【摘要】我国城市社区组织治理结构一直以来是一种以单一的纵向联结为主，权力使用为自上而下科层制治理结构。随着市场经济的发展，这种治理结构严重的阻碍了我国社区组织的发展，社区组织治理结构的创新迫在眉睫。要使居委会从政府行政体系中脱离出来，成为具有自我组织、自我管理、能动的、独立的自治组织。从社区组织与政府的关系来看，由过去的垂直式行政隶属关系转变为相互协作的伙伴关系，构建一种新型的社区组织网络模式。

【关键词】社区组织；治理结构；科层制；网络治理

随着工业化、城市化和现代化的进程，社区发展越来越成为各国社会发展的重要内容。经济体制改革以来，我国社会组织方式也发生了重大变化：单位管理模式趋于失效，城市基层社区组织（街道办事处、居委会）作用加强。但我国城市基层社区组织的治理结构仍是一种以单一的纵向联结为主，权力使用为自上而下的典型行政直线制的组织管理体系。作为准一级政府的街道办事处和被纳入到政府体系中的居委会的管理结构的设置与行政机构的设置相联系，并按行政系统自上而下划分为不同的等级层次，上级管理部门的行政指令成为推动各级管理结构运行的动力。我们把这种治理结构称之为基于科层制的社区组织治理结构。

一、科层制社区组织治理结构的积极作用

在传统计划经济体制下，行政一体化的科层制社区组织治理结构对于统一分散力量，克服特定社会发展阶段的无序状况，整合社会；对于巩固和加强国家对基层的建设和管理，稳定社会秩序等都发挥着积极作用。

（一）权力的集中性有利于国家对城市基层行政区的建设和统一管理

新中国刚成立时，资源稀缺，人口众多。为了尽快摆脱贫困落后的局面，国家必须建立强有力的动员机制和资源配置机制。计划经济时期，政府垄断控制几乎所有的权力和资源，通过编制行政隶属关系网络，使每一个基层单位都隶属于自己的上级部门，上级部门全面控制和支配下级部门，而上级部门又隶属于中央和省市行政部门。党和政府通过上级对下级下达工作任务，调拨、分配人力、物力、财力等资源。国家集中一切稀缺资源，进行统一规划，从而实现国家对基层地控制和管理。

（二）有利于国家对社会全体成员地控制和整合

建国初期，传统的社会秩序遭到破坏，整个社会陷入混乱局面，民众处于“一盘散沙”的状态。要结束混乱状态，恢复社会秩序，使中国经济、政治发展步入正轨，首先要将社会组织起来，构筑有效的组织体系。因此，政府以单位体制为核心组织管理居民的体制逐步确立。针对单位体制之外的大量人员（如：家庭妇女、无业人员等），建立一种作为单位制辅助的体制来实现政府对体制外人员的组织管理。街道办事处和居委会是最接近居民群众并对城市社区实行行政和社会管理的组织，国家通过对街道办事处和居委会的控制进而控制体制外人员。全国人民几乎都被纳入行政权力的控制范围内，国家的触角延伸到全国的每个角落和社会生活的每个领域，强化了其对基层社会的渗透，增强了政府对基层社会的动员能力和监视能力，从而有利于实现了整个社会的高度整合。

二、科层制社区组织治理结构存在的问题

科层制社区组织治理结构在发挥积极作用的同时，也不可避免地存在一系列问题。

（一）组织的横向协调与沟通困难

传统科层制由于遵循等级链和跳板原则，使得组织的横向协调较为困难。科层制规定出最高层至最基层的领导等级，这种等级制度指示了执行权力的路径和信息传递的渠道。为保证命令的统一，各种沟通都应按层次逐级进行，整个组织结构如一个金字塔，在一定程度上带来了信息的延误。

从街道这一层面上看，各级政府职能部门的派出机构分别隶属于相应的主管部门，多数企事业单位和社团组织也各有不同的行政隶属关系。相互之间并无直接联系。街道社区内地许多事务往往是“看得见，管不着”。这种纵向高度集中与横向高度分割的特点，导致行政系统的僵化和低效。

社区各组织之间由于条块分割、各自为政往往影响到社区资源的充分合理利用。街道办事处、工会、妇联、老年协会以及各种企事业单位都建有各自的服务设施。由于多头建设，结果往往是一方面社区内的某些服务设施供过于求，利用率不高；另一方面，一些为社区居民所需设施却由于资金、管理等原因而得不到兴建。其次，由于社区服务与管理都由所在基层政府提供，行政界限也就成了社区服务与管理的界限。因此，一些跨越街道界限的居住社区往往得不到统一和有效的服务和管理。

