[摘要] 随着我国社会经济的快速发展,社会福利制度的改革,寻找社会福利的新型依托主体势在必行。所谓社区福利包含着5个方面的内容,对这些内容的描述就构成了社区福利的定义。社区及其功能与社区福利制度的宗旨和目标的相一致决定了建设社区福利的可行性,而社会政策的发展趋势,及中国历史文化传统构成了社区福利建设的现实基础。

  20世纪50年代开始建立的社会福利是以城镇职工福利为核心的一套相互分割、封闭运行的福利制度。该制度由于自身存在的制度性缺陷,随着社会的转型、经济的转轨,越来越难以适应社会的需要。改革的关键是建立新型的社会福利依托主体。

一、社区福利的定义

本文提出的“社区福利”概念,是指在政府相关部门的指导下,在社区范围内,以社区为主体,发挥社区自主性充分利用社区内外的一切资源,为解决社区居民生活问题及尽可能地提高居民生活质量所采取的一切措施的总和。提出这一概念,首先有助于重新界定社区服务的内涵,改变其难以承载的、无序的多目标状态。[1]由于社区服务运行中的行政化和市场化趋向,社区建设面对多功能的目标定位,而且多重目标的优先次序随政府中心工作的变动而变动;其次有助于进一步明确“发展社区福利是社区建设的现实任务目标”[2]。社区建设的主要目标是发展居民的福利,培育文化共同体是长远过程目标,主辅关系不能颠倒,先后次序不能改变;再次能有助于社区更明确其承担落实政府委托实施的社会保障和社会救助工作的责任,促进社会保障的社区化。社区福利是新型社会福利体系的重要组成部分,是社会福利社会化的重要途径。对这一定义,我们可以从以下几个方面理解:

第一,社区福利的宗旨是解决居民生活问题及尽可能地提高居民生活质量。它包括社区福利性服务、公益性服务和微利性服务等内容,社区福利性服务主要是以满足服务对象的基本生活需求为目的的服务,其对象是老年人、残疾人、孤残儿童、优抚对象等传统社会福利对象,是社会福利在社区的具体操作层面;公益性服务是以改善全体社区居民的生活环境和生活质量为目的的服务类型,主要指社区内的道路、绿化、环卫、社区治安建设等社区公共物品建设和服务;微利性服务是以方便居民生活和筹集社区福利资金为目的的社区福利服务。对象主要是有经济支付能力的社区居民,一方面为提高其居民生活质量创造条件,如各种便民服务或社区内的各种赢利性的娱乐设施等,使人们尽可能提高生活质量;另一方面经营性服务可以解决福利服务的部分资金。

第二,社区福利服务范围的地域性。包括两个方面的涵义:一是服务对象限于社区这一地域范围。社区福利的服务对象是居住在社区这一地域范围内的所有居民,而不是以职业、单位或户籍为依据,户口在本社区但不在本社区居住的居民也不包括在内,这充分显示了其地域性的特点;二是指社区福利与社区紧密相联,受到社区内资源、居民结构特征和传统文化的影响。社区福利项目,要与社区内居民的结构和需求紧密相联,福利设施和福利层次也与社区内的资源拥有状况相联系。

第三,社区福利主体的多元化。社区福利本身就是社会福利社会化的产物,其主体是多元化,包括政府、非营利组织、企事业单位、居民自治组织、居民等。虽然社区福利建设的过程是政府放权到社区,充分发动社会力量进行福利建设的过程。但这并不意味着政府的不管不问,政府在资金扶持和政策引导方面是不可或缺的。当然,非营利组织和社区居民自治组织是社区福利建设的主要力量,社区居民的积极参与是社区福利的重要保障。

第四,社区福利对象的普遍性。社区福利的对象包括社区内居住的一切居民,它打破了职业的藩篱、单位的藩篱、户籍的藩篱,既包括户籍人口,也包括非户籍常住人口;既包括体制内人员,也包括体制外人员,解决了人们日常生活中难以解决的问题,使其生活质量的稳步提高得到保障。

第五,社区福利的服务性。社区福利的形式主要是为居民提供具体的服务,重点解决居民日常生活问题,切实地满足福利对象的需要。因此,社区福利的服务不仅包括养老服务,残疾人服务,便民利民服务,还包括与老人聊天、开展娱乐活动、健身活动等符合居民需求的服务方式。

第六,社区福利资源的多样化。社区福利资源需要依靠社会的一切力量,不受社区这一地域限制,既包括政府资金投入,社区内单位资源的共享和对社区福利建设的资助,又包括社区内资源的利用,及依靠社会力量和政府力量的社区硬件设施,非营利组织的服务资源等多种形式。

