内容提要在我国，社会福利是社会保障制度中的一个特定领域，通常指由民政部门主管的专门为老弱病残提供的具有福利性质的社会服务，诸如儿童福利、老人福利和残疾人福利等，而服务的方式主要以院舍供养为主。市场经济体制改革以来，民政部门一直在探索社会福利社会化的方法，试图改变政府包办社会福利和企业办社会的传统格局，从而形成政府与社会组织或个人共同营办社会福利服务的局面。然而，经过 20多年的改革实践，企业办社会的包袱基本被取消了，但政府独立支撑社会福利服务的状况基本没有改变，由此而导致我国的社会福利事业发展缓慢，服务的数量和质量都不能适应社会变化的需要。本文认为，造成这种局面的原因有两个相互关联的因素：一是政府对公民社会组织培育和支持不足，二是政府投入不足，缺少对民间资金的激励政策。社会福利社会化是政府提供服务的方式发生变化，而不是从社会福利责任中的退出。政府必须发挥资金投资主体的角色。
关键词社会福利服务公民社会购买服务
从上世纪 80年代中期开始，民政部门便提出了“社会福利社会办”的城市社会福利事业改革思路。当时，改革的目的一是缓解政府的财政压力，二是解决单位以外的老年人、残疾人和优抚对象等的需要，具体措施包括鼓励社区举办各种形式的福利服务设施，并将这些设施向社会开放，直接向社会提供服务或接收自费收养人员等。进入90年代以后，“社会福利社会化”的概念进一步与转变政府职能和减轻企业负担联系在一起：政府和企业都要改变过去“包办”社会福利或“办社会”的包袱，因而要将这部分社会福利务向社会转移。此后于 2000年，国务院办公厅在《转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知》中提出“基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络”社会福利事业改革目标，并要求“各级政府应根据经济和社会发展的需要，逐年增加对社会福利事业的投入，重点用在一些基础性、示范性社会福利机构的建设上，同时采取民办公助的办法，将一部分资金用于鼓励、支持和资助各种社会力量兴办社会福利机构”。
然而，经过二十多年的改革实践，我国社会福利社会化的成效并不明显：（1）到目前为止，政府和集体（乡镇、街道所属） 仍然是营办社会福利服务的主体，而民间的福利服务机构一直很少；（2）从服务对象来看，享受福利服务的对象仍然局限于传统的民政对象，如城市的“三无对象”和孤残儿童，以及农村的“五保户”等群体；（3）从服务内容和形式来看，社会福利服务仍然主要局限于传统的院舍供养，针对普通家庭和个人的服务非常少。
本文认为，我国社会福利社会化成效不明显的原因主要有两个：一是公民社会组织发育缓慢，尚未形成服务社会和能够提供社会福利服务的能力；二是政府角色不到位，忽视了其在社会福利社会化过程中的主体作用，特别是投资主体的角色。我们必须认识到，社会福利社会化的出发点和最终目标是形成政府和社会共同办福利的机制和环境，而不仅仅是帮助社会力量兴办福利机构。为此，政府必须积极培育和支持公民社会组织的发展，实施积极的财税政策调动民间资金进入社会福利服务的领域，并在此基础上借鉴西方民办公助的国际经验，采取适用我国具体情况的社会福利管理工具。
一、 设公民社会的目标出发，积极培育民间组织
