一、为什么提出“第四域”这个概念

　　我所称的“第四域”是相对独立于市场（第一域）、政府（第二域）和志愿域（第三域）的由社会公共服务机构组成的领域。所谓“域”，是指有组织行动的不同方面[①]，我之所以不用“部门”而用“域”这个词，主要是为了论证的方便。下文将混用这两个词。
　　笔者提出第四域这个概念，是为了适应中国社会发展现实的迫切需要。
　　中国社会发展现实的迫切需要是什么？是经济与社会统筹发展。我们必须承认，经济发展和社会发展分属于两个不同的发展范畴，各有其独立的内涵、特征、目标、规律和衡量标准。国际经验与我国实践都证明，社会发展与经济水平之间没有必然的联系，经济繁荣并不必然或自动导致社会稳定。
　　改革20多年来，我国的经济增长的确取得了举世瞩目的成就，持续保持较高的经济增长率，人均GDP 上升至1090美元，但是社会问题十分突出，目前各类不稳定因素却在大幅度增加，例如过去五年受理的劳动争议案件年平均增长30以上，几乎每3年翻一番[②].又如，1996年底我国传统民政“三无人员”只有50万人，到1997年底我国最低生活保障人员（简称低保对象）达到89.2万人；据民政部最新统计，到2002年1月底，全国享受我国低保人数达到1235万人，比2000年年底增加了2倍，其中90％以上是困难职工和失业家庭成员。全国没有纳入低保范畴的仍有约500万人。[③]2002年1月我国城镇低保人数是1997年底的近14倍。这些社会指标增长率都大大超过经济增长率“。[④]
　　显然，社会发展落后于经济发展是中国目前的主要问题。社会发展诸领域[⑤]中，矛盾最突出的方面，在于城乡弱势群体利益未受到应有的保护，弱势群体的规模和受损程度有扩大趋势。中国的弱势群体不仅包括农村的几亿农民，进了城的9800万农民工，还增加了城市里几千万下岗、失业职工，以及脱离国有企业国有机构自谋生路但是日子过得不好的人。这些人再加上他们的家属，可以想见是一个非常庞大的数字！显然，中国的大多数人口处于艰难挣扎的社会底层，这样的社会结构类型是畸型化的，是危险性很大的。搞得不好，这个社会底层就会发生断裂，从整体社会中分裂出去。
　　中国社会发展的严峻现实决定着社会政策的基本走向必须向着弱势群体倾斜，综合性的社会救助和广覆盖的社会福利政策当推首位。
　　以这个政策方向检验一下20多年来的政策实践，最突出的问题是社会公益事业尤其是教育、卫生、社会福利事业，由于经营过分市场化，损害了公众利益特别是穷人的利益。
　　自20世纪80年代中期始，中国的事业单位改革基本上以减员和筹款为目标，走上“市场化”、“企业化”道路，同期实行的政府体制改革也提出了“社会化”、“市场化”、“产业化”的口号，想发动社会办公益、企业办公益。而这场改革竞从社区服务机构出租、个人承包发展到教育、卫生、体育、文化诸领域统统可以包、租、卖却始未料及。江苏、四川的一些地市甚至将中小学、幼儿园卖掉，公共财产大量流失，职工与公共财产掠夺者之间发生对抗性矛盾，演成白热化冲突，后果严重。
　　市场体制下如何通过公共品的提供与管理保障公共利益尤其是穷人的利益，成为维护社会公正，推动社会发展的严峻课题。
　　我国的现行模式有二：一是沿袭计划体制“政事不分”的传统，由政府统揽决策和执行，持续“行政事业一体化”和“事业单位行政化”的管理体制；二是实施“政事分离”，即行政部门决策，将执行部门即事业机构尽可能地丢给市场。从政事不分到政事完全分离，可以说20余年间政府体制与社会体制改革的轨迹只在纯粹的政府和纯粹的市场这两个极端环绕，没能走出一条路来。至于两端之间有没有中间道路可走？却没有过认真探索。
　　笔者提出探索第四域，就是试图走一条中间道路，从我国国情和社会文化渊源出发，学习发达国家的经验，将计划体制下政府的公共执行部门——事业部门，重构为市场体制下的第四域。

二、什么是“第四域”

　　笔者认为，在中国，第四域是由社会公共服务运营机构亦可称新事业单位组成的领域，它相对独立于市场域即第一域、政府域即第二域和志愿域即第三域。