社区福利是作为新型社会福利体系的重要组成部分与社会福利相互补充、有机结合而存在的。两者的相互结合、有机配套是适合中国国情的新型社会福利制度形成的有力保障。两者之间存在的差别重要表现在:(1)两者的目标层次不同。社会福利是指国家和社会为改善并不断提高国民的物质文化生活水平而采取的政策措施,体现了宏观政策性与条状特征,目标比较宏观,并由不同部门具体执行;社区福利则以解决社区居民的生活问题及尽可能地提高居民生活质量为目标,其福利服务强调以社区为主体,成块状特征,而且注重福利的服务性,贴近居民生活,主要是解决其生活中碰到的具体问题。(2)两者在社会福利体系中扮演的角色不同。社会福利主要充当福利的宏观资金支持和超越地区的福利建设的角色;社区福利则承担项目具体落实和开拓的任务。两者是相互补充,相互配套的。目前,由于社区福利刚刚开展,出现社会福利与社区福利相混淆的现象,社区所承担的主要是社会福利由行政

命令下达到社区中的行政任务,不能有效的体现社区福利的优势和充分发挥社区福利的作用。所以两者的配套运行,除了社区福利的实践性与灵活性推动社会福利的发展和完善及社会福利为社区福利提供坚固的后盾之外,更为重要的是不能抹杀两者各自的独特性和优势,两者并不是简单的宏观与微观的对应关系,而是独立个体间出现部分交叉的关系只有发挥各自特色,互相补充,才能形成一个完善的新型社会福利体系。

二、城市社区福利建设的必要性

对社会福利制度进行改革,不仅是由于社会福利制度自身存在的制度性缺陷,更主要的是为了响应社会转型、经济转轨对社会福利制度提出的挑战。社区福利的出现是社会福利社会化的产物,是发达国家福利发展经验的总结。主要表现在:

第一,中国逐步迈入老龄化社会,老年人福利需求增加。2000年中国已进入老龄化社会行列,一方面社会中老年人口大量增加,另一方面家庭的日益小型化,对福利的需求也相应增加,家庭养老功能逐渐减弱,因此,仅靠政府提供保障或家庭来供养显然难以解决,“院舍照顾”①方式面临资源短缺和情感照顾不足等危机。因此,为改善服务质量,给予个人更多符合其需要的照顾服务,必须依靠社会力量的广泛参与,建立“社区照顾”②的养老模式。第二,政府职能转变和“单位体制”解体。政府将社会责任外移,国有、集体企业将原来自己所承担的劳保福利、就业保障、子女入学入托、生老病死等社会功能推向社会。同时,体制转轨、产业结构调整也使失业、下岗人员大量增加,社会救助事务急剧膨胀,这些都需要社区来承接。职业的多元化、体制外人员的大量出现也使具有就业关联、单位关联性特征的社会福利制度必须改革。

第三,社会流动性与分化的加剧。人员的流动包括城市内部的流动、乡村向城市的流动、中小城市向大城市的流动以及不同所有制之间的流动,使旧有社会福利制度难以适应,这一部分人的社会福利需求的满足成为福利建设的新课题。同时,社会的发展使成员个体间出现了阶层多样化趋势。传统的职业体制分层模式失灵了,人们之间的阶层根据不同职业、不同身份划分为不同层次,不仅表现在市民内部,而且出现了市民与外来人口的差异。不同阶层、不同身份者、市民与外来人口之间有着不同的福利需求。同时,社区的阶层化趋势使不同的社区对生活方式的选择及对生活质量的关注存在明显差异,以社区为单位进行福利建设可以更好地满足居民的福利需求。

第四,家庭模式的多样化。城市化、工业化进程的加速,使家庭的规模、结构、功能发生了变化。核心家庭、丁克家庭、单身家庭、单亲家庭和空巢家庭的大量出现,不仅使原先由家庭承担的部分福利功能难以实现,而且带来了新的福利需求,特别是家务、老人赡养和儿童照看的急需社会化问题。非婚生子女和离婚后的单亲家庭子女数量日益增多,他们的抚养和教育也需要通过广泛的社区服务来支持。

第五,人们生活观念和价值观的改变带来福利的新需求。人们不仅仅重视物质生活需要,并且开始对精神层面的需要进行关注。精神层面的需求包括两个层面:一是人们的感情需求增加;二是开始关注更高层次的生活享受,如对健身产品、闲暇生活质量、文化产品的需求。社会中老年人人数的增加、寿命的延长及家庭结构的变化,使人们在养老方面既要关注老年人生活需求的同时,还要为他们发挥余热提供条件。另外,国有化程度较高、形式单一并具有一定强制性的社会福利模式与人们生活方式的多元化、自由化明显相悖。人们要求福利重视个人的利益,力图“通过公助、自助和互助实现自我保障”[3]。有心理和身体缺陷者、精神障碍者也要求从被封闭的家庭和福利设施走向社会,通过积极参与社会劳动和社会活动,实现生活的“正常化”。社区应充分利用自己的优势发展特色福利服务。同时,我们应认识到,社区福利只是政府举办的社会福利的承接者和补充,是对国家福利制度缺陷的弥补,并不意味着社会福利制度发生了根本性变革。

