社区公共服务设施区域配置差异分析及均等化对策*
龚丽丽 张大维（华中师范大学湖北城市社区建设研究中心 武汉 430079）
摘 要：根据社区公共服务设施的拥有量、辐射率、拥有率、覆盖率、职工数等指标统计，目前，我国社区公共服务设施配置在区域之间存在不均衡现象。实现社区公共服务设施配置区域均等化，应建立科学的财政投入机制、多元的建设投资渠道和多样的设施供给方式。
关键词：社区；公共服务设施；区域；均等化
一、社区公共服务设施区域配置差异分析
根据传统的区域分类方法，将统计分析涉及的全国31个省（直辖市、自治区）分为四大区域，分别为：东部10省，包括北京、上海、天津、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南；中部6省，包括山西、江西、安徽、湖北、湖南、河南；西部12省，包括宁夏、甘肃、陕西、重庆、四川、云南、贵州、青海、西藏、内蒙古、广西、新疆；东北3省，包括黑龙江、吉林、辽宁。在此，我们通过社区公共服务设施的拥有量、拥有率、覆盖率、辐射率、职工数等指标，来反映我国城市社区公共服务设施在区域上的均等化程度。
（一）社区公共服务设施在区域上的整体配置差异
通过每个社区拥有社区公共服务设施的平均数量，反映我国社区公共服务设施在区域上的整体配置均等化程度。2005年末，全国共有社区公共服务设施194796个，其中，东部有103234个、东北部有16702个、中部有36720个、西部有38140个；2005年末，全国共有社区79947个，其中，东部有33145个、东北部有8624个、中部有18881个、西部有19297个（下同）；①每个社区拥有社区公共服务设施的平均数量在全国为2.44个，东部最高，为3.11个，西部最低，为1.98个，东北部和中部相等，都为1.94个，西部与东北部、中部的差别不大，但都低于全国平均水平。
（二）社区公共服务设施在区域上的分项配置差异
1、全国综合性社区公共服务设施区域配置差异
此处以社区服务中心为例，通过社区服务中心在四大区域上的拥有率②指标，反映综合性社区服务设施的区域配置均等化程度。2005年末，全国共有社区服务中心8479个，其中，东部有2798个、东北部有1173个、中部有2373个、西部有2135个；从社区对社区服务中心的拥有率看，全国平均为10.61%（即每100个社区拥有10.61个社区服务中心），东北部最高，为13.60%，中部次之，为12.57%、西部第三，为11.06%，东部最低，为8.44%，只有东部低于全国平均水平。
在社区服务中心的人员配置上，2005年末，全国共有社区服务中心职工59904人，其中，东部有21048人、东北部有7460人、中部有16892人、西部有14504人；全国平均每个社区服务中心有职工7.1人，东部最高，有7.5人，中部次之，有7.1人，西部第三，有6.8人，东北部最少，有6.4人，中部与全国平均水平相等，西部和东北部均低于全国平均水平。
2、全国单一性社区公共服务设施区域配置差异
一是生活服务设施的区域配置差异。我们以全国便民利民服务网点为例，通过每个社区拥有便民利民服务网点的平均数量，反映其在区域上的配置均等化程度。2005年末，全国共有便民利民服务网点664764个，其中，东部有267080个、东北部有163224个、中部有113886个、西部有120574个；从每个社区拥有便民利民服务网点的平均数量看，全国为8.32个，东北部最高，为18.93个，东部次之，为8.06个、西部第三，为6.25个，中部最低，为6.03个，东部、西部、中部都低于全国平均水平。
