摘要：本文首先以概括性的语言交代了中国地方治理概况，并认为中国地方治理状况的好坏，不仅与现行的宏观体制有关，而且依赖于作为治理基础的乡村治理和社区居民自治。接下来，对近些年来国内学术界有关中国地方治理的研究作了简单回顾和评价。
关键词：地方治理 宏观体制 乡村治理 社区居民自治 研究
一、当代中国地方治理格局
在中国这样一个中央集权制国家，地方权力始终是单一国家主权中的有机组成部分。各级地方政府除自主负责本地区的事务外，还执行着始于中央并层层下达的指令性任务。从这方面来看，中国的地方政府不可能像西方国家那样“每级政府只管特定的事情”并与中央政府“板块式”地分享治理权限。相反，两者之间是一种有机的分权（即功能性分权）。因此，在考察地方治理时，我们不能忽略宏观体制对它的制约作用。
众所周知，中国目前的地方政府体制是“省—市—县（区）—乡（镇）”四级政府体系。具体而言，农村与城市稍有不同：前者是“县—乡（镇）—村”两级政府，一级自治；后者是“市—区—街道—社区”两级政府，三级管理，一级自治。[1]这种地方政府体制，以及与它相伴而生的行政体制、财税制度以及政权运作模式在很大程度上型塑着中国地方治理的形貌。
中国作为一个后发现代化国家，政府在现代化中一直发挥着主导作用。为了加快经济的发展和现代化目标的实现，国家和政府力求将权力渗入到社会的各个角落，以尽可能地动员一切社会经济和政治资源。这种后发的赶超型发展战略的实施，往往都是以压力型体制作为制度支撑的。压力型体制一般指的是“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”[2]在压力型体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取“一票否决制”；下级行政机关官员的升迁、奖惩、工资福利同完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。因此，政府所处的层级越低，其面临的压力越大。作为农村基层政府的乡镇和城市区政府派出机构的街道办事处，由于它们处于整个科层制的最底端，所承受的压力往往最大。这样，地方政府在负责本地经济和社会发展事务、维护一方秩序的同时，还面临着发端于中央并逐级传递的各项目标指令。越往下这种指令性任务越重，因为基层政府才是最终的实施者。作为贯彻实施者的地方政府，必须寻求本地事务和上级任务之间的平衡。事实上，很少有地方政府(特别是基层政府)能够做到这一点，它们中的大多数往往穷于应付名目繁多的升级达标活动[3]，极少有时间和精力投入到地方事务上。由此，产生地方政府的“功能缺位”。这种“功能缺位”的后果非常严重：一方面，地方政府为了完成上级任务，或者弄虚作假以蒙混过关，或者通过牺牲民力的方式寻求超常规发展，由此导致地方政府形象的减损与合法性的丧失；另一方面，当地的社会经济事务得不到有效发展，公民的社会福利得不到增加，由此导致地方治理危机。
在现行的分税制背景下，由于税种和税收分成比例都有利于中央，中央的财政状况和控制能力得到根本的好转；由于省以下“分税制”体系并未完全到位，许多地方（特别是乡镇）财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制，而财政转移支付制度的不完善更加剧了地方财政的困局。由此导致的结果是：国家财政喜气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政基本持平、县区财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘。据估计，目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元，平均每个乡镇负债近450万元。[4]全国2470个县级单位,一般预算赤字县2001年共计731个，赤字面为35.6%。而里昂信贷证券曾对中国县级政府负债情况做了全面估计，认为中国的县级财政债务为３万亿元，占到当年全国GDP的30％左右。[5] 而“压力型体制”使地方政府政府在原有职能的基础上进一步增加了公共品供给的压力，这样不可避免地增加了地方财政支出。正如项继权教授所说，财权的中央集中化与事权的地方化之间的矛盾是县乡财政危机的体制性根源。[6]与上述财政状况相伴而生的是地方政府权责的失衡。在徐勇教授看来，这种失衡状态在乡级政府那里得到了典型的体现：与其他层级的政府相比，乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。[7]这样的结果必然是，地方（特别是县乡）公务员、教师工资拖欠屡见不鲜；向农民伸手、乱收费、乱罚款屡禁不止；公共服务和公共产品的提供减少；从而削弱了党和政府的执政能力，导致地方治理不足。
