城市社区居民参与的目标模式、现状问题及路径选择
张大维 陈伟东
【摘 要】通过分析治理与善治理论，明确居民参与的目标模式是实现参与式社区治理。在统计分析居民抽样调查问卷的基础上，指出了在社区行政化背景下，居民参与呈现出参与率总体偏低、参与明显不均衡、参与效能不高等问题；为达到居民参与的目标模式，从参与渠道、组织化程度、法律制度、社会资本、福利体系、政府和社区的回应度及效率等方面探讨了破解居民参与难题的一般路径。
【关键词】居民参与；目标模式；社区治理；参与式治理
一、参与式社区治理：居民参与的目标模式
1、治理、善治与公民参与
20世纪90年代以来，国际上开始流行使用治理（governance）来形容现代公共政治和社会事务的管理。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。[1]公民参与是治理的内在要求。
良好的治理即为善治，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。善治至少应该包括以下基本要素：第一、合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。第二、透明性，即政治信息的公开性。第三、责任性，即与某一特定职位和机构相连的职责及相应的义务。第四、法治，即所有人都依法行事，在法律面前人人平等。第五、回应，即公共机构和管理人员要对公民的要求作出反应。第六、有效，即管理的效率。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只是善政，而不会有善治。［2］
2、社区治理、社区善治与居民参与
随着城市社区建设在我国的兴起，政界和学界也开始使用社区治理来形容社区公共事务的管理。社区治理是指各种社区利益相关者参与协作，分类管理社区公共事务，共同解决社区问题的持续互动过程。居民参与是社区治理的核心特征。
长效的、良好的社区治理即为社区善治，社区善治必须遵循以下原则：第一、规模原则。将公共政策制定和执行过程尽可能放在贴近那些被政策影响的民众的位置上，这样既可以保证公民直接参与，也可以保证政府能够回应变化，及时、理性地达成项目创立的目的。第二、民主原则。能否保证公共政策制定获得“最好的”结果，取决于公民是否能获得信息，并能对公共政策问题进行自由而公开的讨论，而不是依赖于精英集团的偏好或审慎决断。第三、责任原则。社区居民是他们自己社区的“所有者”，所以，提升政府对公民的责任性，迫切需要民众与政府一道参与公共政策的整个过程。第四、理性原则。公共政策的理性价值是要人们认识到，公共政策是一项重要的事业，它需要公民和政府都有表达自己意见及使自己的意见被听取的机会，以及尊重他人观点的态度。［3］很明显，只有居民充分参与，才能达到社区善治。
3、参与式社区治理与居民参与的目标模式
治理离不开公民参与，居民参与是社区治理的内在的、不可分割的重要特征，参与式社区治理是城市社区善治的必然趋向。参与式治理的核心就是要居民参与，没有居民参与就谈不上参与式社区治理。居民参与是指社区居民本着公共精神参与社区事务，从而推动社区发展和人的全面发展。主要包括三个层面：第一，社区层面上的政治参与；第二，社区公共管理中的参与；第三，有关社区公共政策制定与执行的参与。［4］社区建设中，居民参与至关重要。居民参与的过程实际上是公共服务的提供者与使用者交流信息、传递信息的过程，所以从一定意义上说，居民的参与状况决定着社区建设的效果；［5］居民参与是社区建设的内在动力，其参与的规模、程序和制度化水平将直接关系到社区发展的整体变迁和目标管理；居民参与率及参与程度的高低也是衡量社区自治的重要标志。［6］因此，居民参与的目标模式，应该是居民在以上三个层面上实现参与的最大广度和深度，体现参与的最高质量和效度，实现参与式社区治理和社区善治的持续互动过程。
社区建设要通过居民的参与式治理，实现社区善治，必须在厘清居民参与现状和问题的基础上，遵循治理的基本要素和社区治理的一般原则，提出破解居民参与难题的一般路径。
二、社区行政化背景下的居民参与：现状与问题
1、社区行政化及类型变迁
社区行政化，即社区行政一体化，是城市政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权力，自上而下地实现社会再组织的过程。政府制定统一规划，依靠行政力量，由外向内，由上向下，重构“纵向到底、横向到边”的城市社会管理体制。社区成为城市政府的活动空间，其基本标志是：社区空间的行政化、社区组织的行政化和社区事务的行政化。［7］
