原文出处：《湖北大学学报》( 哲学社会科学版) ，2008第5 期

 [ 摘要] 随着我国城市社区建设的开展, 如何为社区建设找到明确目标和行动路径是当前政府关心的问题,也是学术界研究的热点问题。社区建设的主要目标就是提高居民福利, 社区的功能和目标与福利发展的宗旨的相一致决定了建设社区福利的可行性。在实践中, 社区福利的建设应当依靠政府和居民两股力量, 要处理好硬件与软件建设的关系, 要坚持体制创新与观念创新的结合, 实现经费的多元化。

[ 关键词] 社区; 福利; 社区福利; 社区建设

[ 中图分类号] C912.81 [ 文献标志码] A [ 文章编号] 1001- 4799( 2008) 05- 0108- 05

城市社区建设问题是当前我国政府十分关注的问题, 也是学界研究的热点问题。社区建设如何推进, 社区发展的目标与任务是什么? 这些问题仍然值得我们进一步探讨。本文认为社区建设的首要目标是推进“社区福利”, 社区的一切工作都应当围绕着提高居民的生活质量入手, 以此推进社区建设的其他工作。笔者早在2003 年就提出了“社区福利”这一概念并作过论述, 即社区福利是指在政府相关部门的指导下, 以社区为基础, 整合和协调社区内外的社会资源, 为解决社区居民特别是生活不能自理的个人和家庭的生活问题及提高居民的生活质量, 由政府的公共体系、社区组织、非营利组织所提供的社会性福利服务。

一、从发达国家社区发展历史看建设社区的价值

作为社会学范畴上的“社区”( 或说“自然社区”) , 其形成和发展的实践始于前工业社会。在传统农业社会, 社区承担政治、经济等各种功能, 居民同质、价值观相近、守望相助、疾困相扶、认同感强。正如伯赛尔所说:“社区是用来描述一个小的传统社会的概念, 在那里人们彼此之间具有面对面的个人关系, 他们重视这种关系本身并且把它们当作目的。”[1] 66

工业革命至19 世纪, 社会秩序依然是社区的秩序, 每个西方城市社区建立起相应的制度、机构和设施服务于整个区域, 以满足其成员的各种需要。19 世纪以后, 工业化、城市化发展在全球展开, 释放出的社会、经济和文化因素极大地动摇了社区共同体的基础, 社区走向衰落。具体地说, 一是大工业的发展和市场交换打破了传统社会的种种局限。物质交换的范围扩大、频率加快、手段和途径日益多样, 社区在提供生活必需品和基本安全保障方面的效用大大降低。市场经济的发展改变了社会伦理, 感情服膺于“理性”, 破坏了亲朋、邻里道义、人情关系。二是城市化的发展改变了人们的生活方式。城市的社会关系是正式的、契约性的、非人格化的、专门化的。城市是一个“流动的世界”, 人们会随着社会流动, 随着“家庭生命周期”的不同阶段流动, 随着频繁的旧区改造和新区开发而不断流动。这种流动使社区建立守望相助的人际关系十分困难。同时, 社区不仅不一定是居住者的生产场所, 而且并非是居住者的全部生活活动范围。三是科层制度的“普遍主义”原则( 一切按规章制度办事、不徇私情、对人一视同仁) 的倡导破坏了人情与义气。

现代社会存在着两种相反相成的趋势: 一方面, 通讯技术的提高、大众传播的发达、交通手段的改善、居民流动性的增大以及市场经济的渗透, 社会不断走向全球化、一体化; 另一方面, 现代社会的各项正式与非正式的社会制度安排都以“个人”为执行单位,“社会意识也不仅允许而且还在或明确或潜移默化地鼓励个体主动积极地组织安排各自的生活形式, 从而导致了现代社会生活的个体化”[2]。这样, 社会一体化和生活个体化的双重趋势极大地挤压作为地域性社会生活共同体的社区, 剥蚀它赖以生存和发挥功能的各个方面, 消解它在居民生活中的地位和意义。正如英国社会学家马丁·阿尔布劳( M. Albrow)所说: 资本主义所带来的必然结果, 早已使作为社会经济生活的一种原则的地域性成为昨日黄花, 家与工作的分离在现代早期就已发生。从社会性的意义上讲, 地域性已不再具有任何明确无误的重要意义。