社会福利社会化的一个最重要的特征或表现形式即是有大量的民间组织来营办针对不同群体需要的社会福利服务。这也是公民社会的基本形式。公民社会对经济和社会发展的重要作用已经是被国内外实践证明了的事实。从国际经验来看，公民社会之所以是必要的，首先是因为在市场经济的条件下，政府、市场和社会必须形成相互制衡和相互协作的关系才能实现经济和社会协同发展的目的。其次，无论是市场还是政府，都很难对日益多元化的社会结构和社会需求做出及时的反应。市场强调利润和效率，对社会公平会有失灵的时候；而政府作为“看得见的手”则强调公平，对个性化的需求不能面面俱到。这就要求公民社会组织来弥补政府和市场二者的不足。从我国的现实需要来看，经济体制改革以来，政府和企业职能都发生了重大的转变。企业原来承担的很多社会职能多数已被剥离，而政府正在面临转变职能的任务。这样，在经济和政治领域之间留下了一个广阔的空间，需要通过民间组织去满足社会多元化的需求。
我国民间组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位三种类型，其业务范围遍及教育、卫生、科技、文化、环保和社会福利等各个领域。然而，改革以来，这些组织虽然在数量上发展很快，但到目前为止尚未形成一个适应我国经济和社会发展需求的公民社会组织体系。现在我们已经认识到，社会组织发育缓慢不仅是我国经济社会发展失衡的一个表现，也是制约社会福利社会化进程的重要原因之一。
导致我国民间组织发育缓慢的原因有很多，包括对民间组织的法制不完善和管理能力薄弱等，但其中的一个根本原因是我们对民间组织对经济和社会发展的积极作用和角色认识不足而导致的一个认识误区：我们从一开始就将这些组织的职能定位于为政府服务，而不是从营造公民社会的角度出发去培育和发展民间组织。这一点我们可以从我国民间组织的出现和发展历史中看到。首先，我国的很多民间组织的发展过程大都经历了一个自上而下的过程，基本上是靠政府扶持发展起来的，很多甚至是从政府组织直接派生出来的组织，其职能或责任就是为政府服务或承担政府的部分工作，结果导致不少民间组织严重的行政化倾向，如有的行业协会被描述为“戴市场的帽子、拿政府的辫子、坐行业的轿子、收企业的银子、供官员兼职的位子”，等于事实上的准政府组织。由于这些组织缺乏相对的独立性，它们只能开展政府指定的工作和服务，很少能够灵活地应对社会的服务需求，最后也无法发挥公民社会组织应有的作用。
其次，我们在很长一段时间内更多的是对民间组织的消极或破坏作用的担心，甚至在如何对待民间组织的发展问题上曾经存在着是“堵”还是“疏”的争论，而政府对民间组织的扶持力度很不均衡，结果导致至今尚未在政府以外形成一个独立的“第三部门”或有任何制衡作用的公民社会雏形。此外，长期以来，我们对公民社会组织既支持不足，管理也不到位，结果导致这些组织发育缓慢、能力薄弱和运行不规范；这些问题反过来同样又制约了政府职能的转型，也阻碍了社会福利社会化的进程。
民间组织是我国公民社会的细胞。当前，培育和发展公民社会组织并使其发挥积极作用的首要任务是建立和完善相关的法律和规范，并通过政府购买服务或财税政策等从经济上给予支持和鼓励。这里，改变观念是做好培育和管理民间组织任务的关键。政府必须首先确立这样一种观念，即公民社会组织与政府在经济和社会发展的目标上是一致的，在此基础上将公民社会组织作为与政府荣辱与共的一个独立的系统进行培育和管理，并要在法律规定的框架内，采取平等的姿态与社会组织共同管理社会事务。具体来说就是，我们培育和支持这些组织的出发点不是让它们去服务政府，而是让它们按照国家的法律和政策体现民意、服务社会，并具有名副其实的自我管理和服务社会的能力。事实证明，如果民间组织不能有效地代表民众的利益和服务社会，最终也不能成为政府治理社会的伙伴。
二、 实施积极的税收激励政策，鼓励企业和民间资金进入社会福利服务