　　第四域也可称为事业域。事业这个词，来自中国文化的赠予。它表达了极为丰富的内容。例如中国历史上从来将文化、教育、出版称为事业而不是企业，是因为这些领域的产品和运作既包含公共性的内涵又具有经营性的内涵。
　　公共性的内涵指的共用性或称只能共同消费不能个别消费的特性。经营性的内涵指的是生产者可以运用市场规则进行排他性生产的特性。
　　只具经营性内涵的产品是纯粹的市场产品或者企业产品。而只具公共性内涵、不可能通过市场方式实现其内涵的产品属于政府产品例如国防。只有位居两者之间的产品才是事业产品亦可称公共服务产品。
　　所有的事业产品都具有公共性和经营性这两重性。但是并非所有的事业产品的生产都需要事业组织的外壳。只有当事业产品的公共性内涵不能被经营性的内涵所反映，才需要保持事业的外壳即事业组织形态。反之，则不必保持事业组织的形态，可改为企业形态。当然，这类企业的社会公共责任要高于其他制造业企业。例如，改革以来，我国将应用型科研单位划为自负盈亏类，称为“企业化管理的事业单位”，而将市场中新诞生的这类机构称为企业。最近，已将前者改制为企业，两者统一起来了。再如，教育和新闻出版业的公共性内涵显然不能被经营性的内涵所反映，因此这类行业的组织形态以事业态为宜。要特别强调的是，事业态组织的经营性很强，不像慈善类或志愿类组织那样一般不涉足市场，所以不宜强调不以营利为目的，而是要明确不以营利为唯一目的和首要目的，必须同时满足社会公益的目的。
　　至于第四域能否与国际接轨？首先，这类组织因各国的法律的规范不同而称呼不同，因此不必强求统一。在美国，与基金会和社团组织一起被统称为非营利组织；在英国，被称为“执行机构”，民间办的被称为“志愿机构”；在日本，政府办的被称为“独立行政法人”，民间办的被称为“特定公益法人”（学校法人、社会福利法人等）。第二，由谁举办这类机构并不那么重要。在欧美国家大都由志愿组织兴办，在中国，大都由政府兴办，这与国家的文化传统有关。在社会经济发展和全球一体化的背景下，只要处理好政府与这类机构在规划、融资等公共功能方面的关系，确立提供公共服务的基本运营秩序和规则以及绩效评估方式，中国的这类机构完全可能逐步地由民间承担。个人、企业、志愿组织都可以办。所以，真问题并不在于事业单位由谁办，而是办事业不能像办企业那样，需要找到办公共服务的规则，来解决兼顾公共性和经营性的难题。
　　构建第四域即市场体制下的事业部门，在观念明确之后最紧要的工作是法律建设。笔者以为，为了将事业法人与政府法人、企业法人、社团法人并列为中国四类独立的法人组织形态，首先需要赋予事业法人以新的法律含义。事业法人是兼有公共性与经营性的组织形态。它与政府的区别在于不仅有公共性而且有经营性，是公共服务的操作机构，它可以营利，不应简单地将事业法人机构划做非营利机构；它与企业的区别在于不仅有经营性而且有公共性，不以营利为唯一目的和首要目的，所以不宜作为企业机构；它与社团的区别在于不是个人的简单集合而是专业化、服务类的实业态组织。它的产出不是活动而是可清晰划分的某类公共服务。二是统一考虑事业法人和社团法人的税收减免问题。原则上将税收减免与法人的组织形态相对分开，根据组织活动行为的社会成本与收益的相关计算予以决定。三是将目前政府办的事业法人与民办非企业单位法人合并为统一的事业法人。

三、第四域能否独立存在

　　人们总是在区别中认识事物。关于第四域是否具有独立性的问题，需要在与其他域的区别中加以辨认。辨认的主要原则，是第四域是否具有不同于其他域的独立的关系权力构型和独立的行动逻辑。