在全球时代, 共同体已和地点脱钩, 成为“脱域的共同体”( dis- embed community) 。如果想表明在全球化条件下居住在同一区域中的人们之间的关系的特点, 最好是把他们叫做“互不相关的邻里”[3] 252。20 世纪上半期, 西方国家的政治和经济在国家干预和市场自由两极间不停地摆动。20 世纪中期以后, 人们在历经了市场和国家这两种人类自我建构制度的长短优劣后, 重新发现社区在促进人们福祉提高方面的重要价值。从静时态的角度看, 国家的本质是权力政治, 而权力的膨胀会威胁到个体和群体的自由。市场的属性是个性和个体利益, 个人私欲的膨胀会损害公平、团结和社会稳定, 威胁人类的生存和发展。社区则以满足认同为度量的基点, 通过有意识的相互调整和反复的互动尽可能地实现互惠, 达到参与者的相对满足。

20 世纪中叶以来, 复兴社区、回归社区逐渐形成了一股世界性的潮流。现代社会为什么要重建社区, 主要目的在于解决工业化、城市化所带来的社会问题和发展问题, 同时也是人类发展观变革的结果。西方发达国家所走过的工业化道路, 实际上是一条牺牲社区这个与人类文明一样悠久而且曾经占据主要地位的共同体形式为代价的道路。“工具理性”发展观和资本主义发展方式主宰一切, 工具价值冲击着生活世界的价值, 市场关系支配了整个生活方式和生存环境。吉登斯把这种现代化称作“简单现代化”或“旧式的、直线发展的现代化”[4] 199。工业化所带来的环境污染、生物灭绝、吸毒、颓废、人际关系冷漠等负面后果不符合人类的本性和需求。于是, 人们开始理性地思考发展的模式, 重视社区这个社会的细胞, 提出经由社区发展来获得社会发展。社区不仅可以利用自己贴近民众的优势, 发展自身的福利服务, 增进人际关怀, 提高物质和精神生活质量, 而且可以作为社会福利体系和社会救助体系的承接“平台”。在现代社会, 社区的价值体现在社区原则和社区精神。社区的原则是一种以人为本的原则, 社区的精神是亲密交往、相互信赖、守望相助的精神。新人文主义者埃莫森曾说过:“有两条法则并立而行且不可调和, 这就是人的法则和物的法则。”[5]物的法则就是理性法则、“社会”法则, 人的法则就是人文法则、“社区”法则。社区不仅可以为人们提供情感慰藉, 而且是最能体现以人为本价值观的载体, 也是调节和维系社会秩序的最基层社会单位。

社区的价值还体现在, 社区是解决现代化进程中出现的社会经济问题的最好载体。完善的社区机制、良好的社区设施是解决与城市化相伴随的社会问题的重要保证条件。虽然不是工业化发展带来的所有社会秩序解构问题都能通过社区得到解决, 但是大多数问题是可以得到处置或缓解的。社区作为人们生活中除家庭以外最直接接触的社会单位, 是离“人”更近, 更可感, 更有人情味的生活共同体, 能够削弱现代社会对人的异化和物化, 避免人们失去归属感和安全感。正如吉登斯所说: 社区这一主题是新型政治的根本所在, 是全球化进程的推进使得“以社区为重点”不仅成为可能, 而且变得十分重要, 因为这一进程可以产生向下的压力, 社区不仅意味着可以“重新找回已经失去的地方团结形式”, 而且还是一种“促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会和物质复苏的可行办法”[6] 83。

二、从社会转型看我国社区建设的目标

为了适应社会转型、经济转轨的要求, 我国在上个世纪八九十年代先后提出社区服务和社区建设。之所以提出建设社区, 其原因主要在于:

一是政府职能转变和“单位体制”解体。政府将社会责任外移, 国有、集体企业将原来自己所承担的劳保福利、就业保障、子女入学入托、生老病死等社会功能推向社会。同时, 体制转轨、产业结构调整也使失业、下岗人员大量增加, 社会救助事务急剧膨胀, 这些都需要社区来承接。