社区行政化可以分为四种类型：支配型、强大型、冲突型和弱小型。社区行政化的四种类型伴随着社区建设的不同阶段，其程度也由超强向强、较强再到弱的过程转变。单位制解体和社区建设以来，社区行政化过程呈现出波浪式的变化趋势，由社区建设初期的支配型行政化阶段到社区建设示范期的弱小型行政化阶段，再到社区建设推进期的强大型行政化阶段，后又转向全面开展社区建设期的冲突型行政化阶段，最终走向社会较发达期的弱小型行政化阶段。目前，我国正在通过去行政化建设，推动社区向弱小型行政化阶段变迁，创建公民广泛参与的社区生活共同体。
2、居民参与的现状与问题
在社区行政化背景下，居民参与呈现出参与率总体偏低、参与明显不均衡、参与效能不高的特点。本文在居民抽样调查问卷和整理个人访谈的基础上，分析了现阶段我国城市社区居民参与的现状和问题。
（1）参与率总体偏低
调查数据显示，无论是政治性参与，还是非政治性参与，无论是本地居民参与，还是外来居民参与，无论是动员式参与，还是主动式参与，居民的参与率都较低。在各种居民参与中，很少有达到80%的参与项目和行为，而参与率一般都低于60%，居民参与率总体偏低。
（2）参与明显不均衡
第一、参与意愿高，实际参与少。访谈中，我们发现，居民在参与意愿和实际参与行为上存在很大的差距。调查数据显示：“如果组织‘居民论坛’，您会参与吗？”回答“会”和“与我相关的就会参加”的居民占92.22%，选择“不会”的仅占5.56%；当问及“您会参与居民听证会吗?”时，居民选择“会”和“与我相关的就会参加”的分别占68.89%、23.33%，选择“不会”的只占4.44%，但实际参与过居民论坛和听政会的只占5%左右。
第二、非政治性参与多，政治性参与少。根据参与的领域和内容，社区参与可分为政治性参与和非政治性参与。目前，W市社区居民从事的主要是非政治性参与，政治性参与少。例如，调查中有66.67%的居民没有向社区党支部或居委会提出过改进服务的建议，31.11%的居民表示没有参加过居委会换届选举；而当问及“自2004年以来您参加过社区组织的居民文体活动吗？”，68.89%的居民都回答“参加过”。
第三、动员式参与多，主动性参与少。根据参与主体的参与意愿，可以把社区参与分为动员式参与和主动性参与。调查资料显示，目前居民所参与的各项社区活动很大程度上是在居委会和政府部门以政治性或行政性手段动员下进行的，如居委会成员上门动员居民参与社区组织的换届选举、参与居民听证会、参与听取居委会有关社区工作的通报等。
第四、个体化参与多，组织化参与少。根据参与主体的组织化程度，社区参与可分为个体化参与和组织化参与。居民参与的组织化程度越低，参与效果越差，居民越容易处于弱势地位。从W市的实际情况看，居民参与分散化高、组织化低，以文体组织和志愿组织为例，每千人拥有的文体组织和志愿组织分别只有0.57个、0.60个。
第五、弱势群体参与多，工薪阶层参与少。根据参与主体的阶层状况，社区参与可分为弱势群体参与和工薪阶层参与。据统计，参与社区事务的主要是两类人群：一是离退休老人、下岗职工、低保对象、失业青年等弱势群体，二是假期中的青少年学生。社区参与和这些人的利益关联度大，他们也容易被组织和动员，社区居委会也更愿意针对这部分人开展活动，如组织老年人参加文体娱乐队，为假期的中小学生开办辅导班等。这部分参与主体从一定程度上属于社会上的相对弱势群体，而掌握社会资源分配主动权的工薪阶层则由于工作繁忙等原因无法或不愿意参与社区活动。
第六、参与类型在社区类型上存在差异性。根据调研实际，我们将参与类型分为物质互助参与、生产互助参与、精神互助参与三种类型；将社区类型分为高等收入社区、中等收入社区和低收入社区三种类型。一般来讲，精神互助参与主要集中在高等收入社区，而物质互助和生产互助参与主要集中在低收入社区，物质互助、生产互助、精神互助参与则较均衡地分布于中等收入社区。调查数据还显示，在高等收入的C社区，居民要求参加娱乐活动、成立组织和提供活动场所而向居委会求助的频数分别为17次、5次和5次，而在低收入的D社区，居民对此方面几乎没有求助记录。另外，D社区在社区卫生、社区安全、社区服务、社区设施上的求助记录均远远高出C社区。
（3）参与效能不高
从居民参与行为的结果来看，参与效能总体偏低。居民参与效能偏低是指居民在实施参与行为后，对政府和社区公共管理组织的影响小，居民意愿表达后的收效低；从另一角度讲，就是政府和社区公共管理组织对居民利益表达的回应度及实施效率低，没有及时满足居民的需求。从W市居民参与的现状来看，社区居民参与对社区工作的影响力度不是很高。例如，X社区“社区建设与门栋自治”的问卷调查显示，当问及“您对社区创建活动反映的问题，得到解决没有？”，17.53%的居民选择“没有解决”，37.11%居民选择“解决了一部分”，这意味着有一半以上的事情都没有很好地解决，居民参与效能并不高。
三、社区治理视域中的居民参与：路径与选择