（二）决策权威集中化造成下级部门或人员缺乏积极性与创造性

科层行政式的管理就是按部就班、照章办事、惟上级指令是从，少有创意。组成“官僚机器”的人们似乎被剥夺了差别性。“个体无法摆脱被束缚其中的囚笼……职业官僚被束缚在其根据完全现实与理想的行为之中，在大多数情况下，他仅仅是规定基本行进路线的永动机上的一个齿轮”。[1][①]

街道办事处作为一级基层政府的派出机构，对于区政府下达的工作任务是绝对服从，没有讨价还价的余地。居委会从委员会选举、经费来源到工作任务的确定。都受街道办事处的领导和控制，街道办事处不仅直接给居委会下派任务，而且还确定具体的指标进行考核。在这种情况下，下级部门不得不将主要精力放在应付上级的各种业绩考核要求上，下级部门处于心理压力过大而可能流于麻木或偷巧以表面应付，工作缺乏积极性、创造性，从而造成管理的恶性循环。

（三）社区组织行政职能泛化与群众自治性组织之间的矛盾

随着改革开放的深入，人民的物质生活水平不断提高，在物质需求得到满足的同时，人们的社会安全、精神文明、社会交往以及社会参与等方面的需求急剧扩展。由于政府体制的“科层性”，使得政府难以及时有效了解社会成员大量具体、细致的社会需求，并提供有效服务。因此最接近居民群众并对满足社区成员需求负有责任的基层社区组织成为最能及时、准确反映和表达社会需求的组织。街居组织处于政府和居民之间，但在实际工作中，街居倾向于政府一边，变成了政府的“腿”，只是被动地执行市、区一级政府下派的任务。作为群众自治性组织的居委会，除了按照居委会组织法规定的日常工作外，还要承担区、街道各部门交办的名目繁多的工作任务，居委会整天忙于应付，而对于居民的真正需求却不能及时、有效的得到解决。居委会对上过于依赖，而向下又不能真正深入到居民中去。居民需求的增加要求居委会提供相应的服务和活动，而居委会因忙于政府行政工作，承担了不该做的工作而削弱了对居民自我教育、自我服务、自我提高的本职功能。社区居委会群众自治性组织的特征被削弱，行政化倾向增强。

（四）权力配置自上而下的单向性抑制了社区居民的积极性和参与性

政府各职能部门一方面要求街道居委会承担大量本该自己负责的行政事务，另一方面对于社区管理中的许多问题，却相互推诿，久拖不决。街居作为一个行政终端，权力链条的末梢，无法代表居民的利益对政府职能部门进行监督和制约，以至社区中存在的问题往往难以解决。由于传统观念的影响，居民往往把居委会当作基层行政机关代表，认为社区所有事务理应由居委会负责。一旦居委会无法解决社区中存在的问题时，就对居委会产生失望以及不信任感，认为居委会“不能解决问题，反映了也没用”，居委会“不能真正代表居民利益”，街居工作多与罚款、收费等工作相联系。这反过来大大影响了居民对社区事务的参与性。

社区居委会不能真正体现群众自治，因而居民对居委会的认同感下降，也很少利用其维护自身利益，也不相信自己的参与能够影响基层政府和居委会的决策，从而影响了居民对社区事务的参与，造成普遍性的社区参与冷漠。

（五）科层制社区组织治理结构导致社区治理成本增加

科层制社区组织治理结构是一种行政一体化的外制型模式，这种模式需要的条件和付出的成本较高。首先政府必须控制充足的经济和社会资源，从而通过资源的配置将社会吸附在政府组织体系内。而在中国大多数城市，特别是中小城市，基层政府所控制的资源很少。随着市场的完善，政府管理与经济运行适当分离，行政性社区组织治理模式所需要的强大财力将难以为继。第二，科层制治理结构导致较高的政府管理成本。治理结构是各种代理关系的总和。在科层制社区组织治理结构中，社区组织是社区政府的代理人，代表政府治理社区，两者之间是一种行政上下级的关系。由于信息不对称，上级政府部门对社区居民的需求并不十分了解，在政策执行过程中导致矛盾纠纷以及所带来的实际消耗、精力消耗、社区凝聚力受损等。第三，社区组织在执行社区政府要求的公共事务的过程中所获资源必须全部用于社会公共事务，不得挪作他用。由于机会主义、寻租等现象的存在，这就需要花费更高的监督成本。最后，政府承担着对社区治理的无限责任，同时也承担社区治理的所有风险。当政府的职责与服务无法满足社区居民的需求时，居民就会对政府产生不满从而导致社会的不稳定。