二是社会流动与分化的加剧。人员的流动包括城市内部的流动、乡村向城市的流动、中小城市向大城市的流动以及不同所有制之间的流动, 职业多元化、体制外人员大量出现, 不同阶层者、不同身份者、市民与外来人口之间有着不同的需求, 极大地冲击了具有就业关联性、单位关联性特征的社会福利体制。因此, 需要以社区为单位进行福利建设, 满足不同层次、不同身份者的福利需求。

三是家庭模式的多样化。城市化、工业化进城的加速, 使家庭的规模、结构、功能发生了变化。核心家庭、丁克家庭、单身家庭、单亲家庭和空巢家庭的大量出现, 不仅使原先由家庭承担的部分福利功能难以实现, 而且带来了新的福利需求, 特别是家务、老人赡养和儿童照看的急需社会化问题。非婚生子女和离婚后的单亲家庭子女数量日益增多, 他们的抚养和教育也需要通过广泛的社区服务来支持。扩大和完善社区的养老职能, 使其承担家庭已无法完成的养老功能, 是在社会的变动中对建构新的社会关系和人际关系的一种探索, 也是试图从传统的邻里互助文化中寻找新的家庭支撑点。

四是人们生活观念和价值观的改变带来新的福利需求。随着社会经济的发展, 城市居民对于居住环境和社会服务有了更高的期待, 生活方式、行为方式趋向多元。人们不仅重视物质生活需要, 而且开始对精神层面的需要进行关注。精神层面的需求包括人们的感情需求和健身产品、闲暇生活质量、文化产品等方面的生活享受需求。

我国在实践中先后创造的“社区服务”和“社区建设”, 就是为了回应上述诉求。2000 年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》规定了今后五到十年的主要目标是: 构建新的社区组织体系; 满足人民群众日益增长的物质文化需求; 建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制; 建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。从中可以看出, 文件规定的社区建设目标庞杂, 带有综合性和理想化的色彩。我们认为社区建设的主要目标是发展居民的福利, 提高居民的生活质量。这是因为随着我国社会经济的发展, 人们对福利需求在不断提高, 而政府在提供社会福利与公共产品方面还不完善, 因此我们首先要做的当然是发展社区福利。只有在发展和完善社区福利制度的过程中, 社区居民才能自然“发现”他们的共同兴趣与社区利益, 才能培育社区归属感与认同感, 才能真正实现社区参与和社区自治, 才能形成具有现代取向和多姿多彩的社区文化模式。可以说, 增进居民的福利、协调各方关系是社区得以发展的根本动力。而实践中存在着两种错误取向: 一是着眼于基层政权建设, 强调城市管理权力的下放和政府权力在社区的整合; 二是着眼于社区共同体的形成, 强调社区动员、居民参与和社区自治。这样就冲淡了发展福利这个基本目标。如果社区建设中过分专注于社区管理组织体制的建构和社区政治的发展, 必然导致社区的行政化; 如果过分强调社区居民自治、参与意识的培育, 很容易走向形式主义, 使社区的实际资源状况处境和自组织的能量得不到实质改善。

社区的本质特征是地域社会生活共同体, 这决定了社区建设的主要任务是发展福利。工业化条件下的居民极其渴望人际间的感情交流与关怀, 需要社会认同和社区参与, 尤其是在中国这个拥有悠久文化底蕴的人情型社会, 在人们的观念中尤其渴望人际间的关怀, 希望生活在一个人际关系和谐、守望相助、相互信任的共同体中。社区建设中对社区归属感和社区文化的重视, 反映了居民对一个伦理型社区的需求和居民对社区内人际间形成互助、和谐关系的需求。社区福利建设能够促进社区生活共同体的形成。

因为社区福利建设的过程就是通过对社会资源的协调和整合, 吸引居民积极参与社区福利建设, 创造一个环境优良、治安稳定、文化积极的社区环境, 一个不同于存在激烈竞争的职业环境的社会生活空间, 从而使居民普遍感受到社区发展与自身利益的紧密关联, 增强它们对社区的归属感与认同感。

同时, 社区福利以社区为基础, 贴近群众, 能够为社区中的贫困人口带来最切实的生活帮助, 灵活、及时地解决他们遇到的实际困难, 保证他们维持最基本的生存, 消除贫困居民对社会的不满情绪, 营造和谐的社会氛围。因为社区福利的发展尤其强调全体社区居民的积极参与, 通过各类社区组织, 充分调动社区中的贫困人口参与到共同的社区建设与发展中来, 与各阶层的人们互动、互助, 使他们体验到社区共同体的温暖, 创造和谐的阶层关系。