　　这一原则来自笔者将社会学家布迪厄（Pierre Bourdieu 1930-2002）的场域理论[⑥]、培尔隆（Michel Peillon）的社会福利场域理论[⑦]与桑德（Saunder.H.H ）关系权力理论[⑧]的整合。“域”即为“具有相对独立性的社会小世界”，它是由一定的关系体系构成的。关系体系是由行动者的身份、利益、权力、感知与误解、交互作用（包括对抗与合作）等5个方面的关系构型形成的网络。在社会福利的世界中，权力与利益的关系构型往往决定着整个关系体系的特征。所以，从社会政策的视角，既可用权力与利益的关系构型是否不同来观察政府域、市场域和志愿域，同时，又可用这个概念来验别第四域的存在。如果我们可以证明，社会公共服务运营机构及其运营事业具有不同于政府、企业以及志愿部门的权力与利益的关系构型，而且这种构型能够被不断地再生产出来，那我们就可以说，第四域的确可以独立存在。
　　如何鉴别社会福利世界中权力与利益的关系构型呢？笔者根据两位英国学者——大卫。比尔斯，霍华德。格伦内斯特的研究成果提出以下的变量：1、利益相关者即机构由谁以及由什么来驱动；2、正式的组织结构；3、核心的财政及资金来源；4、资源配置原则；5、工作人员类型。[⑨]其中，变量1、2、3、5是两位英国学者提出的，资源配置原则变量和第四域的各对比项是笔者提出的。

　　我试图通过这个简明的列表证明第四域属于一个具有独立关系构型和行动逻辑的独立的领域。
　　第一个变量——利益相关者即机构由谁以及由什么来驱动。在动力机制和价值观方面，第四域与市场域和志愿域的区别很明显，而与政府域的定位接近。如果说，政府的驱动力来自选民尤其是中间选民的选择倾向，那么，第四域即社会公共服务运营领域的驱动力就来自执政的政府的社会政策选择。国际国内的经验都可以证明这一点。例如西方发达国家近20余年的发动公共治理改革，将政府直接管理的许多公共服务项目交由各类社会服务机构运营，服务的权力下放结果造就了公共服务供方的准市场。
　　需要解释的，是志愿域的动力准则被概括为“多种利益相关”。这一条正是两位英国学者的新观点。即志愿域的最大特点，是“利益相关者的模糊性（stakeholder ambiguity ）”。[⑩]所谓模糊，指的是传统意义上的利益相关者，包括所有者、取薪职员、消费者或用户的角色不同于人们的常识。在市场组织或者政府机构中，雇主与雇员、雇员与非雇员、提供者与接受者、领导与下属、董事会成员与职员之间都有明晰的分界线，但是志愿机构里，所有这些类别的人的工作都可能发生重叠。而在志愿机构里，这些都不是特异的、暂时的背离常规，而是带有根本性的结构特点。例如志愿组织里没有政府部门或市场部门的所有者，决定事情的动力来自董事、职员、会员、志愿者、用户，还有资金的提供者多个利益相关者的整合；它的取薪职员经常和不取薪的志愿者一道工作，模糊了按钟点拿工资的概念；它的消费者或者用户大都属于弱势群体，在接受资助的同时也对提供者产生了良好的回馈和精神籍慰，这使得接受者和提供者之间的鸿沟能够被缩小，使得后者能产生更强的动机来满足接受者的需求。等等这些机制都是第四域并不具备的。换言之，第四域行动者的权力和利益构型与志愿域并不相同。
　　由于市场域的动力准则是股东和与利润相关的目标，即经济利益至上，不用说，这与第四域的规则毫不相同。如果将第四域的动力准则混同于市场域，以营利而不是以满足人的基本需要为目的，就会导致将公共服务经营效果与机构及职工自身直接得好处挂钩，就会破坏公共服务的基本准则和本身的价值。教育、医疗机构滥收费就是动力准则被混同的例子。
　　第二个变量是正式的组织结构。上表中除了志愿域的特征是“模糊的”，其它都是“官僚的”，也就是组织机构遵循等级制和制度权威而运作。志愿域的结构是非正规与正规组织并存、非正规活动与正规活动并存，个人魅力、个人权威在运营中起着重要作用。
　　第三个变量是核心的财政及资金来源。第四域与其他三域有着显著区别，既不是来自税收，也不是来自包含相当利润部分的销售收入，还不是捐赠收入，而是收费。在这里。收费的概念是指经由社会基于成本与收益的计算之后提出的合理价格，它不属于完全的市场价格。市场机制对稀缺的服务要用价格调控方式，物以稀为贵，购买稀缺的物品和服务，价格就要上涨。但是在第四域即公共服务运营领域中，稀缺资源要依照政府的政策进行定额配置或者依据成本收益原则制定成本价，不足部分由政府补贴。例如对于中国农村的公共卫生和基本医疗，政府有责任用定额配置加成本价再加补贴的方式配置资源。可见，第四域的财政及资金来源主要贴近政府域而不是市场域或者志愿域。
