提  要：城市社区服务设施分为生活服务设施、市政设施和公共服务设施三大类。在统计分析了全国城市社区建设基本情况抽样调查数据之后，重点考察了全国城市社区服务设施的覆盖率、配建规模和居民的需求现状，得出我国城市社区公共服务设施相对其它两类设施更加供不应求的结论，参照建设部和北京市、上海市、武汉市等地的城市居住区公共服务设施的设计规范，结合各种相关因素，提出了我国城市社区公共服务设施规划指标和实施建议。

关键词：城市社区；公共服务设施；规划指标；实施单元

1 引言

城市社区公共服务设施的合理规划和有效建设是城市政府治理的内在要求和社区居民自治的必要前提。社区公共服务设施的内容与项目的设置不是固定不变的，它取决于居民的消费水平和消费结构、社区周围的公共服务设施的完善程度以及人们社会生活组织的变化等因素。如我国在1964年制定的居住区公共服务设施定额指标的项目只有40项，而在1980年增加为66项，到1993年制定的新指标又增加到72项，但仍然满足不了居民的需求^［1］。目前我国没有一个适应现代城市发展的、可以被大多数城市参照的社区公共服务设施规划标准和操作蓝本，因此，弄清现阶段我国城市社区公共服务设施的配置现状和居民需求现状，并据此提出适应时代发展的规划标准和实施建议对构建和谐社会至关重要。

在统计分析全国城市社区建设基本情况抽样调查^①问卷数据，特别是社区服务设施的覆盖率^②、配建规模和居民需求现状数据的基础上，参照中华人民共和国国家标准《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)及其局部修订条文和条文说明^［2］，借鉴北京市^［3］、上海市^［4］等地修订规范和武汉市“2006－2020年城市社区发展与规划实施单元研究”的最新成果^［5］，结合相关因素提出了我国城市社区公共服务设施的规划指标和实施建议，从而为我国城市社区公共服务设施规划和实施提供了若干参考。

2 社区服务设施、社区公共服务设施的界定

国家建设部将居住区服务设施按使用性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理及其它八类，在实际调研中，根据居民的需求现状及习惯用语，以社区为主要考察单位，我们把社区服务设施分为三大类：生活服务设施（超市、菜场等）、市政设施（供电供水供气、道路交通、银行等）、公共服务设施（社区组织办公用房、再就业培训中心、医疗卫生服务站、养老院、公共活动场所等）。本文重点研究我国城市社区公共服务设施配置现状、规划标准与实施单元。

其依据在于：其一，社区服务设施规划需要以人为本，依据社区居民的需求来规划，也就是说，根据居民需求提供必要的服务设施。全国城市社区抽样调查数据显示，城市社区最大多数居民的最迫切需求并非是通常可以由市场来调节的生活服务设施和主要由政府调节的市政设施，而是我们称之为社区公共服务设施的那一部分。其二，社区服务设施规划需要依据社区功能来规划，也就是说，根据社区功能，提供必要的服务设施。一般意义上说，社区具有四大功能：一是满足社会交往需要；二是满足社会参与需要；三是满足社会救助需要；四是满足民主自治需要。为满足这四大功能，必然需要将社区公共服务设施与其它两类服务设施区分开来作为重点规划。其三，生活服务设施和市政设施历来也是城市规划的重点，其规划标准相对明确，更新也较快。

3 社区公共服务设施规划项目的确定

3.1社区公共服务设施供给不足

社区事实上是城市公共物品的集体消费单元，供需平衡是城市公共服务和公共经济的一条基本原则。所谓需求是指城市居民未满足的需要，就公共服务而言，实际是指公共物品的短缺，即供给满足不了需要。据此次全国社区调查的数据，城市社区公共服务设施供不应求是一个全国性的普遍问题。

3.1.1社区内的服务设施供给现状

居民问卷表明，在大部分社区里，与居民日常生活密切相关的社区服务设施较为齐全，在所有被调查的12类社区服务设施中，其中有8项所占的比例在60％以上，特别是小超市或小卖部、有线电视、美容美发店等服务设施的覆盖率都很高，85％以上的社区居民选择了这3项。社区内12类服务设施的覆盖率从高到低依次排序为：有线电视91.89％，小超市或小卖部88.46％，美容美发店85.09％，餐厅75.85％，菜市场70.08％，宽带接入67.74％，社区卫生站66.30％，劳动保障服务站61.40％，老人服务设施54.46％，健身设施53.26％，文化设施52.55％，儿童服务设施41.71％。