三、我国建设社区福利的路径

在我国, 社区发展的理论和实践才刚刚得到认识和发展, 社区建设中普遍遭遇发展后劲乏力、社区居民认同度和参与度低的尴尬。究其原因, 主要是社区建设目标定位飘移不定所致。因此, 我们必须紧紧围绕着发展社区福利这个核心。如何来建设社区福利呢?根据转型期我国社会发展的现实, 我们认为应该注意以下几点:

一是要充分利用政府和居民两股力量。我国社区建设一开始就是政府自上而下发动的, 政府的行政动员、政策指导、组织参与是社区建设的主导力量。转型时期和谐社会发展的要求与居民对社区生活的需求不断提高的叠加效应更增加了社区建设的艰巨性和复杂性。在此情形下, 充分利用政府拥有的至上的政治权威、雄厚的财政支撑和庞大的组织资源来启动社区建设无疑是一个“方便快捷”的路径, 这也是由中国国情决定的。但是, 社区福利的发展还要靠居民的参与, 也就是说需要下层力量的推动, 充分调动居民的积极性, 挖掘社区社会资源和人力资源, 满足居民的需要。行政导向的社区建设可以在短期内整合社会, 但没有给居民留下形成自治组织的空间, 社区成员无法通过自治组织, 进行自我管理、自我教育和自我服务, 参与解决社区发展问题, 从而做社区建设的真正主人。而社区认同感、归属感、凝聚力, 只能从社区成员共同参与解决他们所面临的问题并共同享有整体利益的过程中产生。而且对公共产品的需求, 也需要建立参与式的需求表达机制, 因此, 有必要转变政府职能, 加快地方民主化与居民自治双重转型, 创新参与式的需求表达机制。如: 直接的沟通机制( 政府与居民面对面沟通, 社区民主评议政府部门等) 、间接的沟通机制( 以电话热线、网络、媒体为中介的沟通, 社区服务网络等) 。多样化的信息沟通机制, 可以为政府采集居民需求信息, 提供制度化渠道。

二是要处理好硬件与软件建设的关系。在社区建设中, 光进行硬件建设是不够的。有人认为改善社区生活设施、建立社区服务中心、完善社区管理机制, 社区居民的满意度提高了, 对社区的认同意识就会自然提高。这其实是忽略了社区居民对社会生活的丰富感受。“软件”建设不能停留在社区文化建设、社区精神文明建设和社区意识等方面的讨论和实践上。社区居民对形式化的社区文化建设并不热衷, 我们不应当把社区居民当做被动的接受者来对待, 应当把软件建设和硬件建设结合起来, 找到他们个体无法解决的、需要集体共同去面对的事情, 从根本上激活社区居民参与的主动性, 把居民自己的事交给居民自己来解决, 从而激发他们的责任意识, 提高他们的参与意识。“社区意识、社区归属感等软件的发育并不是靠着外部动员的社区活动就能实现的某种附加的东西, 它只能是社区成员在共同建设社区、共同管理社区并共同享有整体利益的过程中才能实现的社区本质”[7]。托克维尔在谈到美国乡镇社区时曾指出:“居民依恋他们的乡镇, 因为乡镇是强大的和独立的; 他们关心自己的乡镇, 因为他们参加乡镇的管理;他们热爱自己的乡镇, 因为他们不能不珍惜自己的命运。他们把自己的抱负和未来都投到乡镇上了, 并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们在力所能及的范围内, 试着去管理社会, 使自己习惯于自由赖以实现的组织形式, 而没有这种组织形式, 自由只有靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处, 产生了遵守秩序的兴趣, 理解了权力和谐的优点, 并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念。”[8] 76