社会福利社会化的另一个目标就是实现资金渠道的社会化，即改变过去单纯依靠国家举办社会福利事业的传统作法，动员全社会一切可以利用的资源，投入社会福利服务领域。然而，前文所述，我国当前的社会福利机构主要以政府和集体举办为主，这些机构的资金来源几乎完全依靠各级政府财政部门的专项拨款。但是，政府对这些机构的财政拨款一般只包括职工工资、服务对象人头费和办公费等固定项目的开支，资金短缺是这些机构的一个普遍的问题，因而很多福利机构经常需要靠“创收”来弥补经费的不足。而对于一些新兴的社会福利服务设施来说，如社区服务中心和各种社区福利服务设施等，政府普遍没有固定的财政列支，最多只是在创建时给予一些临时性的支持，或者只给政策，不给资金，因而大多数这类机构不仅需要自筹资金举办，还需要通过企业化运营来维持机构的正常运行。其后果是这些机构多数时候只能雇用离退休人员，而管理者则主要以赚钱为主，故服务的福利性、专业化和服务质量等根本无从谈起。
显然，政府投入不足是导致上述现象的直接原因，但从根本上来看，是政府在社会福利服务中的角色缺位问题，即在社会福利社会化的过程中过分依赖市场化运作而忽视了政府的作用是保证社会服务具有福利性质的关键因素。在任何一项社会服务的提供过程中，至少包括两个最基本的组成部分或环节，即资金筹集和服务递送。服务的递送可以由集体或民间机构来承担，但筹资的责任必须由政府承担。即使在市场或公民社会组织较为完善和发达的条件下，政府的很多职能或某些职能的某些环节是可以由市场组织或一些独立部门去执行，但筹集社会福利资金的责任则是在任何时候都无法让其他部门取代的。这是因为，任何福利服务均具有一定程度的“免费午餐”特征，但市场是没有免费午餐的。我国的教育和医疗体制改革结果也说明，完全依靠市场来提供公共服务或公共产品是行不通的。利用市场组织或公民社会组织提供社会福利服务的前提是这些组织必须“有利可图”，但它们的利润来自政府而不是服务对象；如果利润来自服务对象，这些服务也就不具备福利的性质了。换言之，社会福利社会化不是简单的将社会福利服务推向社会或市场，而是形成政府与市场和民间社会组织合作办福利的一种机制。政府发挥投资主体的作用是形成这一机制的关键因素。
政府在社会福利服务中的投资主体角色可以通过多种途径实现。其中，财政专项资金是最常用的做法。政府可以通过专项基金的方式对社会服务的提供者提供补贴，这些服务提供者既可以是市场经济组织也可以是非赢利组织，补贴的目的是使服务提供者降低其服务收费，从而使服务使用者能够用得起这些服务，这是政府利用市场和公民社会组织提供服务和保障公民获得一些最基本的社会服务的办法。例如，在美国，医疗机构长期接受政府的巨额财政补助，以便使低收入者也能享受较低价格的医疗服务。
其次，除了直接财政拨款以外，政府实施其投资主体角色的另一个有效的方法是制定和实施积极的税收激励政策，鼓励企业和民间资金进入社会福利服务。在西方发达国家，税收激励是政府筹集公共和社会服务资金的主要方法。一些看似由市场或非营利组织“ 提供”的社会服务，实际是这些组织在为政府“打工”的结果：政府通过购买服务为其支付了费用。美国是慈善组织和社会捐赠最发达的国家之一。2002年，美国全年社会捐赠高达2400多亿美元，其中四分之三来自普通大众，其次是企业和基金会[2]。但正像美国学者Neil Gibert,- 所指出的那样，看似由私人捐赠的善款并非完全是“私人的”，而慈善也不是人们想象的“无私奉献”。这是因为，政府是在用一只看不见的手鼓励私人捐赠，即通过减免税收的方式将一部分私人捐款返还给捐赠者，因此，在私人捐赠的款物中，有一部分是来自政府的补贴。$ [3]由此可见，社会捐助或者社会办福利等现象，是政府的物质激励和私人意愿相结合的产物。有研究指出，如果政府没有对私人捐赠采取税收减免政策，高达 96%的美国私人捐赠者将会大幅地减少他们的捐赠[4]。