二是社会管理设施的区域配置差异。我们以全国社区组织办公用房和社区警务室为例，通过它们在四大区域上的覆盖率③指标，反映其在区域上的配置均等化程度。2004年末，全国共有70954个社区，其中，东部有30059个、东北部有8963个、中部有14270个、西部有17662个（下同）；全国共有67510个社区拥有社区组织办公用房，其中东部有29187个、东北部有8806个、中部有13489个、西部有16028个；④社区组织办公用房在全国的平均覆盖率为95.15%，东北部最高，为98.25%，东部次之，为97.10%，中部第三，为94.53%，西部最低，为90.75%，中部和西部低于全国平均水平。2004年末，全国共有56838个社区拥有社区警务室，其中，东部有24233个、东北部有7749个、中部有11201个、西部有13655个；社区警务室在全国的平均覆盖率为80.11%，东北部最高，为86.46%，东部次之，为80.62%，中部第三，为78.49%，西部最低，为77.31%，中部和西部低于全国平均水平。
三是社会福利设施的区域配置差异。我们以星光老年之家、老年福利机构和社区图书馆（室）的拥有率为例，通过它们在四大区域上的拥有率指标，反映其在区域上的配置均等化程度。
2005年末，全国共有星光老年之家25840个，其中，东部有12956个、东北部有2139个、中部有5877个、西部有4868个；从社区对星光老年之家的拥有率看，全国平均为32.32%（即每100个社区拥有32.32个星光老年之家），东部最高，为39.09%，中部次之，为31.13%、西部第三，为25.23%，东北部最低，为24.80%，中部、西部、东北部都低于全国平均水平。
2005年末，全国共有老年福利机构8141个，其中，东部有3705个、东北部有658个、中部有2507个、西部有1271个；从社区对老年福利机构的拥有率看，全国平均为10.18%（即每100个社区拥有10.18个老年福利机构），中部最高，为13.28%，东部次之，为11.18%、东北部第三，为7.63%，西部最低，为6.59%，东北部和西部低于全国平均水平。
在老年福利机构的人员配置上，2005年末，全国共有老年福利机构职工51358人，其中，东部有28717人、东北部有4749人、中部有11921人、西部有5971人；全国平均每个老年福利机构有职工6.3人，东部最高，有7.8人，东北部次之，有7.2人，中部第三，有4.8人，西部最少，有4.7人，中部和西部低于全国平均水平。
2004年末，全国共有社区图书馆（室）47317个，其中，东部有21281个、东北部有6495个、中部有9062个、西部有10479个；从社区对社区图书馆（室）的拥有率看，全国平均为66.69%（即每100个社区拥有66.69个图书馆或图书室），东北部最高，为72.46%，东部次之，为70.80%、中部第三，为63.50%，西部最低，为59.33%，中部和西部低于全国平均水平。
综上可以看出，全国普查数据显示，我国城市社区公共服务设施在四大区域上配置的均等化程度不高，主要表现为总量不均衡和项目不均衡两个方面。在总量上，东部要远远高于其它地区，而西部、东北部、中部的差别不大；在项目上，每个地区都有配置较好的项目和配置较差的项目，东部整体上要好于其它地区，西部、东北部和中部则各有所长。
3、百城单一性社区公共服务设施区域配置差异
通过分类统计四大区域的居民调查问卷，测算四大区域单一性社区公共服务设施的辐射率⑤状况，反映我国现有社区公共服务设施配置均等化程度。2005年全国百城社区居民问卷调查显示，14项社区公共服务设施在不同区域中的辐射率并不均衡，其在四大区域和全国的平均辐射率分别是：（1）社区健身活动设施的平均辐射率。东部为60.19%，东北部为42.73%，中部为57.73%，西部为50.35%，全国为53.26%；（2）社区儿童服务设施平均辐射率。东部为44.47%，东北部为32.97%，中部为39.99%，西部为41.61%，全国为41.71%；（3）社区文化服务设施的平均辐射率。