三是要坚持体制创新与观念创新的结合。在社区建设过程中, 如果仍然以政府为主导, 社区的工作任务来源以行政指令为主, 工作方式也行政官僚化, 那么, 就有落入“社区单位化”陷阱的风险。因此, 在社区建设中, 我们必须重新考虑政府的作用, 要从理念、思路、形式、方法上明确政府在社区建设中的角色。政府应主要承担行政动员、政策指导、组织参与的职责, 从具体事务中解脱出来, 变具体指导为宏观管理。因为民政部门倡导社区服务、社区建设的主旨和核心是利用社会资源, 发动社会力量。社区居委会作为准政府的身份也不应当是社区服务实体的直接经营者, 而应当是社区良性发展的宏观管理者、社区资源的合理配置者和社区内各种利益关系的有效协调者。在福利资源分配上, 要实行招投标制度和政府( 或社会团体) 购买服务制度; 在社区福利运行机制上, 实行管理决策主体与提供福利主体的分离。管理决策主体由居民选举产生, 形成由上级组织代表、社区居民、辖区单位代表等具有广泛代表性的社区代表委员会。提供服务主体是社区内的大量民间、专业、非盈利性质的福利服务机构。同时, 在社区福利发展理念上, 注重“公助、自助和互助”相结合, 要强调“以人为本”, 挖掘受助者的潜能和制度潜能, 讲求助

人和自助、集体主义和民主参与。对于社区的失业者、贫困者、疾病者、老年人、身心残障者、精神障碍者和孤儿等, 一方面要提供各种经济方面的扶助与救济, 更重要的是让他们能在社会上有尊严地生活, 让他们从封闭的家庭和福利机构走向社会, 通过积极参与社会劳动和社会活动, 过自主、自立的正常生活。

四是实现经费的多元化。社区建设的实施有赖于资源的供给和利用。社区建设的资源主要包括物质和人力资源两个部分, 物质资源又分为有形资产、设施和资金等。目前, 我国社区福利建设的资金来源主要有社会筹集和政府资助两个方面。政府投资的形式又分为直接投资和间接投资两种形式, 直接投资是指政府财政的专项拨款, 间接投资则通过无偿提供场所和设施或减免税收等形式来实现。国家财政拨款是社区福利建设的资金保障和物质支撑的主要形式。目前, 由于国家财力有限, 城市街居组织各显神通,靠政府政策扶持自办经济项目来创收, 以支持社区各项事业的发展。这样会出现街居经济中的政企不分、职能错位和随着市场竞争激烈、风险日益加剧的弊端。所以, 从长远看, 应建立新的社区财力机制, 街居组织要逐步退出自办经济项目, 转向创造优良社区经济发展环境, 丰富社区税源上。在此基础上, 运用财政支付的办法解决社区福利服务的经费来源。社会捐助( 主要包括有奖募捐基金的投入、社区服务收入的再投入、社会组织、社会团体、社区内企事业单位的支持、个人捐助等) 是社区福利发展的重要资金来源。随着社区福利的发展和公民参与意识的提高, 社会捐助的资金将会不断增长。同时, 可以利用志愿力量, 通过社区服务中心提供各种免费或低费服务, 以及社会成员之间的互助等人力资本的投入来壮大

社区福利的力量。如武汉市社区建设“883 行动计划”的做法就是建立财政资源与民间资源的整合机制的一个尝试。在2003 至2005 年的社区建设行动计划中共投入资金12.67 亿元。从投资来源看, 市财政投入额占总数的18.43%, 区财政投入额占总数的33.65%, 街道投入额占总数的19.99%, 社区自筹额占总数的2.04%, 辖区单位投入额占总数的15.33%。社区自筹资金来源主要有两部分: 一是社区自有资产收入;二是居民自愿捐款[9]。武汉市的实践在为我们提供很好思路的同时, 也需要各方作更深入地思考。

[ 参考文献]

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[6] 安东尼·吉登斯. 第三条道路[M].北京: 北京大学出版社, 2001.

[7] 冯钢.现代社区何以可能[J].浙江学刊, 2002,( 2) .

[8] 托克维尔.论美国的民主[M].董果良, 译.北京: 商务印书馆, 1988.

[9] 华中师范大学湖北城市社区建设研究中心课题组.中国城市和谐社会建设的模式创新[M].全国“社区建设与和谐社会”研讨会论文集( 武汉) , 2005.

[ 作者简介] 江立华( 1965- ) , 男, 安徽歙县人, 华中师范大学社会学系教授、博士生导师, 主要从事城市社会学和社会史研究。