　　第四个变量即资源配置原则。四个域的资源配置规则各不相同，政府要以人为本，追求社会公正与公平发展的社会环境、社会体制，市场要自由竞争和通过价格调控资源配置，志愿域从道德出发配置资源，而第四域一般要通过成本收益的计算来确定资源价格。第四域的资源配置方式介于政府域和市场域之间。由于市场的价格首先基于成本收益的计算，而后再根据稀缺程度加以调整，所以，西方经济学界有人将第四域的运营称为准市场不是没有道理的。尽管第四域和市场域的价值观不同，提供质量好的服务的动机并非建基于市场赢利之上，不过，在服务价格制定要基于成本利益的计算这一点上两个域是相同的。
　　第四域与政府域的资源配置原则也有相同点与不同点。由于提供社会公共服务是政府的政策和职责，所以第四域的资源配置原则不能违背政府的总原则，即以人为本，为建立社会公正与公平发展的社会环境、社会体制而综合性地配置资源。不同点在于，对于稀缺资源政府可以直接采取定额配置或者实物配置的方式，第四域则不行。不能对第四域的组织采取对政府行政机构那样的直接指挥命令的方式。第四域是登记注册的法人机构，是为执行政府政策，直接进行公共服务运营的机构。他们自身的运营具有一定的成本，当着政府需要其作政策性运营时，必须考虑对其成本做出必要的一定补偿。
　　第5个变量是工作人员类型。显然，第三域的特征与其他域都不同，第四域的特征与政府与和市场域完全相同。这是因为工作人员类型与组织结构的特性相关，第三域的组织结构是模糊化的，在非正规与正规之间，所以导致工作人员类型特征也在正式与非正式之间。
　　总括起来，第四域在动力机制上靠近政府域，在组织结构和人员类型上与政府域和市场域同属正式组织类型，在核心财源和资源配置原则上，价值观方面与政府域相同，在手段与操作上与市场域相同。由此构成了的确不同于其他三个域的独立的关系构型和独立的行动逻辑。

四、构建第四域的社会意义

　　构建第四域的社会意义，一是为了推进中国的社会公益事业健康发展；二是为了解决第三部门研究中长期以来存在的部门重叠或曰模糊性、含混性的难题；三是为了适应21世纪公共服务供给迅猛增长的需要。
　　1、推进中国的社会公益事业健康发展
　　如前述，中国社会公益事业发展目前成为中国整体发展的瓶颈环节。必须探讨突破瓶颈的路径。第四域概念和理论的提出，有助于找到这条路径。
　　在我国高度集中的计划体制下，各类事业单位都是作为政府的附属机构、作为国家计划和公共政策的执行者而设立的，社会公益事业也不例外。“行政事业一体化”和“事业单位行政化”的管理体制，导致分属于不同序列的事业单位和政府行政机构在组织机构、人事交流、资源配置等方面相互交织和渗透，融为一体。在市场体制下，政事不分不仅为行政部门一再扩张职能、垄断和分割行政资源、隐性转移权能、隐藏冗员等提供了充分的空间，同时造成了事业单位长期效率低下、规模不断膨胀、普遍人浮于事、财务严重空耗等诸多弊端的发生，这导致了以“政事分离”的改革。
　　但是，事业单位的改革盲目国企改革学习，将“政事分离”等同于“政企分离”，混同了政府域、市场域和第四域这三种不同的关系构型。在研究事业单位改革中，科技部与财政部组成的课题组曾提出：“政事分离”解决的是公共系统内部即公域内的不同组织之间的关系，“政企分离”解决的是政府与市场之间的关系[11].因此，不能将“政企分离”的做法移植到事业单位改革中去。这个观点是很到位的。那么，在政府机构与事业单位“政事分离”，即相互之间的“隶属关系”被解除之后，两者之间应当形成一种什么新的关系？事业单位到底如何给定位？成为改革中困扰人们的最大难题。
　　我们可以用第四域的概念对事业单位重新定位。