东部为56.18%，东北部为34.63%，中部为52.35%，西部为54.61%，全国为52.55%；（4）社区老年活动设施的平均辐射率。东部为60.56%，东北部为40.59%，中部为48.74%，西部为54.78%，全国为54.46%；（5）社区菜市场的平均辐射率。东部为69.21%，东北部为65.51%，中部为71.74%，西部为68.33%，全国为70.08%；（6）社区医疗卫生服务站的平均辐射率。东部为71.31%，东北部为61.47%，中部为69.07%，西部为70.55%，全国为66.3%；（7）社区劳保服务站的平均辐射率。东部为58.0%，东北部为71.13%，中部为66.16%，西部为58.61%，全国为61.4%；（8）社区小型超市或小卖部的平均辐射率。东部为88.61%，东北部为85.83%，中部为90.93%，西部为86.96%，全国为88.46%；（9）社区餐厅的平均辐射率。东部为72.54%，东北部为76.02%，中部为76.96%，西部为78.53%，全国为75.85%；（10）社区洗衣店的平均辐射率。东部为60.48%，东北部为74.51%，中部为68.13%，西部为59.95%，全国为63.52%；（11）社区美容美发店的平均辐射率。东部为86.5%，东北部为82.27%，中部为83.6%，西部为84.09%，全国为85.09%；（12）社区有线电视的平均辐射率。东部为95.85%，东北为77.87%，中部为92.32%，西部为89.34%，全国为91.89%；（13）社区宽带接入的平均辐射率。东部为74.61%，东北部为57.77%，中部为68.24%，西部为60.92%，全国为67.7%；（14）社区停车场的平均辐射率。东部为55.51%，东北部为36.24%，中部为49.07%，西部为51.41%，全国为50.47%。⑥
我们用两项指标来反映全国百城单一性社区公共服务设施在四大区域上的差异：一是四大区域分别有多少项社区公共服务设施的辐射率高于全国平均水平，我们称之为高于全国水平的项目比⑦；二是四大区域分别有多少项社区公共服务设施的辐射率低于全国平均水平，我们称之为低于全国水平的项目比。统计显示，东部地区有71.4%的社区公共服务设施项目的辐射率高于全国平均水平，中部地区有64.3%的社区公共服务设施项目的辐射率高于全国平均水平，西部地区有35.7%的社区公共服务设施项目的辐射率高于全国平均水平，东北部地区有21.4%的社区公共服务设施项目的辐射率高于全国平均水平；低于全国平均水平的情况分别是：东部为28.6%、中部为35.7%、西部为64.3%、东北部为78.6%，与高于全国平均水平的情况相反，处于依次递增的趋势。由此可以看出，抽查的百城社区中，东部地区社区公共服务设施的配建水平最高、中部较好、西部较差、东北部最差。
综合考察全国普查和百城抽查统计数据，我国城市社区公共服务设施在四大区域上的配置显得并不均衡，除了个别项目受特殊地域特征的影响外，总体来看，东部地区的配置状况要好于其他地区，而中部、东北部和西部地区相比较而言，则各有优劣点。
二、社区公共服务设施区域均等化的对策建议
社区公共服务设施是政府行使社会管理职能和提供公共服务的基础平台，是构建和谐社区的重要保障，属于公共财政支持的范畴。我国城市社区公共服务设施在区域上配置的非均等状态，很大程度上是由于公共财政投入机制的失衡，这既包括中央和地方财政投入的失衡，也包括公共财政在投资项目上的失衡，还包括财政预算资金比例分配的失衡。同时，在社区公共服务设施建设运行过程中，投资主体、融资渠道和建设方式的多元化程度也影响着社区公共服务设施配置的均等化程度。因此，建立科学的财政投入机制、形成多元的建设投资渠道和多样的设施供给方式，是缩小区域之间社区公共服务设施配置差异、实现基本公共服务均等化的重要手段。
（一）建立中央与地方财政分担机制及比例规范