最后，政府也可以通过服务收费的方式来增加资金渠道。但政府允许服务提供者对服务使用者收取部分或全部费用不只是减少政府支出，而是提高服务的效率和效果。概括起来，服务收费主要有三个优点：一是可以扩大服务对象。政府直接提供的服务一般是只有符合政府规定的某些条件的人群才可以使用，而允许服务收费则可以使其他有消费能力的人们都可以享受到其所需要的服务。二是服务收费可以鼓励更多的服务机构提供服务，提高服务的质量，增加服务的类型，以适应不同消费者的需要；三是限制服务使用者使用超过需要的公共资源。
在社会服务领域中，允许服务提供者收取服务费用需要有很多条件的限制，否则这些服务既不能体现出公共产品的特性，更无法惠及有需要的人群。换言之，由政府财政支持的社会服务其价格是不能完全放任市场机制决定的。特别是在服务短缺或缺少竞争的情况下，必须有合理的定价机制。首先，要对服务进行成本核算，增加收费的透明度。无论是对服务使用者采取全额收费还是部分收费，成本核算可以使服务使用者明白政府补贴的程度。其次，要建立起类似于价格听证制度的服务价格咨询机制，向社会大众解释收费的理由，避免产生误会，在此基础上制定一个服务提供者和使用者都能够接受的价格。最后，政府还需要从社会公平的角度对服务价格进行控制，避免服务收费成为普通家庭的一个沉重的经济负担。
三、 借鉴西方福利国家“购买服务”的经验
政府在社会福利中的投资主体角色并不意味着政府既要出钱，又要直接生产和递送服务，而社会福利社会化的真正目的正是将这两个环节分开执行。因此，在涉及到社会福利改革的讨论或实践中，笼统地使用社会化、市场化或产业化等提法不仅不解决问题，有时甚至会成为政府推卸责任或服务机构谋私利的借口。正确的做法是，政府必须承担起为社会大众提供充足和高质量社会服务的责任，但在提供这些服务的过程中可以在某些环节上有选择地使用市场机制。不同类型的社会服务其优先次序和对人民生活的影响也是不同的，因此，哪些服务或在哪些环节上应该利用市场机制，并不是一样的，而是要根据具体情况来决定，如教育和医疗服务等每个家庭和个人都需要的基本社会服务，可以市场化的程度和环节非常之少，而政府投入和监管则更重要。在这方面，借鉴西方国家私有化改革的经验，创造性地使用“民办公助”的一些方法是非常有用的。
一民办公助”的理论与形式
就社会福利服务的提供而言，二十世纪七十年代以来西方发达国家的新公共管理和私有化改革过程是一个将公共服务的筹资和递送分离的过程，即从政府包揽向“民办公助”转变的过程。私有化的主要做法包括：(1)减少或取消政府直接提供服务的功能，鼓励和扩大慈善组织、非赢利组织、互助团体、地方组织和私营组织等的功能，如鼓励商业保险和私人营办社会服务等；(2) 减少政府补贴，实行服务收费；, 减少或取（3）消政府对私人或民间经营社会服务的限制，使政府组织和私营机构公平竞争[5]。
而在二十世纪六十年代之前，几乎所有的社会福利服务都是由政府（公共组织）或非赢利组织提供的。当时在社会福利领域经常讨论的问题之一即是公共组织和非赢利组织之间的关系问题，但现在讨论的问题则主要是如何使以赢利为目的组织实现社会福利的目标。在美国，赢利性组织从六十年代末开始进入社会福利领域，其中一个主要原因是政府的政策允许赢利性组织申请和承包政府的福利资金和项目，即始于政府购买服务的实施。赢利性组织从事的社会福利项目主要集中在各种护理行业、家庭医疗服务、医院、心理咨询或治疗以及老人及儿童日托服务等。七十年代以后，随着福利私有化的普遍盛行，购买服务成为政府解决社会福利问题的一个重要选择，赢利性社会福利组织的范围进一步扩大，特别是在公共服务方面，正在成为一个越来越重要的社会福利资源。