　　在计划体制下，事业是一个相对“行政”和“企业”而言的广泛领域，除了政府机构和企业之外，几乎所有的社会组织都被纳入“事业单位”的范畴。其中，应用类的科研机构、直接服务于个人生活的便民机构等等可划入企业范畴的事业单位，在财政的三种管理模型即全额预算、差额预算、自负盈亏中居后者的，已经正在转轨为企业单位。今后能够继续保留在事业领域中的社会组织，应该是根据国家社会发展与社会福利政策和社会制度，需要由政府决策和进行监督的社会公共服务业。
　　根据本文第二部分的分析，由于决定第四域关系构型的价值观和动力机制更接近政府，所以第四域应归入公域的范畴，这就意味着“行政”与“事业”不可能完全彻底的分离，而必须具有重要的联系。
　　这个联系其实就是决策与执行的联系。
　　在这个方面，研究一下西方发达国家的治道变革的经验教训对我们很有助益。西方国家的变革是在运行了近在半个世纪的“福利国家”体制失灵的背景下发生的。为了挽狂澜于即倒，他们在修订社会政策的同时，普遍选择了分离政策制定者与执行者功能，将政策执行机构市场化的路径。这就是被称为公共服务市场化的改革，至今已实施20余年。成功的方面，主要是将市场机制引入政府内部，将政策制定部门与政策执行部门分离，以降低成本和提高私营部门在公共服务中的参与度。失败的方面，主要是政府大范围地撤出其活动领域以及削减公共开支占GDP 的比例的政策，因为公共开支占GDP 的比例并未减少，在英国仍占40%.而且政府部门仍然是经济领域和劳工市场中占有很大比重的一个部门。[12]
　　例如在英国，公共行政管理部门由决策和执行两部分机构构成。大约有60%的公务员在执行机构工作。执行机构的范围跨越了从雇用6.5万员工的社会保障福利局到由30个员工组成的温尔敦公园会议中心。这些机构的雇员是公共行政机构的一部分，但是它们只对机构负责，而不是对整体的文官制度负责。[13]同时，英国政府也创立非营利团体去加强公共服务。例如，杜汉姆房屋署创办一个非营利实体去开发低价房，这个实体的董事长和房屋署的首长是同一个人。[14]可见，虽然英国并没有提出一个第四域的概念，不过，在实际操作中，他们将志愿组织和公共服务机构明确分开了。
　　不过，必须看到，西方发达国家公共服务改革的背景与我国不同。他们建设现代市场体制的历史已有百余年，在规范的市场体制中，政府对公共福利的宏观配置的探索也至少有半个世纪了。可以说，他们在宏观资源配置方面的问题已经基本解决，改革的目标主要对准的是微观制度改造。因此，他们的公共服务市场化针对是微观制度效率低下而并非宏观资源配置失当。
　　而我国的市场体制建设始于20余年前的改革开放，从计划体制转向市场体制的体制转轨是在从封闭的自给自足的农业国转向开放的现代工业国家的社会转型的大背景下进行的。不仅在市√逯葡氯绾谓?泄?哺＠?淖试磁渲茫?灾泄????允且桓鲂驴翁猓?土?ㄉ枰桓龉娣兜木?檬谐∫彩敲挥腥魏尉?榈摹＞?锰逯聘母锝霰壬缁崽逯聘母锾崆?0余年，而今天，当着规范的经济市场建设任务尚未完成之时，因社会发展滞后引发大量社会问题，导致政府不得不在未准备好的情况下一方面进行社会体制改革，一方面进行宏观资源的重新配置。因此，我国在公共服务方面固然有微观制度效率问题，更有宏观体制问题和宏观资源配置问题，后者的问题则更为根本。
　　当然，同时我们也应当意识到，正是由于我国的市场体制改革缺乏历史，也就没有这方面的历史包袱。我们完全有可能汲取西方发达国家在公共服务配置上的经验教训，而不必走人家的老路。
　　2、解决第三部门中长期以来存在着的模糊性、含混性问题
　　第三部门抑或第三域这个词自提出之日就伴随着大量的质疑，后来又有人用非营利组织部门替代第三部门。但是，以“非营利”这个词作为某种固定模式径直来修饰“组织”一词，则更难自圆其说。
　　例如，老年服务行业中，既存在政府办的事业机构又有企业注册的机构，还有社团注册机构，而且目前都采取收费模式，到底哪类机构、哪一部分服务可归于非营利性呢？如果按照组织机构的注册身份判断，应该是政府办的事业机构和社团机构属于非营利机构，企业办的属于营利机构。但是从行为判断上很难这样划分。不少政府办的老人福利院一方面获得政府常年的财政拨款，另一方面向入住老人按市场价格收费——它们比起民营企业和社团办的老人院获利的机会多很多，而且，分配这部分利润的权力就在院级领导，并不需要向政府部门报批。