此外，党、政、民间三者之间的一体化导致中国公民社会的发展呈现出浓厚的“法团主义”[8]和政府主导特征。中国共产党通过在各级政府部门设立党组或党委和控制主要的党政人事，实现了党的一元化领导格局。80年代以来，随着这种党政不分带来的诸多不良后果以及理论界对此的诟病，党政关系开始有所松动。然而，中国公民社会的发展远没有出现西方学者所期盼的那种自由多元主义特征以及实现“以社会制约权力”的目标。尽管1978年以来社团在中国大量涌现并呈现多样化的特征，但这种爆炸式的增长自1989年10月国家颁布《社会团体登记管理条例》之后基本上不复存在。根据顾昕的研究，中国社会团体的监管框架具有强烈的法团主义色彩，法团主义的四大特征（见注释[8]）在1998年颁布的《社会团体登记管理条例》中就得到了充分的体现。[9]公民社会发展的政府主导是指公民社会的发育主要是由政府自上而下推动的结果，而非社会自发秩序的产物。这种特征在中国基层自治发展历程中最为明显。虽从时间上来讲以村民自治为核心的农村治理改革发端于中国农村自发的民主实践，但作为一场全国性的农村治理改革运动，村民自治完全是政府自上而下推动的结果。不仅如此，政府还设立法律规则，从根本上规范、制约和引导农村治理的结构、职能和方向；并且通过控制选举程序并将符合自己要求的候选人转变为法定的政治精英，实现对乡村精英的控制。中国的农村治理，呈现出一种三元权威结构，即中国共产党的农村基层组织、政府和村民组织，而作为唯一执政党的中国共产党组织不仅在国家的宏观治理中起着决定性作用，而且在基层的农村治理中也起着核心作用。[10]
乡村治理和城市社区居民自治是中国地方治理的基础，其治理的好坏，直接关系到中国的现代化进程和政治稳定。乡村治理的基本格局是“乡政村治”，即乡镇成为基层政权组织，依法行政；乡镇以下的村实行村民自治，建立群众性自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。这种治理格局形成的基础是家庭联产承包责任制的推广和政社合一的人民公社的解体，以及随着而来村民自治的兴起和国家权力的上收。村委会组织法规定，乡镇政府与村委会是一种“指导与被指导”关系。显然，这种制度设计的着眼点之一是为了减少政府对村委会的行政干预，增强村委会的自治能力，拓展农村社会的自由度。[11]然而，在村民自治的实际运行中，乡村关系并非总是指导与被指导关系，而是出现了许多冲突，也就是通常所谓的“乡村关系”问题。这种乡村关系的冲突，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展，并最终导致农村治理危机。单就村民自治本身来说，也存在不少问题。除一般的村级选举违法、村务公开、民主理财等技术性问题外，“两委关系”（即村党支部和村委会之间的关系）则显得更为棘手和根本。虽然何包钢区分了村书记支配村级权力型、混合型（即党支部成员和村委会成员交叉任职）、村委会主任和村民会议支配型、权力共享型与两委不和型等五种两委关系类型[12]，但冲突仍是当前两委关系的主流。有学者甚至认为，两委冲突的背后，实际上是两种政治逻辑之间的冲突，即传统“自上而下”的权威授予方式同以村委会选举为代表“自下而上”权威获得方式之间的冲突。[13]
作为中国地方治理另一基础的城市社区居民自治是在改革后城市经济、政治和社会发生深刻变化的背景下，在全能型政府“失效”和“单位制”解体基础上发生的。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业单位所承担的社会功能开始从中剥离开来交给社会。社区内的公共事务逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事务所需的经费虽然在目前大部分仍由政府提供，但是维护管理只能由社区组织来实施。同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，并积极参与社区建设，在社区建设中发挥着越来越重要的作用。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自我管理、自我服务。然而，同村民自治相比，城市社区居民自治显得有些稚嫩和年轻。因此在其发展过程中，政府的主导作用往往更加明显。这些作用主要表现为：培育社区、强化社区服务、鼓励社区参与、重视社区组织、加强社区规划。[14]然而，由于国家主义和全能型政府所导致的路径依赖，街道办事处并没有提供有效的公共产品给社区（全国少数城市除外），而是仍然沿袭传统的纵向性命令式管理方式，将各项繁杂的行政事务摊派给社区，有的甚至强行干预社区的内部事务。此外，由于多数居民同社区的利益关联较小，社区事务对他们来说显得并不重要。诸如社区选举等公共事务，一般只是老年人和在家赋闲的妇女之事。[15]由此可见，要推进社区建设，强化社区自治，还有很长的路要走。
