现代发达的市场经济要求人的自由流动,如果限制人的自由流动,事实上是在限制市场经济的发展。我国自改革开放以来,逐步建立了社会主义市场经济制度,随着市场经济的发展,对劳动力自由流动的要求越来越高,可我国劳动者受户籍制度的限制,自由流动羁绊诸多,成为市场经济进一步发展的制约因素之一。我国是个农业大国,农村劳动力特别富有,不仅富有,还有大量的剩余。这些剩余劳动力受户籍制度的限制,无法自由流动,成为我国经济发展,社会稳定的一个隐患。所以我国的户籍制度必需要改革,这是社会稳定的需要,更是社会经济发展的需要。

一、新中国户籍制度的演变过程

建国初期,我国实行的是人口登记管理制度。它的基本功能是:证明公民身份,便利公民行使权力和履行义务;统计人口数字,为国家经济、文化、国防建设提供人口资料;发现和防范各种犯罪活动。所以人口登记制度建立之初,允许城乡居民在城乡之间或城镇之间自由迁移。在1956年社会主义改造完成以后,随着高度集中的计划经济体制的确立,劳动力资源配置完全纳入行政性的计划调节之中。1958年《中华人民共和国户口登记条例》施行,颁布了一系列配套措施,确立了一套较完整的户籍管理制度。这套制度以法律形式对户口迁移作了严格的行政限制,对农村迁往城市、农业人口转为非农业人口、小城镇迁往大城市等都严加控制,在城市与农村之间无形地构筑了一道高墙。随着改革开放,我国户籍制度也开始松动,国家出台了一系列的法律。如:1984年,国务院发出《关于农民进入集镇落户通知》,允许长期在城市务工、经商、办企业的农民,在有住所的前提下,自理口粮进城入户;1985年,我国首次实行居民身份证制度,将户籍管理向现代化推进了一步;1985年,公安部《关于城镇暂住人口管理暂行规定》出台,标志着中国公民可以合法在非户籍地长期居住;1992年末,国务院发布政令,从1993年元旦起全国停止粮票流通,全面开放粮油市场。从此,随户籍而来的廉价“商品粮”不复存在;1994年起,上海、深圳等大城市相继推出“蓝印户口”政策。这为农民进城落户创造了条件。1995年国家体改委、公安部等11个部门联合在全国选择57个镇开展小城镇综合改革试点,户籍制度改革是其中的一项重要内容,这标志着我国户籍制度改革的真正起步。1997年国务院[1997]20号文件的下发,使我国的户籍制度改革由综合性转向单项性改革,农村地区新生婴儿可以随父随母申报户口,从而使我国长期形成的婴儿随母申报户籍规定有了松动。1998年国发[1998]24号文件进一步明确了凡是新生婴儿均可以随父随母申报户籍,同时夫妻投靠、老年人投靠子女等条件也逐渐放宽,为户口最终走向自由迁移创造了条件。可见,户籍对劳动力资源流动的限制作用正逐步降低,户籍制度的经济职能逐步削弱,传统的户籍管理制度逐渐退出了历史舞台,这种变化是与市场经济发展相适应的。

二、现有户籍制度的弊端

1.户籍制度阻碍了农村劳动力的自由流动。劳动者自由流动和自由迁移是市场经济存在和发展的重要条件之一,而我们的户籍制度却阻碍着劳动者的自由流动和自由迁移。我国现有的户籍制度,把劳动者限制在户籍所在地,使他们无法随着自己的职业、居住地的变化而变化。特别是农业户口,把农民紧紧地束缚在他们所在地方的土地上,尽管改革开放使劳动者流动的限制逐步放宽,但由户籍制度衍生出来的其他一系列政策和制度,如教育制度、社会保险制度、社会福利政策等形成了强大的阻力,阻止农民自由流动于城市和农村之间。

2.户籍制度阻碍传统农业向现代农业的转化。我国是农业大国,农业发展有几千年的历史,但是农业的现代化程度非常低。改革开放以来,实行家庭联产承包责任制,调动了农民的积极性和创造性,农业生产能力前所未有的提高的同时也为农业生产力的进一步的发展提出了新的要求。如:1998年,我国农村居民家庭平均每人经营耕地2.06亩,而人口密集的东部地区,人平均经营耕地只有1亩左右,例如浙江0.9亩,江苏1.25亩,福建1.25亩,广东0.93亩。这种经营规模细小,土地分散的状况不改变,无法引入现代农业要素,使传统农业变为现代农业[1]。