　　再如，现阶段由于不少民办非营利社团或服务机构难于依照登记条例的要求找到上级主管部门，造成了他们径直向工商部门登记为企业法人而不是社团或民办非企业法人的现实，不过，从行为方式上，他们的确在按照非营利方式进行活动或服务。可见，若仅凭所谓非营利组织这个身份去预测团体的行为，是不符合中国今天的实际的。这意味着起码在中国，非营利性与非营利组织不能划等号。
　　那么国际社会如何呢？国际社会中的第三部门或非营利组织部门更是一个巨大的多样化领域。从大型的医院、慈善基金到最小型的合法组合的邻舍服务中心都属这个领域。它还包括了多国救援团体，如红十字会组织和美国援外合作署、或设在某地的食品供应库。还包括多功能团体如大学以及所属的学院、研究中心、图书馆、运动队、房地产公司，还有一些目标单一的团体如“无家可归者之声”艺术组织等。该领域的组织如此复杂多样，以至于任何对于非营利组织的一般化概括的努力都归于失败。[15]
　　如何阐释第三部门的模糊性或含混性是国际学术界公认的难题。解决好这个难题有利于处理好国家、市场和社会三者间的关系，促进社会的可持续发展。
　　针对这个难题，笔者曾在2002年提出过一个分类模型。该模型将非营利组织定位于公域与私域、即政府域与市场域之间，又根据非营利组织的公共性和市场性程度的强与弱，以组合的方式将非营利组织分解为保护型、自治型、专业型和运营型4种类型。见下图：[16]
　　这个模型的好处，一是将以往截然分离的一、二、三域放入同一个社会环境大系统的框架中进行考察，以经验研究的方式确定了三个域的界限。即以一个域的效果减弱作用，另一个域的效果增强作用的区域划定域的界限。二是界定了社会环境大系统的两大变量：公共性与市场性，这两大变量的不同组合导致一、二、三域的差异。理论上，政府域和市场域处于框图的A 端与C 端，即公共性为100，市场性为0和公共性为0，市场性为100的两个极端。有极端状态就必然有中间状态。第三域就处于公共性和市场性既不太强也不太弱的中间地带，即框图的中心部位。
　　笔者现将第四域的概念引入这个框图。鉴于第四域被定义为市场体制下的事业部门，即公共性和经营性都较强的部门，所以，最合乎第四域定义的部分是框图中的专业型，它可以包括大学、医院、老人院、电视台、广播电台、剧场、出版社等等。至于框图中的保护型部分可以视为公共性明显地要强于经营性的那部分事业机构。例如社区卫生服务站、中小学、孤儿院、社区服务中心、老人护理院等等。
　　这样一来，我们用第四域的概念将国际社会的第三部门分解成为志愿域和事业域，从而将第三部门的模糊性或含混性大大降低。框图中，自治型和运营型可纳入狭义的第三域即志愿域的范畴。在中国，自治型组织主要是以人为中心组织起来的志愿类协会组织和社区内的草根组织。这类组织的公共性主要体现在社区类组织和组织内部，即这类组织产品属于小公共范围的集体产品。它们与运营型的狭义第三域组织的主要区别在于经营性的强与弱。运营型志愿组织的经营性较强。例如通过社会募捐方式建立的公募基金会、慈善会显然需要社会运营，再有，依靠私人或公司大额捐赠资金建立起来的以金融财产为中心的非公募基金会，必须通过规避风险的金融运作才能保障财产的保值和增值，需要加入市场的融资运作，也属于运营型。
　　只是，笔者提出的这种重新划分第三域为志愿域和事业域的方法，能否与国际社会的一般分类接轨，还需要进一步的探讨。下文仅就社会服务领域中国际社会普遍存在的三种非营利团体类型如何归入志愿域和事业域作一分析。
　　国际社会的三种类型的社会服务团体分别是：1、传统组织。如美国马萨驻塞州的防止虐待儿童协会。该团体始建于1878年，是由富裕的市民领袖建立的。这类组织的共同特征是历史悠久、综合服务、捐助渠道固定因此资金有保障、由各类精英组成大董事会。2、新建服务机构。如1970年在波士顿建立的Key Program ，一个大型的青年服务团体，为不良青少年提供社区和居民区内的服务。这类机构的共同特征是建立于20世纪70年代以后，因能直接得到政府资助资金而成立，专业服务团体、小董事会。更有意思的是，典型的这类机构在得到政府的服务合约之前并不从事现在的服务甚至不是非营利团体。3、社区组织。由志愿者发起和运作，通常都是为本社区未得到满足的需要而设立。如对无家可归者、日益丧失能力者即艾滋病人。[17]