可见，由于宏观体制的困境，中国的地方治理在取得突破和进展的同时（村民自治和城市社区居民自治是这方面的典型），仍然存在不少问题。这些问题的解决，已不是单纯转变地方政府职能、改革权力运转方式所能实现。只有从更高的层次变革现行的行政体制、财税制度和党的领导方式，才能实现地方的善治，并最终达到国家和社会的良性互动。
二、地方治理的国内研究概况
自从“治理”这一理论框架引入国内之后，少数中国经济学家开始研究公司治理，而一些政治学者研究善治问题。[16] 随后不久，学术界开始用它来阐释中国地方政府的公共权力运作及其与社会的关系，许多研究成果也相继出现。不过需要说明的是，中国地方治理研究到目前为止仍是以乡村治理研究为主，而专门研究县级治理的文献非常少见，省市一级则更谈不上。
近些年以直接以“地方治理”为题的研究成果几乎为零。自从俞可平教授关注“善治”和发起“中国地方政府创新”项目起，中央编译局陆续推出《立法听证和地方治理改革》（杨雪冬等主编）、《基层民主和地方治理创新》（何增科等主编，中央编译出版社2004年版）等论文集。然而这些文献只是一些零散的地方研究之汇集，研究所涉及主题的也只是地方治理的某些方面（如人大听证、地方选举），没有全面系统地考察中国的地方治理状况以及治理的社会基础和体制因素。相比而言，美国的地方治理研究虽然也起步较晚，但文森特·奥斯特洛姆等政治学者就已经出版了《美国地方政府》等专著（中译本，北京大学出版社2004年版）。
至于县级治理研究，目前国内直接以“X县治理”为题的研究成果仍是空白。但是有些学者在海外中国研究学者的影响下[17]，仍然坚持以县为单位做了相关研究，其中有些内容涉及到“治理”这一主题。这方面比较有代表性的成果有：杨雪冬的《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》（河南人民出版社，2002年版），贺东航的《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变》（厦门大学博士学位论文，2004年），周庆智的《中国县级结构和运行——对W县的社会学考察》。其中，“杨雪冬的研究成果令人瞩目”[18]，他不仅阐述了县级政治研究的重要性，而且提出了县级政治研究的两个角度。此外，何增科在对河南某县级市调研的基础上，描述了目前县级政治中存在的主要问题，分析了其中的体制性成因。[19]
同乡村治理研究相比，上述研究显得逊色得多。自从1998年华中师范大学中国农村问题研究中心的政治学者提出“乡村治理”这一更具包容性的概念以来[20]，乡村研究的成果不断涌现。中国期刊全文数据库中直接以“乡村治理”为题的文章就有38篇，以“乡村治理”作为篇名/关键词或中文摘要中出现“乡村治理”的文章有80篇。更为重要的是，作为国内乡村研究重镇的华中师范大学中国农村问题研究中心专门推出“乡村治理书系”（中国社会科学出版社，共计5本），它包括：吴毅的《村治变迁中的权威与秩序》，贺雪峰的《乡村治理的社会基础》，徐勇和徐增阳的《流动中的乡村治理》，徐勇的《乡村治理与中国政治》，唐鸣的《村委会选举法律问题研究》。此外，卡特中心中国选举项目也组织出版了“当代中国乡村治理与选举观察研究丛书”（西北大学出版社，共计两辑8本）。据笔者统计，目前国内关于乡村治理的专著或论文集共计20余部。
如果说村民自治只是一种外在于乡村的制度安排并且只关注其对农村本身和整个国家未来政治制度安排可能具有的影响的话，那么乡村治理的分析概念更接近乡村社会自身，也就是从乡村认识乡村。换而言之，只有对乡村社会的特性和变化有了充分的了解和认识，只有更注重研究乡村治理的社会基础，才能运用公共权力进行有效的治理，并达到在现代化进程中重建乡村的目的。[21]在“乡村治理”这一框架下，学者们从不同的学科角度关注乡村社会治理的各个方面。人类学、社会学和地方社会经济史大多从微观的、历时的角度视角来讨论国家和民间社会的关系。田野调查、文献考察，口述史是他们常用的方法。而政治学者一般在经验调查的基础上，理解农村政策的实践后果，从而为改善政策提供若干依据。到目前为止，学者们探讨较多的问题是村级选举、两委关系、宗族问题、治理的乡村社会基础、人口流动对村级治理的影响，以及乡镇层面的乡村关系、乡镇体制改革、税费改革对乡村治理的影响等等。贺雪峰将当前的乡村治理研究概括为三大主题：第一，中国农村“温饱有余、小康不足”的状况，无法支撑起各种现代的乡村治理制度。这是对中国农村长远制约因素的思考，属于宏观层面的研究。第二，制度安排对乡村社会性质有着深刻依赖，同一个制度安排在不同性质的乡村可能具有极其不同的效果。这是对中国农村现实非均衡的判断，构成中观层面的研究。第三，作为农民生产、生活和娱乐三位一体之空间的村庄，在短期内不会消失，村庄治理是乡村治理研究的核心内容，这属于对村庄的微观把握，是乡村治理研究的基础，也是其落脚点。[22]按照这种分类，目前国内的研究大多数集中在第三个主题上，而对前面两个主题的关照相对较少。由此可见，乡村治理研究还有尚待深化和扩展的广阔空间。