民办公助改革的总体情况是，在公共服务领域中减少了政府的角色而扩大了私人部门的角色，但更具体地来说，则是将产品和服务的生产与递送环节从公共向私人的转移，而政府在财政和服务监督方面的角色并没有减少。比如像教育中的福利券和以“第三方付款”为特点的医疗救济与保险制度，公共部门不再提供或者至少不再直接提供服务，政府角色的分量下降了，但它仍然在财政支持和监督方面发挥着主要作用，并且掌握着决定由哪些组织与其合作提供服务的权力。这样一来，公共部门在生产中的分量下降了，而作为监督者的地位却提高了，同时政府还要提供财政支持。总之，民办公助就是将公共服务的生产和递送由公共部门转向私人，而公共部门在提供财政支持方面仍起着主导作用。
民办公助在西方国家兴起的原因很多，其中的一个原因是，私有化被认为是克服政府直接提供服务所存在的浪费、低效、腐败和缺乏人情味等弊端的有效措施。主张私有化的理由认为，竞争是影响服务质量和效益的最重要的因素，而政府直接提供服务会造成资源的浪费。这是因为：政府组织的收支不挂钩，缺少竞争，没有追求效率的动机；政府组织为了部门或局部利益经常会产生不利于提高生产效率的行为，如部门之间竟争资源，互相控制信息等；政府组织的行为还会产生目标移位的问题，即政府组织本来是一个服务公众的工具，但在运行过程中会演变为为自己服务的组织，由工具变成目的；政府组织不会因为效益低而倒闭或降低其工作人员的收入，缺乏对服务成本的考虑，工作人员没有压力；政府机构本身与行政官员的利益一致，所以往往倾向于扩大组织而成为庞大臃肿的福利官僚体系，从而导致公共服务的低效率。由于这些原因，政府直接生产和提供服务必然伴随高成本和低效益，从而造成社会资源的浪费[6]。
西方国家私有化运动的支持者对政府行为的批评未免有片面之嫌，但政府不是万能的，政府的行为也有其内在缺陷，即“政府失灵”的问题，是被普遍认识到的问题。造成政府失灵的原因可以通过分析政府组织与私营组织在体制和管理方面的区别看出：(1) 二者的责权利关系不同。政府组织往往多元领导，组织内部的责权利关系模糊，没有一个人拥有绝对的权力或责任，因而往往导致人事、财政等不易决策；而私营组织中的责权利关系则都很明确，管理者可以按照组织的目标进行决策。(2)二者的动机不同。私营组织的收入来自客户，因此以满足客户需要为第一；政府组织的收入虽然来自税收，但却是以财政拨款的形式出现的，因此在运作过程中往往以满足拨款部门或上级政府的要求为第一，这样必然会影响服务质量。(3)服务的对象和目的不同。私营组织为其职工和股东服务，以利润最大化为目的，对象和目标都很具体明确；而政府组织的服务对象既有直接的也有间接的，甚至应该说是整个社会，其目的是社会公平，因此其服务对象模糊，目标易受观念或不同利益主体的影响，效益和效率等经常是一个认识问题，自然也难以被普遍认同。私营组织因为有利润这一客观和单一的指标，其业绩可以进行量化评估，即可以让“事实”说话。而政府组织不仅不能使用“利润率”这样一个指标，甚至很难以效益或效率为中心进行决策，也无法进行比较决策。事实上，政府组织决策的核心是协调组织内外的各种利益关系，效益是次要的，并且效益是协调的结果而不是通过竞争取得。
虽然政府直接提供服务所存在的缺陷是被普遍认识到的事实，但将社会福利服务完全交给私营机构或实行市场化，不仅存在技术方面的问题，更是一个政治问题。在这种情况下，作为民办公助的一种折中形式的政府购买服务被认为是克服政府直接提供服务所存在的缺陷的一个有效而可行的方法。政府购买服务的内容如下图所示：
政府出资并
直接营办服务 政府 完全退出福利提供者
的角色，完全由私人出资营办服务
