一、目前低保管理和再就业服务存在的主要问题
第一，收入排查和资格认定缺乏直观、透明的措施和方法。低保对象资格认定一直是困扰低保工作的一大难题。目前的普遍做法是，先对申请者进行家庭收入调查，然后对调查符合条件者在社区张榜公示（接受群众监督）。但不少调查发现，这种办法两个环节上都存在较大的局限性，一是调查会受到许多因素的影响而难以保证客观，无业、无收入的证明很容易开到；二是居民对张榜公示不一定关心或即使关心也不一定对被公示者很了解。因此，调查和公示关很容易越过。据测算，在经济发达地区，超标准领取者近1/4，其中主要是下岗失业人群中的隐形就业者。
在政策执行方面，由于缺乏直观、透明的方法，不得不依靠低保审查委员会的集体主观判断来进行最后的资格认定，总体上提高了解决疑难申请的效率，但同时为人情保障和干群纠纷埋下了隐患。一方面人情保障普遍存在，有地区甚至发生上千人冒领低保津贴的事件；另一方面，低保申请者与低保审查者在资格认定上的纠纷屡有发生，有的甚至产生直接对抗，引发干群关系紧张。
第二，一些地区政府管制思想严重，无偿利用低保对象的人力资源，影响低保政策的积极效果。根据权利义务对等的原则，国务院低保管理条例规定，有劳动能力不在岗的低保对象应当参加社区组织的公益劳动。从降低申请低保津贴道德风险的角度出发，民政部在今年3月的全国低保会议上明确提出不参加社区公益劳动者，原则上不予纳入低保。全国不少城市从2001年起相继开始组织低保对象参加社区公益劳动。但是，一些地区曲解了要求低保对象参加社区公益劳动的性质和意义，把它视作了管制手段，给低保对象带来了额外的精神和经济负担，个别地区出现了不讲原则地要求老年低保对象和未成年人参加义务扫雪等公益劳动的不良现象，还有一些地区超负荷利用低保对象的人力资源，街道等政府机构将原来在市场购买的社区保洁、区域运输、甚至一些市政辅助工程的劳务转嫁给低保对象无偿承担，低保对象的劳动付出远远大于低保津贴收入，侵犯了低保对象的正当权益，影响了低保政策的积极效果。
第三，许多低保对象常年闲居在家，既不能上岗，也不能正常参加社会交往和社会活动，与社会相排斥，引起社会分化。有劳动能力的低保对象中，25%具有向市场就业流动的能力，25%在就业和失业之间摆动，另外50%可就业性特别脆弱，基本上不可能按照市场方式再就业。多年以来，低保政策的重点在于提供补差性经济援助，对低保对象的社会融入和再就业顾及不足，一些地区组织的公益劳动也未能有益于低保对象重新参与社会生活。大批低保对象常年闲居在家，由此引发了大量家庭矛盾和邻里纠纷；有的低保对象家庭成员相互埋怨，夫妻关系、代际关系紧张；有的低保对象闭门不出，不再与他人交往；有的低保对象三五成群在社区中游荡，甚至当街喝酒赌博，引起社区居民的不满等。这些消极的现象表明，在既不能上岗、也不能正常参加社会活动的低保对象中存在一种消极退化、与社会相排斥的不良倾向，长期以往将可能导致社会分化，应当引起足够重视。
第四，一些地区对低保对象的再就业培训和上岗服务缺乏明确思路，针对性不强，效果不佳。几年来，各级政府加强了再就业服务力度，成绩十分显著。但也应该看到，对40 50岁再就业困难群体的服务效果并不十分明显，2003年安排不到100万人。对低保对象的再就业服务整体上水平不高，一是不少地区对低保对象再就业不够重视，认为他们有低保津贴托底，对再就业的压力不大；二是部门分割导致工作效率降低，民政部门主要负责低保对象的管理，和劳动部门对低保对象的再就业服务工作缺少沟通；三是各级政府普遍缺乏对再就业市场的细分，不能帮助低保对象找到适宜的工作岗位。
二、建立社区公共服务组织促进低保对象的管理和再就业