　　依照笔者对志愿域和事业域的界定，可将上述的第一类和第三类，即传统组织和社区组织分别归入志愿域中的运营型和自治型，而将第二类即新建服务机构归入事业域。从上例可知，最近二、三十年间，西方发达国家推行的政府公共服务改革给第三部门的演变带来了很大的影响。随着社会背景的变迁，随着政府契约的增加和演变，随着政府契约最终带来的与志愿组织建立初衷并非一致的管理和责任的要求，第三部门的变化是不可避免的。换言之，即便在第三部门十分发达的美国，最近二、三十年也在新产生第四域即事业域。只不过由于这个部分是从美国的第三部门中新分化出来的，与中国这种志愿组织尚在初建，无法承担社会公益重任，只能依靠改革传统事业单位和新建事业单位承接的社会背景大不相同，所以不必明确划分第四域。
　　3、适应21世纪公共服务供给迅猛增长的需要
　　不仅美国第三部门最近二、三十年新产生大批专业服务机构，其他西方发达国家也都具有相同趋势。这使人不能不思索除了西方国家公共治理变革的因素之外，还有没有导致公共服务增长的更深层原因？
　　20世纪是科技革命和社会组织革命极大地解放生产力、致使物质产品极大丰富的世纪。人们在基本的物质需求得到满足之后，越发追求更高层次的满足，其中，精神的愉悦或者快乐越来越成为人的基本需求。服务即是满足这类需求的最普通和最大众化的方式。
　　所谓服务，是不同经济主体在交换中产生的动态活动过程，它具有瞬间精神交流而产生愉悦的特性，而且由于服务的不可积累性而增加了服务可得性的效用。服务包括商品化的服务和过程化的服务。其中，过程化的服务例如社区教育、社区医疗、老人照顾常常需要以集体方式进行服务规划、组织和生产安排，这就激发了公共服务的提供。
　　从服务的提供角度，公共服务与私人服务的区别仅在于服务的选择和供给安排上是由集体负责还是由个人自己负责，而并不在于实际的服务享用者是谁。这就是说，无论公共服务与私人服务，都是被个人享用的，只是公共服务要通过集体选择的方式对服务进行规划、组织和生产安排，而在公共服务的生产环节，越来越倾向于与私人服务类同的个人选择。
　　正是由于公共服务非但不排斥还能容纳私人的个性和偏好选择，导致公共服务越来越成为人们日常生活必需品。因此，从这个意义上说，公共服务的不断增长，是社会满足人们更高层次需求的反映，因而是社会进步的结果。
　　更有意义的是，公共服务的决策机构与执行机构的分离，致使服务的组织方式或者制度选择发生了质的变化。公共服务生产力的增长不再沿袭公与私截然分开的传统方式，不再只由政府负责公共服务供给，而是公共机构负责规划、组织、融资和管理监督，任何社会机构——企业、志愿组织、公共服务组织、社区都可以通过谈判和签约方式承担公共服务生产者的职能，从而形成提供者与生产者各司其职的常规性、制度化的产业链。
　　私人生产者可以通过一定的制度安排成为公共服务的生产者。这导致市场概念中私人的意味逐渐淡化，公共的意味逐渐强化。当第三部门和第一部门都与第二部门结成了具体的生产合作关系，作为一种制度选择被纳入到公共服务运营中，公共服务产业和公共服务市场作为一种新的社会合作形式就诞生了。
　　正是由于公共服务在生产上包容私人服务，在消费上包容个性和偏好选择，同时通过集体规划和组织可获得比私人生产更高的成本收益，所以，有可能形成更适合人类生存的生活方式。这在社区生活的崛起中已经看到了端倪。
　　如果说20世纪是私人物品生产时代，那么，21世纪则是公共服务生产时代。它意味着政府和其他公共组织要为满足个人的各项服务需求，提供更多地的组织、规划和生产安排。因此，在21世纪，第四域或事业域的大发展将是不可避免的。