政府只出资，私营赢利、非赢利或
其他政府组织营办服务（政府购买服务）
政府购买服务则是介于政府出资并直接提供服务和完全私有化两个极端之间的一种折中的方式，即政府继续保留其投资主体和制定政策的角色，但将营办服务的责任通过合同形式交给独立的营办机构，这些机构可以是私人的赢利或非赢利性组织或其他非政府组织等。
（二）购买服务的方法
在公共和社会服务的提供中，以合同的形式来购买服务是最常用的一种形式，即将公共服务通过订立合同的方式委托给民间赢利或非赢利机构，由它们来提供服务，这种方法也通常被称之为购买服务，在二十世纪70年代中期首先在美国开始盛行，进入90年代以后，大多数国家的政府都从“管理事务”转变为“管理合同”的时代。
服务承包或购买服务的目的开始时只是为了寻求一种提供服务的不同模式，其主要目的是降低服务成本、增加资金渠道、提高服务质量和克服官僚现象，但随着实践的发展，政府购买服务逐渐变成了一种缩小政府规模和政府干预的方式，从而使政府与私营或其他组织形成了一种合作关系，共同承担社会责任。双方的责任分工一般是：政府提供部分或全部资金，并保留制订政策的权利，即对所要购买的服务做出限定，如服务对象的范围和资格条件，服务的质量、数量和目标以及评估方法等；营办机构则负责提供配套资金，在政府的政策范围内制定提供服务的具体计划和方法，并组织人力和物力实施计划。
购买服务是所有民办公助方式中最为常用和广泛使用的管理工具。但实施这一方法有二个非常主要的前提条件：#$%具有完善的法制环境，特别是要有操作性较强的合同法作为约束各方行为的基础；#&%政府具有管理合同的能力，包括撰写合同条款、监控合同的实施过程，以及对承包方的服务质量和效果进行评估的能力。同时社会上存在能够为较为规范的生产和提供公共服务的组织，包括市场组织和非营利组织等。
服务承包所采取的合同形式主要取决于买卖双方所希望建立的关系和所要购买服务的性质，一般有以下几种形式[7]
(1) 为特殊群体购买服务的合同。这些群体需要明确，一般由政府制定目标人群接受服务的资格，营办机构具有在目标人群内筛选服务对象的权力，如康复服务、医疗卫生服务、教育和培训等；其时间可长可短。
（2）任务性合同。这是一种限时提供服务或产品的合同，一般适用于一次性产品或服务，服务或产品完成时合同即可终止，如课题研究、项目评估等专业性较强的服务，往往由专门的研究机构、大学或协会等承担。此类合同对承包者的风险较大，除较大的启动投资外，如果政府不再续签合同则会失去资金来源，甚至解散机构。但对政府组织来说，任务性合同是一件事半功倍的事情，政府除不需要承担设立和经营长期的专门机构的成本外，还可以将项目的开办、人员再安置以及项目终结等负担完全交由承包者承担。此外，因为服务或产品比较单一，对服务的价值也较容易评估。
（3）长期服务合同。这种形式一般适用于那些政府长期需要的服务，如医疗和康复服务等。
（4）业绩/表现合同。业绩合同是对上述合同的改进，它要求承包者明确界定服务的种类和标准，对目标人群、服务的种类和水平、服务对象的资格和审批程序、服务过程和财务收支情况、人员分工和执业资格等均有明确的规定和记录。有意承包的机构必须事先向政府部门呈交服务计划，提供实施服务的理由，详细解释服务的内容和方法，包括服务期限、评估标准和方法、报销程序和服务项目 * 项目的定价方法，最后经过谈判达成合同协议书。
