我国的很多所谓社区还不是完全意义上的社区，社区物业公共服务职能的不足是社区徒有其名的主要原因。而发展非营利组织不啻为加强社区公共服务性的新思路。

中国城市住宅区建设引入社区概念的时间并不长，由于短期内市场经济引力的作用，使目前的社区处于计划经济时期“家属院式”管理方式和不成熟的市场经济商业模式之间，结果造成社区本有的公共服务性不足甚至丧失，而其商业的盈利又不足以支撑社区的建设资金投入，从而使社区建设处于两难选择。

社区的公共服务是以服务形式体现的社区内的公益物品，也是以社区为单位提供的社会公共服务，广义包含社区福利服务。社区建设在实质上是一个社区成员参与和共享的社区发展过程，其发展的要素不仅有社区成员（居民与驻区单位）、各类组织（分布在社区内外）、社区公共设施、公共项目等物质性因素，还有包括社区投入体制、社区运行机制、社区管理体系、社区公共意识和社区认同意识等上层建筑和意识形态因素。而能将这些要素整合起来，通过共同行为增强社区凝聚力的社区工作，就是社区公共服务。因此，社区公共服务政策应是以解决社区公共服务问题，增加社区公共服务供给，改善社区环境，促进社区发展，增进社区福利为目的，经由立法与行政为手段，促进社区各阶层均衡发展的一条途径。但是，由于历史的原因和实践经验的不足，现在的社区建设普遍陷入了两种误区。

低效率的行政化

迄今为止，我国社区服务公共设施的运营与管理，由于主要是由街道办事处或者区级政府投资建立的，而且几乎都是由政府的派出机构——街道选派人员或者由街道民政科负责的，有关部门利用服务设施尤其是房产将某些行政机构挪入，使其不能不具有政府机构的行政功能。

尽管社区服务中心也聘用人员，形成了一个操作班子和一定的规章制度，若说这也算是一种依托设施的实体组织，却由于缺乏有效的组织化的管理思路、规划和方法，以及一个组织所必需的决策权和管理权，所以顶多只能算是隶属街道的一个行政事业小组。虽然他们也可能注册成为事业法人，但却一无法人的权利二无法人的能力，其地位甚至不如旧体制下的事业单位。由于缺乏成熟的管理模式和规范，加之缺乏营运资金，导致管理状况普遍不佳，不是效率低下就是盲目追求盈利，以至影响了社区公共服务设施的功能发挥。之所以新建的社区服务中心没能建立新的体制，照旧沿用了旧的行政体制，与政府的指导思想有关。社区公共服务的投入主体当然首先是各级政府，而不是社会力量，不过单以政府有限的资源和财力，越来越难以面对社会无限的需求，政府投入什么？怎样投入才能既尽到责任，又具有效率，而且还不会损害社会资源投入的效果？显然简单地由政府代行社区居民公共服务需求的做法，不仅容易使效率低下，而且社区公共服务职能和质量很难保证，同时也成为容易引发腐败的权力寻租资源。

抑制公共属性的商业化

近年来，为推进社区服务，有关方面提出了“社区服务产业化”的口号，引起相当一些社区服务中心对外承包、出租房屋、搞起了经营活动。社区服务中心能不能和应不应该搞创收，是不是可以成为自负盈亏的经营实体，已经成了困扰社区服务和社区公共服务设施发展的重要问题。

由于公共服务的公众性质，常常难于准确将服务成本分解到每一个具体的享用者身上，所以，难以避免有些享用者的占便宜心理和行为，这就是经济学常说到的“搭便车”现象。它导致公共福利服务不可能完全市场化。就是说, 即便可以在一定领域和一定范围内引进市场效率原则和竞争机制，核算成本、收取一定费用，但是由于不能以利润为原则，所以不可能以完全市场竞争方式进行优胜劣汰，以挤垮一部分低效率的组织牺牲一部分资源为代价来换取目标实现。公共福利服务的第一原则是公平，第二原则才是效率。

市场经济的逐利本能和社区服务的公共福利属性使二者有天然的冲突，但由于社区服务的特定区域垄断性，尤其是我国的社区存在行政管理过多介入的现实，使之更容易产生垄断利润，加上政府财力有限和投入不足，也急需寻找社会资金，从而成为市场逐利的选择。

基于上述原因，一方面缺乏充分的市场竞争，另一方面存在较高的垄断利润（主要因为成本较低），社区服务商业化导致社区服务质量难以保证。这也是目前不少社区存在物业纠纷等冲突的根本原因。与此同时，没有利润或利润较低的社区必需服务项目被冷落甚至缺乏，社区服务的公共服务性受到抑制甚至丧失。由此可见，社区服务单纯商业性的市场化不是社区公共职能充分发挥的出路。

“志愿自治”的第三条道路

社区建设到底是继续沿着强化社区行政组织的道路前进，还是“以商养社”，或是转到以满足社区公共服务需求为核心内容的组织、制度、体系和社区公共意识培育的道路上来，显然是完全不同的思路。行政化与商业化对社区公共服务难以保证，迫使现行的社区建设必须有新的思路突破。

近年来，不仅在社区，整个社会的公共服务供给摆脱完全由政府控制的传统方式，走向准市场或半市场的方式，已经成为一种世界性潮流。由于公共物品和公共服务供给的低效率问题是世界性的难题，发达国家在政府和市场之外尝试第三种解决办法，即区分不同性质的公共物品和公共服务，采用社会机制或不同方式的混合机制进行生产。由此，在政府与市场之外，同时发育了一个社会供给市场，其间，最为活跃的是社会非营利组织（在国际上的另一种称呼为志愿组织），他们与政府组织和市场组织合作，造就地方社区的公共服务供给，从而走出了一条新的道路。

社区公共服务与其他社会服务一样，其发展前景是将提供者与生产者分离。在此新型模式中，政府的作用更多地体现在以特定的公共定价政策及有关安排来“管制在特定公共服务产业中发挥作用的公共机构的活动。”政府作为社区公共服务提供者，除承担社区规划的责任外，需要着力解决社区公共服务融资和成本补偿的政策问题，而将具体的服务生产委托给社区的非营利组织承担。

政府要为人民办好事，但是办好事的方式却是以行政化的组织代行市民的愿望，这与市民出于发自内心的志愿精神而自愿组织起来的非营利组织完全是两种方式、两种结果。行政组织的基本特性是下级服从上级，而志愿组织要求组织成员平等参与、自觉自愿地承担现代社会的公民责任。志愿组织的目标实现不能依赖于行政命令，只能基于成员之间相互信任、相互激励所产生的一种凝聚力或组织力。