三、我国城市社区组织创新模式构建

在传统的“区－街－居”垂直计划行政管理体制下，基层的街道和居委会主要是执行上级政府交代的行政任务。然而随着社会事务向社区的复归，社区居民需求的多元化使得各项社区工作日益繁重和细化，居委会成为各种力量和各项事务交错的结点，由上到下的政务和由下到上的居民需求都不断膨胀，街道和居委会显得力不从心。为摆脱这种两难境地，从根本上说就是要使居委会从政府行政体系中脱离出来，成为具有自我组织、自我管理、能动的、独立的自治组织。从社区组织与政府的关系来看，由过去的垂直式行政隶属关系转变为相互协作的伙伴关系，构建一种新型的社区组织网络模式。社区组织网络治理模式是指：由社区居委会与社区内其他服务组织所构成的网络式组织，以社区居委会为核心，网络内各成员组织通过相互依赖、相互合作、资源共享、风险共担的原则，为社区居民提供高质高效的服务以及提高居民满意度为共同愿景的组织模式。

（一）政府与社区组织之间的运行机制

“政府负责规划指导，社区网络组织负责具体实施”。政府每年要制订社区发展的总体规划和专项规划，出台相应的政策法规，并把社区拟办的事务通过社区居委会公布于众，由社区居委会广泛征求居民意见，上报有关政府部门，政府部门根据居民合理建议进行修改。同时，政府每年拨出专项资金用于社区发展和管理。对于社区的具体工作，政府主要以一种委托－代理的方式，政府将某一项社区服务项目通过订立合同委托给社区居委会，政府原则上不干预社区居委会的各项活动，尊重其自主性，使其承担起责任，但同时也要监督其工作的有效运行，必要时向其提供财政补贴。由于社区居委会不是专业化的服务机构，因此，居委会将其承接下来的社区服务项目通过招投标的方式交由社区其他组织承担，并负责监督这些社区服务的提供情况。社区服务组织必须定期将其社区服务提供状况、财务收支情况向社区居委会和社区监督委员会报告，并公布于众。制定一套科学合理的评价社区服务质量的评价指标体系，由社区居民给每一项社区服务项目打分，通过加权平均后作为该项社区服务的最后分值，其最后得分将作为该社区服务组织来年是否能继续承办社区服务的依据之一，通过引人竞争机制来提高社区服务的质量和效益。原则上，政府可以直接将社区服务项目委托给专业的社区服务组织，但由于政府对社区内各类服务组织情况没有社区居委会清楚，政府也没有必要花费过多的时间和精力对每个社区服务组织进行调查，委托社区居委会寻找社区服务项目的最佳承接对象成为一种经济便捷的方式。政府与社区组织的关系逐步由过去的行政上下级关系转变为横向合作的伙伴关系。

在提供社区服务时政府与社区组织的合作方式可以多样化。（1）无偿资助。政府对那些举办社区福利项目的社会团体或个人，按照他们举办的福利项目的规模、床位、投资额等由财政无偿给予相应的资助，但必须明确规定政府资助的资金只能用于福利机构建设。只要受助者不改变资助的用途，继续举办福利事业，那么政府资助的资金可以一直无偿占用下去而不必支付任何代价；一旦受助者不再举办福利事业了，政府则要将资助的资金清算收回。（2）有偿资助。政府以贴息贷款的方式资助社区福利机构。社区福利机构只需支付比一般商业银行低的利息，且还款期限长（一般为10年以上）。只要受助者一直开办福利事业，就可以一直以较低的资金占用费占用公助的资金。（3）公私合营。社区服务项目由政府和社区服务组织共同提供。政府资助民办福利机构的资金算作股本，加入到总投资额中，政府委托社区居委会行使宏观管理和监督职能，并根据服务经营状况参与按股份分红或承担责任。提供社区服务的方式可以多种多样，我们应广开思路、不断创新合作方式，其最终目的是通过提供高质量、高效率的社区服务以满足社区居民的需求。

（二）社区居委会内部运行机制

社区居委会的职能主要通过新型的社区居委会内部治理结构来保证完成实施（如图5－2）。

社区居民代表大会是社区最高的权力机构和决策机构，是居民参与社区民主管理的组织形式。居民代表大会由居民代表组成。凡年满18周岁的本社区居民，不分民族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育背景、收入状况、居住年限，都有资格成为居民代表，并具有选举和被选举权。社区居民代表大会每年定期召开二次，上下半年各一次，当出现社区重大问题需临时召开居民代表大会审议时，也可由社区居委会提出申请，批准后召开社区居民代表会议。居民代表大会的主要职责是：讨论并制定社区各项规章制度；民主选举社区居委会成员；讨论本社区内居民关心的问题，并对社区内公共事务进行决策；审查居委会财务预算和财务收支情况；听取和审查居委会的工作报告；监督居委会的工作。