由此可见，排在前六位的是生活服务设施，社区生活服务设施的配置现状较好，而排在后六位的是社区公共服务设施，社区公共服务设施的配置规划滞后。

3.1.2社区附近的服务设施供给现状

此次抽样调查所涉及的主要是步行10分钟内所能到达的社区附近服务设施，根据调查显示，在所调查的16类服务设施中，有11类服务设施的居民选择率在60％以上，而只有3类服务设施在60％以下（从规划的角度讲，其实施单元^③本应该相对大一些）。社区附近的16类服务设施覆盖率从高到低依次排序为：药店81.10％，餐馆77.70％，美容美发77.66％，医院、卫生院74.23％，银行74.23％，公共厕所73.54％，集贸市场71.82％，小学71.82％，托儿所、幼儿园71.48％，商场、购物中心65.98％，公汽、电车、地铁站65.64％，邮局、邮亭62.20％，网吧60.82％，音像店59.11％，中学52.92％，宾馆52.58％。

由此可见，在居住区范围内，社区附近的教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、市政公用及其它生活服务设施和市政服务设施的配置现状较好。

3.2社区居民对社区公共服务设施的需求强烈

调查中，政府、居委会对居民生活中主要困难的判断和居民自身对生活中主要困难的判断反映了居民对社区公共服务设施的需求强烈，并具有多样性和差异性的特点。居民主要困难排序见表1、表2、表3。

表1：政府认为居民生活中的最大困难是（政府问卷N=96）

表2：居委会认为居民生活中的最大困难是（居委会问卷N=291）

表3：居民认为生活中的最大困难是（居民问卷N=2824）

3.3北京市、上海市、武汉市社区公共服务设施规划项目

在城市化背景下，以北京市、上海市、武汉市为代表的国内大多数城市在社区规划时均开始重视公共服务设施的设置和建设(见表4)。

3.4社区公共服务设施规划项目

社区公共服务设施规划项目是根据全国城市社区公共服务设施的供需现状，并参考北京市、上海市、武汉市城市社区公共服务设施规划而设置的。

长期以来，公共服务设施被认为具有强烈的非排他性和非竞争性，而被视为纯公共物品。^［6］其特性必然要求城市政府包揽公共服务设施供给的规划决策、生产建设、运营管理全部工作。^［7］事实上，市场经济条件下社区公共服务设施的供给和生产职能完全可以分离。社区公共服务设施规划项目按投资主体的不同可以分为政府投资和民间投资项目两大类，政府投资又分为政策性和公益性两小类（详细项目见表11）。政策性公共服务设施是指由政府投资、不存在需求差异性、可一步到位的社区行政管理服务设施；公益性公共服务设施是指由政府投资、用于公益服务、需根据社区人口结构和群体需求差异性来配置、但需纳入规划中预留土地的服务设施；民间性公共服务设施是指由民间投资、需根据社区人口结构和群体需求差异性来配置、但需纳入规划中预留土地的服务设施。

4 社区人口控制规模的确定

社区规划的目的是为了改善人居环境，社区公共服务设施的设置水平必须与社区规模相适应。

4.1社区现有人口规模

1990年代以来，各地按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于居民自治的原则，合理调整了社区规模。此次调查结果表明，大多数社区人口适中，少数社区过小或超大。在235个社区中，有69.36%的社区户数在501-3500户之间，有56.17%的社区人口在3001-9000之间。根据社会学统计方法，我们测算出全国城市社区（类似于小区^③）的人口规模平均为5364人。以下是数据来源和测算方法。

根据分组资料求出均值，公式是：X(——)=∑fx_m／n^［8］

其中f表示在每组数据范围内的社区个数（有效），x_m表示每组数据组中点，n表示社区数目（有效）。我们调查统计的132个社区（此为有效数，另据社会学统计方法，两端的极限值不作为统计对象）社区人口数，表5是所得的资料：第一列数值（f）是个数分布，第二列数值（x_m）是每组的组中点，第三数值（fx_m）是前二者的乘积。按照公式，可知：