三、城市社区福利发展的现实基础

社区作为社会福利制度新型依托,是由中国特殊国情所决定的,有现实的依据。

第一,人们对福利需求的提高需要以社区为依托建立社区福利。社会福利的社会化的一个重要方面就是发动社会成员积极参与。在中国,人们的参与意识还不高,对社会、政府的依赖性过强,在企业、单位逐渐转变为追求经济效益的组织时,再让其承担发动成员参与社会福利的任务显然不现实。通过传媒宣传或硬性行政指令等手段发动群众,也不是有效途径。社区作为人们生活的共同体,为福利发展提供了充足的人力资源。充分利用这个社会细胞,发动社区居民为自己的福利需求提供服务,调动人们的积极性,可以保证福利有效实施。

第二,资源的有限性要求福利发展要以社区为依托。福利的发展不仅需要足够的资金来源,而且需要大量的人力资源。社区作为社会福利制度的主要依托是节省社会福利成本,充分利用社会资源的需要。社区在国家投入有限的条件下,要发展社区福利,首先可以充分发掘社区内部资源,使一些可能在传统福利制度下未能充分利用的资源得以充分利用,其次社区可以利用一切途径为社区福利的发展尽可能地吸引社区外部资源。

第三,社会成员认识水平的提高为社区作为福利依托提供了群众基础。社区福利的发展是落实社会福利普遍性的需要,正如前面我们所论述的,传统社会福利制度由于其就业关联性而使一部分人游离于单位之外的人员的福利需求难以满足。而社会福利的一个重要特性就是其对象的普遍性,而且随着人们的民主意识的提高和自主权的增加,社会中大部分成员对享受社会福利服务的权利认识提高,使传统的福利体制的缺陷更加明显。社会成员认识水平的提高,对落实社会福利普遍性产生了需求,而以社区为依托,发展社区福利,是社会福利普遍性实现的重要途径。

第四,社区的本质特征使社区福利发展成为可能。社区的本质是向熟人社会的回归。工业化或后工业化条件下的居民极其渴望人际间的感情交流与关怀,需要社会认同和社区参与,尤其是在中国这个拥有悠久文化底蕴的人情型社会,在人们的观念中尤其渴望人际间的关怀,希望生活在一个人际关系和谐、守望相助、相互信任的熟人社会。社区建设是与这种发展趋势相一致的。一方面,社区的这种发展方向和在社区内建设社区归属感和社区文化的重视,反映的是居民对一个伦理型社区的需求和居民对社区内人际间形成互助、和谐的关系的需求,这一切与社区福利建设所需的文化和人际关系基础相契合。在这种氛围下,社区福利发展有了文化和群体基础,使社区福利的发展有了可能;另一方面,社区福利制度的建设促进了社区向熟人社会的回归。因为社区归属感需要的不是仅仅文化上的宣传,而是实际生活中居民在社区所能获得的一种依赖感。

第五,社区福利是与社会政策发展的趋势相一致的。从世界各国的情况看,社会政策的发展趋向是,从资源分配走向社会关系(地位及权力)分配。[4]社会福利的内容不仅包括社会保险、社会救助、优抚等,而且包括教育培训、文化娱乐、环境卫生、就业、职业福利等。这就要求社会福利不仅要有针对个人的服务,而且要有社会关系方面的制度安排。社区及其功能使其能成为该制度的主要载体。同时,西方福利国家所遭遇的社会福利财政危机也告诉我们,社会福利的发展要体现权利与义务相结合的原则。建立社区福利机制是发动社会一切力量和福利对象积极参与的重要途径。社区福利一方面可满足不同层次成员的福利需求,而非仅指社会弱势群体;另一方面,社会成员通过积极参与,可获得心理上的优势感和社会声望,有利于调动各方力量的积极性。

总之,社区福利的实施不仅可以满足人们日益长的福利需求,而且可以调节个人、家庭与社区关系,协调社区与政府之间的关系。“社区福利的展反映了居民对一个伦理型社区的需求和居民对区内人际间形成互助、和谐的关系的需求,可以带来社区内人际关系的改善,促进社区向‘熟人社会’、‘半熟人社会’的回归”[1]。社区福利的发展也有助于我国尽快建立起国家、企业、民间组织、社区和家庭各司其职的新型福利体系。

参考文献

[1] 江立华.论我国城市社区福利产生及其运作机制[J].江汉论坛.2003(10),108-111.

[2] 刘继同.国家话语与社区实践:中国城市社区建设目标解读[J].社会科学研究.2003(3),104-109.

[3] 沈洁.本世纪末福利改革的主要动向及其启示[J].华中师范大学学报.1999(6),52-58.

[4] 王卓祺、雅伦·获加.西方社会政策概念转变及对中国福利制度发展的启示[J].社会学研究.1998(5),44-50.