由于城市社区居民自治起步较晚，其研究显得相对单薄和不足。就目前的研究状况而言，一般关注较多的领域是：“社区自治”概念的考察与辨析，社区自治发生的社会基础，社区选举，政府、社会与居委会三者关系，社区自治的路径选择，社区建设与城市基层管理体制的改革，城市社区自治同农村村民自治的比较等。[23]然而，随着社会转型的加速和城市社区建设的推进，居民自治的研究可能会逐渐成为一门显学。
需要指出的两点是：第一，尽管“治理”已经成为国内学者分析政治现象的理论工具，但中国学者还是有着不同于西方的理解。有些学者相信“没有政府的治理”是所有全球政治中应该具有的特征。然而，当人们将其运用到具体国家和地方政治时，“没有政府的治理”概念并非总是对的。中国学者特别强调政府在治理中的作用和贡献。[24]从地方治理的角度来看，地方政府担当多种角色，而这几乎不存在“没有政府的治理”单一模式中的特征。换而言之，国内学者更强调在国家与社会互动基础上以公共权力运作为中心的地方治理，而非西方的权力中心多元。第二，与国外不同，中国的地方治理研究还同有关行政区划改革的讨论联系起来。这是因为中国的地方行政区划一直处于变动之中，并且伴随机构膨胀、行政效率低下等问题。目前，国内两种主流的观点是“缩省撤市”论和“强县扩权”论[25]。当然，中国政府对此没有任何倾向性的正式表态。此外，乡镇的存废也是学界争论的焦点。[26]
注释：
﹡本文是笔者选编的《从管理到治理：中国地方治理现状》一书的部分内容（中央编译出版社2006年版），亦是“第四届全国高校政治科学类研究生学术研讨会”参会论文。感谢景跃进教授对本文的肯定；也感谢王续添教授及数位学友对本文的评论。
[1] 在农村，“两级政府”是指县、乡（镇）两级政府，而一级自治就是乡镇直接指导下的村民自治。之所以把“县”作为边界，是因为中国的大多数县是以农业为主的。在城市，“两级政府”是指市、区两级政府；“三级管理”的第一、二级分别与市和区这“两级政府”重叠，而第三级就是指街道办事处；“一级自治”是指在街道办事处直接指导下的社区居民委员会。
[2] 荣敬本等编：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译出版社1998年版，第28页。
[3] 近些年比较常见的升级达标活动有：普及义务教育达标、计划生育达标、招商引资达标，GDP增长达标等等。这些不顾地方实际、一刀切式的发展目标，往往成为地方政府诸多变通策略甚至弄虚作假行为、盲目式发展的罪魁祸首。它们在表面完成国家任务的同时，带来了许多灾难性的后果，并且严重侵蚀基层政权的合法性，削弱了政府能力。这方面较有代表性的个案分析文章有：徐勇、黄辉祥：《目标责任制：行政主控型的乡村治理及绩效》，《学海》，2002年第1期；梁俊华：《不和谐的末梢神经：街道办事处》，”中国选举与治理网”http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid=%7B61FA99E0-EBBF-495A-BABF-7BA98492DA9A%7D。
[4] 《乡镇财政负债成因分析及对策探讨》，载于“中国宏观经济信息网”"http://www.macrochina.com.cn/xsfx/rdfx/20040615065277.shtml。
[5] 祝慧：《150亿预算支出：县乡债务“定时炸弹”有望解除？》，《中国经济时报》2005年3月14日。
[6] 项继权在华中师范大学中国农村问题研究中心主办的“乡镇体制改革”研讨会（2004年2月）上所提交的题为《乡村治理体系的改革与重建》论文中提出这一观点。
[7] 权小，就是缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政；责大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；能弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。参见徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期。
[8]法团主义是国家与社会关系的一种形式，与多元主义下社团组织及其与国家的情形有别，法团主义具有如下特征：（1）社团组织数量有限，因此形成非竞争的格局；（2）社团一般以等级方式组织起来；（3）这些组织要么由国家直接出面组建，要么获得国家的批准而具有某种垄断性；（4）国家在需求表达、领袖选择、组织支持等方面对这些组织行使一定的控制。参见Philippe C. Schmitter, ”Still a Century of Corporatism,” in Fredrick B.Pike and Thomas Stritch(eds.),The New Corporatism, Notre Dame：The University of Notre Dame Press,1974,pp.86,93-94.