X(——)＝∑fx_m／n=708000/132=5363.6(人)

即平均来说，每个社区社区人口数约为5364(人)。

4.2建设部、北京市、上海市、武汉市城市社区人口控制规模

城市社区人口控制规模参考了建设部、北京市、上海市、武汉市城市社区人口控制规模（见表6）。

4.3社区人口控制规模

城市社区人口控制规模结合了全国城市社区人口规模现状、城市社区建设的实践经验及建设部修订的《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)，并参考北京市、上海市、武汉市城市社区公共服务设施规划而确定。根据我们的调查和研究，我国城市社区人口控制规模以6000－12000人为宜。

一方面，北京市、上海市社区人口规模明显大于建设部的规划标准（见表6），其规划实施难度较大，在实际操作中也降低了标准。其原因在于社区越大，服务总量越大，管理难度就越大，即使硬件设施配置到位，也可能因组织建设、运作机制不到位而难以达到服务水平。以上海市新江湾城为例，其在实际操作中作了适当调整，将街坊人口规模定为4000人左右，相当于社区居委会管辖规模^［9］。另一方面，武汉市社区人口规模又相对小于建设部的规划标准，既符合武汉市现状，也适应了人口规模扩大的需要，还便利了操作和管理。在设置我国城市社区人口控制规模时，我们选择了建设部、北京市和上海市的中间偏下值，又适度扩大了武汉市的两端极限值，既符合全国现状，也适应了人口规模扩大的需要，具有可行性。

5 社区公共服务设施规划指标的确定

据此次调查的统计数据，以全国现有配置较好的社区组织办公用房和配置较差的社区室外公共活动场所两项社区公共服务设施为例，测算其现有规模，其他各项作类似测算，以此作为基本依据。

5.1社区组织办公用房规划指标的确定

5.1.1社区组织办公用房现有规模

通过对社区居委会负责人问卷的统计和分析，测算出平均每社区社区组织的办公用房面积为149.1m²，平均每千人社区组织办公用房的面积为27.8m²。

5.1.2社区组织办公用房紧张

根据我们在部分城市社区的实地考察，149.1m²的社区组织办公用房主要用于居委会和党组织办公，而召开居民代表大会、居民协商议事会、业主代表会议、居民论坛、社区对话却没有相应的场所。随着社会建设和城市管理体制改革的深入，社区组织尤其是各种民间组织必然日益繁荣发展，这些组织在工作中也需要用房，给这些组织配置工作用房、让居民自组织起来是城市管理有序化的基本条件。因此，在规划中应将社区群团组织的用房包含在内。

5.1.3北京市、上海市、武汉市社区组织办公用房配建指标

社区组织办公用房的规划指标参考了北京市、上海市、武汉市社区组织办公用房配建指标（见表7）。

5.1.4社区组织办公用房规划指标（见表8）

在制定社区组织办公用房规划指标时，一方面，我们考虑到不能低于现有规模（27.8m²／千人）；另一方面，我们也考虑到现有规模不能满足需求、供给短缺的现状，借鉴北京市、上海市、武汉市规划标准（见表7），并考虑到各地区公共财政的可支付能力（北京市、上海市财政支付能力相对较强，武汉市财政支付能力中等偏上）和公用地状况（一般来讲，北京市、上海市较其它城市公用地更紧张），在建筑面积上我们取了稍高于北京市和武汉市的标准（28m²／千人），而远远低于上海市的标准（50m²／千人），也具有可行性。