一般来讲，影响居民参与的因素有经济发展、社会地位、心理动机、政治机制和社会机会等，除此之外，居民的居住年限、年龄结构等也会影响参与水平。但在社区治理的视域中，更应该从参与渠道、组织化程度、法律制度、社会资本、公民意识、福利体系、政府和社区的回应度及效率等方面探索破解居民参与难题的一般路径，实现参与式社区治理和社区善治。
1、畅通居民参与的利益表达渠道
政治信息公开的有效性要以广泛的居民参与渠道为前提，这样才能到善治。而有参与愿望但没有付诸参与行动的居民，很大程度上是因为缺乏有效的参与渠道和机制，政府部门和社区组织在提供便利居民自愿表达利益需求的途径和制度上还很不足。调查显示，在开辟了诸如居民论坛、居民听政会、社区对话、院落自治、门栋自治等参与渠道的社区，居民的参与率就相对较高，但在居民利益表达渠道缺乏的社区，居民的参与率就相对较低。因此，只有畅通居民参与的利益表达渠道，才能极大地增强居民参与社区事务的积极性和可能性。
2、发育完善居民参与的草根组织
居民不被组织起来，往往也会成为弱势群体，从而降低参与的积极性和参与效能。组织是有专门目的的机构，它们之所以有效率是因为它们集中精力于一项任务。[8]然而，长期以来“政府统管一切”的全能主义与“政府统权避责”的投机主义使社区组织和民间草根组织没有独立发展的空间和条件，甚至社区也出现了行政化倾向，很大程度上抑制了草根组织的发育，从而不利于居民参与意识的培育，降低了居民参与的积极性。因此，只有发育完善居民参与的草根组织，才能增强居民社区参与的参与效能。
3、健全落实居民参与的法律制度
目前法律制度的缺陷制约着居民参与的程度。一是居民参与的法律和制度不健全。如1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和2003年颁布的《物业管理条例》有许多内容已经与社区发展不适应。二是社区居民自治制度没有很好落实。社区行政化使居委会变成了政府部门的“腿”，自治组织的异化现象导致其工作满足不了居民的真正需求。由于居委会绝大部分时间是在完成政府部门的“规定动作”，而没有时间和精力来完成“自选动作”和居民求助事务，这些都降低了居民的参与积极性。因此，只有健全居民参与的法律制度并加以落实，才能使居民参与有制度保障。
4、增强居民社会资本和公民意识
一是要重构和创生社区治理单元，实现自治共同体的多层次性，培育居民的社区社会资本。［9］社会资本有助于参与者更加有效地共同行动以追求共同的目标，比如网络、规范以及信任等。[10]在社区共同体中，社会资本缺乏必然使居民成为陌路人。二是要开展多种形式的社区教育活动，培育居民的公民意识。公民身份首先且最重要的是由积极参与公共事务来标示的，[11]但是，由于缺乏美德的公民越来越多，自由社会成功运转的能力大大降低了。[12]因此，只有在社会资本和公民意识增长的前提下，居民才会采取更加有效的参与行动。
5、建立完善社会救助和福利体系
遏制居民收入失衡和社会排斥是政府的责任，也是促成各阶层成员参与社区事务的必然选择，其途径就是建立和完善社会救助和福利体系。由于城市社区正处于快速分化时期，很多城市已初步形成了高等、中等和低收入社区的空间分布格局，出现了隐性或次二元结构。社区分化的背后是社会阶层的分化，深层的根源是权力和资源的分配不公，长此以往，必然形成两个极端的社会参与格局，最终形成社会排斥和社会不稳定，不利于构建和谐社区。因此，只有完善社会救助体系，遏制居民收入失衡和社会排斥，从而实现社会融合和社会稳定，形成多元参与。
6、增强政府和社区的回应度及效率
单位制解体后，社区成为各种社会问题的仓储域。社区居委会作为政府的代理人和居民的代言人实际成了社区的公共管理组织，而社区成了城市公共物品的集体消费单元。供需平衡是城市公共服务和公共经济的一条基本原则，公共物品的提供要以居民的需求为前提。［13］在这种情况下，居民本应该具有明显的需求表达，即社区参与行为，但正因为居民在实施参与行动或利益表达后并没有收到预期的效益，政府和社区公共管理组织对居民利益表达的回应度及实施效率低，没有及时满足居民的需求，如此循环往复便降低了居民的参与积极性。因此，只有增强政府和社区的回应度及效率，才能增强居民对其合法性的认同和社区参与的信心。
［参考文献］
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[12]Wiliam A.Galston，“Liberal Virtues”，American Political Science Review，1988，82：1281.
[13]张大维.城市社区公共服务设施规划标准与实施单元研究[J].城市规划学刊，2006(3)：101.