实施服务承包的过程一般包括如下几个步骤：(1)决定购买服务前进行需求评估，使资金用到最需要的地方；(2)通过竞争招标签定合同，保证择优选用；（3）根据需求评估的结果，建立操作性强的服务程序和标准以保证服务的质量，如：每项服务以及完成每项服务的每一个过程都要有可以量化的指标和标准；每一个过程都要有充分的理由证明是必要的步骤；每一个过程的成本、价格和时间都要有准确的计算(4)建立对服务机构进行质量评估的指标，包括服务质量标准，服务机构的工作人员的专业素质或资格，工作人员与服务对象的接触次数，服务的类型（硬服务或软服务）以及工作人员与客户的比例等。（5）建立评估购买服务的效果指标，包括购买服务对服务质量、服务便利性、服务数量以及服务价格等方面的影响。
理论上，服务承包的主要优点有：（1）在社会服务领域引入市场竞争机制，从而实现降低服务成本与价格和提高服务质量的目的；（2）节省政府的人力和设施成本，缩小政府的规模。（3）购买服务可以使政府掌握主动权，在财政紧缩或认为服务不需要时可以随时终止合同，同时如果政府对营办组织的服务不满意时也可解除合同，这样便迫使营办机构必须在服务创新、提高专业水平和竞争力等方面下功夫；（4）由于独立的营办机构具有一定的经营自主权，其人事制度和政策措施也相对灵活，因而可以根据环境和客户需要的变化做出较快的反应；（5）由于购买服务使营办机构的资金来源与其服务表现直接挂钩，因而能够克服服务提供者的官僚主义、激励提供优质服务的动机，变满足政府需要为满足客户需要，从而实现真正为客户服务的目的。
然而在实践中，由于社会服务本身的一些特性以及政府购买服务的手段尚未成熟，服务承包也存在一些缺陷，如服务质量难以量化，以及成本和价格难计算，特别是一些“软服务”如教育、医疗、福利和个人服务等方面在成本和价格的计算、服务过程的监控和质量标准的确定等方面与实物产品差别很大，从而产生各种合同漏洞或顾此失彼的问题。主要表现在如下几个方面：（1）由于政府将服务的营办和提供过程交给了独立的营办组织，政府或大众必然在一定程度上失去对服务的控制和监督；（2）由于政府还没有形成一套可以保证服务质量和对所购买的服务进行有效监督的方法，合同的执行过程很难控制，有时甚至导致质量下降；（3）政府虽然可以节省直接提供服务所需的人力和设施支出，但间接成本（如招标、与营办组织谈判合同条款、监督合同的实施过程和评估服务的质量和结果等） 却相应增加，如果将这些成本也纳入服务成本，则购买服务所能节省的成本不会很大；（6）独立的赢利性组织由于利润动机的驱使，经常钻合同漏洞，欺骗政府，如选择对自己有利的服务对象或采取偷工减料等手段提高利润。
服务合同的条款关系到政府对其所购买的服务的控制程度。随着政府购买服务实践的发展，购买服务合同也逐渐由早期松散的合同发展为越来越注重服务过程的合同。早期的合同内容一般只包括服务期限、服务对象和服务类型等一般性要求，招标范围也只局限于现有的组织或机构，只要求承包方提供财务收支报表和按照政府制订的服务程序进行即可。年代以后，政府逐 "$渐加强了对社会服务的计划和控制，更加注重服务的过程，即服务的各个环节或组成部分。这是因为服务的质量既有主观又有客观的因素，如服务的态度、速度、针对性和可靠性等，是存在于服务过程中的表现，因此要控制质量就必须对过程进行控制。随着对服务结果的评估方法的不断成熟，对合同内容、合同实施过程的监控、以及准确计算服务的成本和价格等方面都有了进步。合同内容一般包括服务对象、服务方法、服务数量和质量，以及服务的监控和评估方法等，并且以降低成本和支持竞争为出发点。
综上所述，社会福利社会化是适应我国经济转轨和社会转型的一个正确的选择，但政府在这个过程中必须发挥主导作用。其中，政府对民间组织的培育和支持并形成一种有激励作用的机制和环境是关键的因素。只有这样，市场或民间组织才能按照社会的需要提供灵活和多样化的服务，这正是社会福利社会化的目标所在。
注释：略