根据试点经验，在社区建立政府指导下，以有劳动能力低保对象为主体的社区公共服务组织，可以有效弥补目前低保政策与管理体制中存在的缺陷，显著提高对低保对象管理和再就业服务的水平。
引导低保对象加入社区公共服务组织的方法：一是入户调查，重新编制有劳动能力不在岗低保人员登记表，确定政策对象。二是街道和社区具体帮助低保对象成立社区公共服务组织，包括制定组织章程、管理制度、公益和有偿服务制度等，并保证所有政策对象都加入自己的组织。三是社区公共服务组织统一安排就业培训、社区公益活动和公共服务，每次活动签到。对无故不参加活动、无故不接受就业培训和推荐上岗的低保对象，视为已隐形就业或有其它收入来源而自愿放弃最低生活保障。四是对社区公共服务组织进行法人登记，并逐步实行社区指导下的自主管理和分组管理、分项管理，充分发挥低保对象的主观能动性，增强他们服务社会和再就业的信心，逐步提高他们的社会参与和市场竞争能力。五是培育社区养老等社区公共服务产业，帮助低保对象集体上岗，并逐步实现再就业。
成立低保对象的社区公共服务组织，可以有针对性地产生以下积极效果：
第一，社区公共服务组织对低保对象具有较强的甄别功能。由于定期举行活动、上岗培训和职业介绍，隐性就业和具有其他收入的申请者会因为不能参加或不愿参加集体活动而自动放弃低保申请，真正无收入来源者会选择加入社区公共服务组织，享受低保津贴。试点情况表明，因为要求参加社区公共服务组织，近1/4的低保对象主动退出了低保。这种机制也为试图搭车者设置了警示，从而大大减少提出低保申请的可能性，不仅人情保障、干群纠纷从源头上得到控制，而且收入排查等管理成本显著减少，工作效率得以提高。
第二，实现了组织化管理，参加公益劳动的对象被严格限制为有劳动能力者，从而杜绝了侵犯老人和未成年人正当权益的可能性。低保对象通过组织行动获得维权，提高了社会谈判能力，以公益劳动为借口向低保对象无偿转嫁市场性劳务的行为会受到集体抵制。另外，低保对象可以通过组织和社区共同拟定参加公益劳动的时间、数量、方式和监督办法，并对超负荷承担的劳务要求受益方付费，从而有效保护自己的权益不受侵犯。
第三，社区公共服务组织重新链接了低保对象与社会的关系，为低保对象提供了精神保障，促进了不同阶层的社会融合。试点经验表明，低保对象参加社区公共服务组织后有了归属感，精神面貌焕然一新。统一的组织活动一方面促进了低保对象之间的交流和互助，维护了个体的心理和人格健康；另一方面，低保对象因此与社区其他成员实现了互动，赢得了社区的重新认识和尊重，促进了社区融合和基层稳定。
第四，社区公共服务组织成为低保对象实现社区灵活就业的有效通道。不能指望主要靠市场机制解决脆弱群体的就业问题，适合低保对象的就业岗位集中在社区公共服务业，收入虽然不高，但上岗成本低、就业灵活。目前社区公共服务潜在需求巨大，如全国城市近千万老人养老服务不足，政府推动社区养老服务产业快速发展，不但可以缓解老龄化的压力，而且可以为数百万大龄女工提供岗位，双赢的效果显著。根据我们的试点研究，社区养老服务尤其适合女性低保人员上岗就业，她们具有不可替代的优势，如擅长家政、易被老人接纳（生活在同一社区）、上岗成本低（工作在同一社区）、需要增加的劳动报酬少（可在低保津贴上叠加）等。政府通过扶助社区公共服务组织，可以直接提高对再就业困难群体的服务水平。
社区公共服务组织的建立需要民政、劳动与社会保障、卫生等多个部门协调行动，才能真正成为政府进一步加强对低保群体管理与再就业服务的有效平台。
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