一是提高中央财政对社区公共服务设施建设的整体投入比例。社区公共服务设施是全体居民共享性的基础服务产品，是每个居民生存和发展的基本国民待遇所需，很大程度上属于中央财政的投入范畴。因此，中央财政不仅应该承担社区公共服务设施建设的义务，而且还要提高其相对地方财政投入的比例，并在具体实践中，结合财税制度逐步形成中央和地方财政分担的比例规范。⑧二是完善地方财政对社区公共服务设施建设的整体投入比例。社区公共服务设施建设应该纳入地方财政年度预算，形成社区公共服务设施建设财政投入的预算比例规范，并根据地方经济和社会发展的实际，逐年提高其在整体财政预算中的比例。当然，国家已开始关注建立中央和地方财政分担机制和比例规范，例如，“十一五”社区服务体系发展规划规定：纳入“十一五”社区服务体系重点工程建设的项目总投资约21.8亿元，由中央和地方共同筹资解决，其中中央预算内投资6亿元，民政部本级福利彩票公益金1.3亿元，地方配套资金14.5亿元；中央预算内投资根据年度投资预算规模和具体项目情况逐年安排，地方配套资金原则上按西部不低于40%、中部不低于50%和东部不低于70%的比例配套；地方政府要根据实际情况，统筹规划本地区社区服务体系建设，尽可能安排更多的建设项目，落实建设资金，同步推进，完成建设任务，确保在“十一五”期间基本实现社区服务体系建设目标，为打造和谐社区创造必要的物质条件。但是，中央政府投入资金的比例仍然很有限，而且在重点工程建设项目外的财政投入还需要进一步明确中央和地方的比例，以及地方财政预算中社区公共服务设施建设资金应占的比例。
（二）确保社区公共服务设施建设资金合理投放
在增加社区公共服务设施投入的同时，应该使资金投入的方向合理化。针对社区公共服务设施配置现状，我们认为，资金投入应该用于解决其最基本、最现实和最迫切的问题。⑨一是加大对薄弱区域社区公共服务设施的财政投入比例。中央财政应该重点投入西部、中部、东北部地区以及偏远地区的社区公共服务设施建设；地方政府应该加大对薄弱街道和社区的公共服务设施财政投入比例。二是增加财政对社区公共服务设施薄弱项目的投入比例。中央财政应该重点补助以下方面的建设：首先是在没有或租用办公用房，服务设施严重缺乏的社区，建设综合性的社区服务站，为开展社区服务提供基本设施保障；其次是在设施功能不全、面积不能满足基本服务要求的社区和街道，通过扩建和改造现有服务设施，完善服务功能，推动社区服务的全面开展；再次是在服务需求大、工作基础好，但设施条件有待进一步改善的社区和街道，新建和改扩建部分社区服务站（中心），提升服务能力，拓展服务内容，重点发挥示范带动作用。地方财政则应该根据地方实际，增加对社区公共服务设施建设薄弱的社区或社区公共服务设施薄弱项目的投入比例，其重点仍然是居民最关心、最现实和最迫切的设施建设。在综合考虑服务当量和可获得性的情况下，一般来讲，应该首先满足居住组团和居住小区级社区公共服务设施的建设，在居民需求进一步增加的情况下，建立和完善居住区级社区公共服务设施。
（三）构建多元筹资及政府和民间资源整合机制
构建社区公共服务设施的多元筹资机制，整合政府资源和民间资源，弥补资金短缺和财政投入的区域差距。在资源分散不为任何一级政府或任何组织所独占的条件下，增强地方政府特别是落后地区地方政府的筹资责任，提高地方政府的筹资能力，就尤为重要。地方政府需要按照收益共享与成本分摊原则，整合各类资源：利用行政机制，整合分散在不同政府部门的公共资源；依托社区组织和草根组织，整合社区资源；通过共享共建，整合利益相关者（辖区企事业单位）闲置的社会资源。以武汉市社区建设“883行动计划”为例，从2002年到2005年的三年间，用于社区公共服务设施建设的总投资额达5.56亿元，从投资来源看，武汉市形成了多元筹资渠道，其中市财政投入额占总数的18.43%，区财政投入额占总数的33.65%，街道投入额占总数的19.99%，社区自筹额占总数的2.04%，辖区单位投入额占总数的15.33%，初步形成财政资源和民间资源的整合机制。