[9] 顾昕：《公民社会发展的法团主义之道》，《浙江学刊》，2004年第6期。
[10]徐秀丽主编：《中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例》，社会科学文献出版社2004年版，第13页。
[11]郭正林：《中国乡村的治理结构：历史与现实》，《公共管理研究》（1），中山大学出版社2002年。
[12]何包钢：《中国地方治理与地方民主》，原载于“中国选举与治理网” http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid={219164F8-184A-4382-BDA7-2EB0C1140375}
[13]景跃进：《两票制组织技术与选举模式——“两委关系”与农村基层政权建设》，《中国人民大学学报》，2003年第3期。
[14]徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，载徐勇著：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版，第400—403页。
[15]笔者在南宁、无锡观摩社区直选时，发现在整个社区换届选举过程中，鲜有年轻人参加；选举日前来中心会场投票的，几乎都是清一色的老年人。作为民政部试点的社区选举尚且这样，全国其它社区的选举参选情况就可想而知了。
[16] Yu Keping, ‘Toward an Incremental Democracy and Governance: Chinese Theories and Assessment Criteria’, New Political Science, Vol. 24, No. 2, 2002, pp. 194-5.
[17]海外中国研究学者以县为分析单位的文献有：马克·塞尔登(Selden)等人研究河北饶阳的《中国村庄，社会主义国家》，华尔德(Walder)等人研究山东邹平的《转型中的邹平》。
[18]贺东航：《当前中国政治学研究的困境与新视野》，《探索》，2004年第6期。
[19]何增科：《目前我国县级政治中存在的问题、成因及解决对策》，载何增科等主编：《基层民主和地方治理创新》，中央编译出版社2004年版，第194—213页。
[20]参见徐勇、贺雪峰等：《村治研究的共识与策略》，《浙江学刊》，2002年第1期。
[21]徐勇教授在其为贺雪峰的《乡村治理的社会基础》一书撰写的序言中，阐释了他们提出“乡村治理”这一概念的缘由和意义，并认为它在解释和分析乡村社会时更具有包容性。
[22]贺雪峰：《乡村治理研究的三大主题》，《社会科学战线》，2005年1期。
[23]目前，国内研究社区居民自治的代表性论文和调查报告主要有：徐勇、陈伟东的《中国城市社区自治》，武汉出版社2002年版；林尚立的《上海市居委会组织建设与社区民主发展研究报告》，载“中国政治学网” http://www.cp.org.cn/；徐勇：《“绿色崛起”与“都市突破”——中国城市社区自治与农村村民自治比较》，《学习与探索》；2002年第2期；杨荣的《治理理论的社区实践：兼论北京市基层管理体制的转型》，载“香港中文大学中国研究服务中心网站” http://www.usc.cuhk.edu.hk；刘晔的《公共参与、社区自治与协商民主：对一个城市社区公共交往行为的分析》，《复旦学报》2003年第5期；晁流的《社区自治中的利益博弈：以南京“中青园”为例》，《社会》2004年第4期；胡宗山的《定位与培育：社区自治的路径选择》，《社会主义研究》2001年第3期。
[24]比如说戴长征，可参见他的《中国政府的治理理论与实践》一文，载《中国行政管理》，2002年第2期。堪称“国情派”的乡村研究者，也极力强调地方政府的作用。
[25]“缩省撤市”论是指缩小省辖范围、撤销市一级政府，形成“省管县”的格局（一个省内县的数量比原来大为减少）。这样，行政效率会得到提高，也能减少政府规模。“强县扩权”论是省辖范围不变，合并较小的县，将地级城市独立出来，形成“市县并立”的局面。这样，“市管县”体制趋于瓦解，县的合并使政府规模得以减小，而且行政效率因“省直辖市县”而得以提高。可见，在维护政治稳定成为中国政府重要施政取向的现实背景下，第二种选择可行性较大。
[26]关于乡镇存废的争议，贺雪峰教授曾作过较为系统的综述，参见其《当前学界对县乡村体制改革的主要意见》，《学习时报》第228期 。