3、户籍制度导致一国“两民”。我国特有的户籍制度,人民除了有法律面前人人平等的公民身份外,还有个特殊身份,即城镇居民和农民。有了这个身份,农民即使占全国总人口的70%以上,也变成了一个特殊的社会阶层,他们处处遇到关卡、到处受到限制。如:第一是许可成本。现在很多劳务输出省市都在“规范管理合理输出”的名义下要求农民凭许可证外出务工,输入地的政府也指令本地企业只能雇用持有外出务工许可证的农民工。第二是交通成本。它指的是从农村到城市中找到一份工作所需要的交通和通讯费用。第三是寻找成本。农民到了城市之后还要花费很多时间和费用在各种规范和不规范的职业介绍所之间寻找就业机会。第四是居住成本。即使找到工作,大多数的招工单位不能提供住宿条件,因此农民还必需租一间栖身之用的房子。第五是因为他们的身份受眼用人单位的歧视[2]。

4、户籍制度在城乡的社会福利待遇方面有巨大的差距。

第一,农民承担的农业税费负担明显高于城镇的工商税。农业税是以常年产量计税,农民的粮食除了自用,作为商品的只是其中的一部分,并不完全具备流转税的特征;常年产量不扣除成本,更不属于所得税;除了特殊情况下的灾歉减免,没有起征点和免征额,致使农民无论产量多少、是自用或出售都要纳税,税负明显高于工商税。如增值税有月销售额600－2000元的起征点,折合年销售额起征点为7000－25000元;工薪阶层所得税也有月收入为800元的免征额,年收入9600元可以不纳税。我国农民1999年的人均纯收入为2210元,最近两年增长甚微,若农业税也有上述起征点或免征额的规定,目前绝大部分农户是无需纳税的。再说农业特产税,目前名义加权税率大约在10%左右,与其极具可比性的是城镇中缴纳增值税的小规模纳税人,其适用税率商业企业为4%左右,商业以外企业为6%,仅为农业特产税率的1/2左右,可见农民的税收负担比城市居民要重得多。

第二,农民除了税,还有各种杂费。首当“乡统筹”,是指乡政府的五项统筹款。1991年经国务院规定,专门用于解决乡村两级办学、优抚、计划生育、民兵训练、乡镇道路建设等五项开支。次为“村提留”,原指村办集体企业三项提留款,现演变为村委会各项开支的资金来源。两项简称“三提五统”,合计金额到1978年已是农业税的三倍多;家庭联产承包责任制后乡村两级机关迅速膨胀,到1985年已是农业税的5.04倍。除了“三提五统”，还有各种杂费。各种杂费有三条渠道:一是国务院各部委通过层层行政机构从农民手中收取的费用;二是地方各级政府及职能部门为办某些“实事”下文收取的费用;三是乡、村两级为了应付各种检查、达标活动向农民收取的费用[3]。

第三,除上述税费负担的明显的差别以外,城镇居民还有医疗保险、失业保险、住房福利、最底生活保障等各种福利待遇。而这些都是农民所享受不到的。

三、户籍制度改革的趋势

改革户籍制度,实现迁徙自由,是大势所趋,是历史发展的迫切要求。但如何改?我们从广东省户籍制度改革的实践,可以看到他的发展方向。据广东省政府办公厅转发的省公安厅《关于进一步改革户籍管理制度的意见》广东省今后将按照实际居住地登记户口的原则,实行城乡户口登记管理一体化。此番改革的范围和内容是:按照实际居住地登记户口的原则,在广东省范围内取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口及其他类型的户口性质,实行城乡户口登记管理一体化,统一称为居民。以准入条件取代进城人口控制指标[4]。从这里我们可以看到:

1、按照实际居住地登记,这是户籍制度改革的关键。我们最初的户籍制度是根据人们的居住地建立的。它一经制定,不但定终身,而且还成为世袭制。只要是定为农民就世世代代是农民,它没有随着农民实际居住地的变化、随着农民职业的变化而变化。这是我国农业劳动力无法转移,农民无法减少的主要原因。

2、逐步取消凭借城镇户口而赋予城镇公民的某些特权。农村户口和城镇户口只是意味着公民居住的地点不同、从事的职业不同而已,并不代表城镇居民比农村居民高人一等,具有上文所述的特殊身份和特殊权力。进城落户的农民,应该享受与城市居民同等的就业、就医、子女入托、入学等社会服务待遇,使他们成为真正意义上的城市居民[5]。

3、逐步建立“一卡”管理制度。就是身份证管理制度。身份证管理,一人一卡,一目了然、一清二楚,非常便利。从现代发达国家的情况看,是个很有发展前景的制度。