5.2社区室外公共活动场所规划指标的确定

5.2.1社区室外公共活动场所现有规模

通过对社区居委会负责人问卷的统计分析，我们测算出社区室外公共活动场所平均用地面积为224.7m²、社区室外公共活动场所千人用地面积为41.9m²。

5.2.2北京市、上海市、武汉市社区室外公共活动场所配建指标

社区室外活动场所的规划指标参考了北京市、上海市、武汉市社区室外公共活动配建指标（见表9）。

5.2.3社区室外公共活动场所规划指标（见表10）

在制定社区室外公共活动场所规划标准时，一方面，我们考虑到不能低于现有规模（用地面积41.9m²／千人）；另一方面，我们也考虑到现有规模不能满足居民需求、供给短缺的现状，借鉴北京市、上海市、武汉市规划标准（见表9），并考虑到各地区公共财政的可支付能力和公用地状况，在建筑面积和用地面积上我们取了不高于北京市、上海市和武汉市的标准，也具有可行性。

5.3社区公共服务设施规划指标

本文提出了我国城市社区需要配建的公共服务设施的指标，包括千人指标和一般规模两部分，千人指标又包括千人用地面积指标和千人建筑面积指标两部分（见表11）。

6 社区公共服务设施规划实施建议

社区公共服务规划实施应坚持人本主义理念，把配置的现状与未来的发展结合起来，因此我们为我国城市社区公共服务设施规划在具体实施时提出以下建议：

6.1合理选择实施单元，实现配置效率最优化。社区公共服务设施的规划不是在社区内配置所有的服务设施，而是根据各种服务设施在多大的服务范围具有效率最优化来确定，因而要合理选择规划实施单元。我国现行城市社区在人口规模上具有多样性的特点，在实际操作过程中选择实施单元需要做到具体情况具体分析：规划用地内的居住人口达到小区级的，应配建小区、组团两级的设置项目；居住人口超过小区级的，除应配建小区级的设置项目外，还应根据所增人数和周围的设施状况，增设居住区级的部分项目和指标。

6.2考虑服务当量、服务半径和可获得性。服务当量与社区内老年人、吃低保人员、残疾人等特殊人群比重成正相关关系，特殊人群越多，社会问题就越多，就越需要社会救助服务，其服务当量就越大，需要社会救助设施就越多；按照现代步行空间理论，必须要有适当的服务半径才能满足居民需求的可获得性，因而在社区规划时就应该根据社区的居住群体充分考虑以上因素来提供相关的服务设施。

6.3 考虑周边公共服务设施配备状况。周边公共服务设施与中心城区的距离密切相关，离中心城区越近的区域其能够享受的公共服务设施就越多，而离中心城区越远的区域所能享受的公共服务设施就越少。这就要求在社区规划时要从总体上考虑服务设施的配备情况，对于相对离中心城区较远的区域也要尽量提供相关的配套服务设施；特别是幼托、养老院、培训机构、医院等应充分考虑周边公共服务设施配置情况。

注释:

①此次全国城市社区建设基本情况抽样调查活动是在2005年3月到6月期间，由国家民政部、国家统计局统一组织展开的，华中师范大学城市社区建设研究中心参与了策划和实施，并承担了所有问卷的分类统计和分析报告的撰写工作，调研报告引起了中央高层领导的重视。本次调查范围涉及全国31个省、自治区和直辖市的100个城区中的300个社区；调查方式主要是问卷调查，问卷由政府（100个）、社区居委会（300个）、居民（3000位）三份问卷组成，共发出问卷3400份，回收问卷为3224份，回收率为94.82％；其中有效问卷分别为3211份，有效问卷率为99.60％。笔者对参与此次调查的各级领导、调研人员和专家学者表示感谢，对参与此次问卷统计分析和此文交流讨论的李雪萍、刘志昌、姚亮、余坤明、张鸣宇、熊光祥、李霞、姚华平等研究人员表示诚挚的敬意。

②本文覆盖率（S）指社区服务设施能辐射到的居民占全体居民的比率，用其揭示某项社区服务设施的居民可获得性，从而反映其空间分布现状和特点。即S=N/M，其中，N=选择某一具体服务设施的居民数，M＝被调查的居民总数。

③从人文地理意义上讲，城市社会空间可分为阶层空间、社区空间和街区空间三个层次；与规划相对应，它们分别是组团、小区、居住区三级；与行政管理相对应的，它们分别是居民小组、居委会、街道办事处三个层次。城市社区规划应考虑三个空间（实施单元）的均衡，特别是公共服务设施的配置应考虑三个空间层次，使其合理分布。

参考文献:

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