⑩正是由于多元筹资机制和整合机制的形成，才使得武汉市的社区建设已经基本完成社区公共服务设施建设阶段，并从2007年开始进入服务体制机制改革创新阶段。还如，2004年，厦门市从政府项目、社区力量、单位共建等渠道，多元化地筹集了3亿元资金用于改善社区公共服务设施，全市社区用房平均面积达到277.4平方米，集美街道的4个社区用房面积都在500平方米以上。11通过这种国际上称作战略伙伴关系（PPP模式）的方式，可以提高落后地区社区公共服务设施的配建水平，增加区域配置的均等化。
（四）形成社区公共服务设施多元供给协作机制
形成社区公共服务设施的多元供给与生产协作机制，推动政府“掌舵”与“划桨”分开，增强薄弱地区政府供给社区公共服务设施的能力。地方公共产品的供给，需要依据产品种类、角色分化（安排者、生产者、消费者），采用多种供给机制，并将政府“掌舵”和“划桨”的职能分开。12原来由政府包揽的生产，可以分别采取内部生产、合同制、合作制、特许生产、凭证制等多种生产方式；除此之外，草根组织可以采取互助方式，利益相关者（辖区单位）可以采取免费赠与、免费供给的方式。长期以来，社区公共服务设施被认为具有强烈的非排他性和非竞争性，而被视为纯公共物品。其特性必然要求政府包揽公共服务设施供给的规划决策、生产建设、运营管理全部工作。事实上，市场经济条件下社区公共服务设施的供给和生产职能完全可以分离，社区公共服务设施的安排者和生产者角色完全可以分开，政府“掌舵”和“划桨”的职能完全可以分离，由此形成的多元供给与生产协作机制，必然提高落后地区社区公共服务设施的建设效率和配建水平，推进社区公共服务设施配置的均等化。13
注释：
①中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年版，第166、
169、215、274页；以下涉及2005年全国社区公共服务设施的统计数据均参考此资料。
②社区公共服务设施拥有率（H）指拥有一定量的某项社区公共服务设施的社区占全部社区
的比率，用其揭示某项社区公共服务设施在社区的富裕程度。即H=I/V×100%，其中，I=选
择或具备某一具体公共服务设施的社区数，V＝有效问卷或实际的社区总数。
③社区公共服务设施覆盖率（Z）指社区公共服务设施能覆盖到的社区占全部社区的比率，
用其揭示某项社区公共服务设施的社区可获得性。即Z=X/Y×100%，其中，X=拥有某一具体
服务设施的社区数，Y＝社区总数。
④数据来源于2004年末国家民政部开展的全国31省（直辖市、自治区）70954个城市社区
（不含建设兵团社区）基础设施摸底情况统计。
⑤社区公共服务设施辐射率（S）指社区公共服务设施能辐射到的居民占全体居民的比率，
用其揭示某项社区公共服务设施的居民可获得性。即S=N/M×100%，其中，N=选择某一具体
公共服务设施的居民数，M＝被调查的居民总数。
⑥陈伟东、张大维：《社区公共服务设施的分类及其配置：城乡比较》，《华中师范大学学报》，
2008年第1期。
⑦此分析所考察的项目总数为14项，项目比＝处于某一水平的项目数/14×100%。
⑧程又中：《我国农村公共服务组织体系及其建设的国际参照和本土机遇》，《社会主义研究》
2005年第5期。
⑨张丽琴、王勤、唐鸣：《医疗卫生服务的差异分析与均等化对策》，《社会主义研究》2007
年第6期。
⑩陈伟东：《公共服务型政府与和谐社区建设》，《江汉论坛》2005年第12期。
11丁元竹：《中国社区建设公共财政收支的现状与制度完善》，《上海城市管理职业技术学院
学报》，2007年第5期。
12李雪萍：《多主体供给社区公共产品》，《华中师范大学学报》2006年第6期。
13张大维：《社区公共服务设施规划研究与建设进展》，《社会主义研究》2008年第2期。
原载《江汉论坛》2009年第2期
