摘 要：弱势群体是指创造财富、聚敛财富能力较弱，就业竞争能力、基本生活能力较差的人群。帮助和解决“弱势”群体生存和发展，必须从建立综合性的城市社会救助系统、推进社会保障制度建设、完善社会保障责任共担机制、分类分层保障农民工等流动人口的权益、加强贫困群体的人力资源和职业教育等方面，来解决“弱势”群体所面临的实际困难，从而为实现我国和谐社会奠定坚实的社会经济基础。
关键词：弱势群体；贫困人口；社会保障机制
一、引言
２００２年３月，朱基在九届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》使用了“弱势”群体这一词，从而使“弱势”群体成为一个非常流行的概念，引起了国内外的广泛关注。那么，究竟什么是社会“弱势”群体呢？弱势群体是指创造财富、聚敛财富能力较弱，就业竞争能力、基本生活能力较差的人群。它包括：因年老、残疾等失去生存基础的绝对弱势群体；由于自身技能、年龄问题等原因，拥有劳动资源不足、在劳动力市场上竞争力低、仅靠自身条件难以找到维持基本生活所必需的工作而长期处于失业、半失业状态的、劳动力市场上的弱势群体；有一定工作能力、也找到了一份本来可以维持生计的工作，但在与雇主的交往中处于受歧视地位，又无法通过自身找到合适的途径增强自己的力量来同雇主相抗衡，只能被迫接受较低工资、较差工作条件，得不到应有保护的、劳动关系中的弱势群体；等等。
而在经济学意义上，“弱势”群体是指基本生活需要未能得到满足而形成的社会生活有困难者，它包括：无依无靠的鳏、寡、孤、独者，残疾人和其他因丧失、缺乏劳动能力而无生活来源者；遭受自然灾害难以维持基本生活需要的个人和家庭；无固定职业或失业造成的生活低于基本标准的个人和家庭；由于其他原因造成的生活水平低于基本标准的个人和家庭。
贫困是现代文明社会的天敌。消除贫困是世界各国政府的基本国策，也是中国政府长期致力的目标。由于贫困通常伴随着失业和不充分的或者是低质量的就业，因此，研究贫困与就业的相关问题并进而对贫困群体实施就业保障，不仅具有现实价值，也具有深远的历史意义。
二、社会“弱势”群体的现状及其特征
贫困人口是构成社会“弱势”群体的主体组成部分，它一般因收入极低或无收入来源造成。贫困人口包括传统的城镇“三无”人员（指无经济收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员）、乡村“五保户”以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困人员。这里先对贫困的概念进行界定，然后再分析社会“弱势”群体的现状和特征。
１．贫困概念的界定
关于贫困的概念，一般认为既有绝对贫困，也有相对贫困。世界银行在《１９９０年世界发展报告》中将贫困定义为“未能达到最低生活水平”，即我们通常所说的绝对贫困；十多年后，在《２００３／２００４年世界发展报告：与贫困作斗争》中，对贫困的概念又作了进一步的阐述，指出“本报告赞同目前已经成为传统观点的贫困概念，即贫困不仅指物资匮乏，而且还包括低水平的教育和健康。除以上内容之外，贫困还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求并缺乏相应的影响力。”
联合国开发计划署在《人类发展报告（１９９７）》中给贫困下的定义是：贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，即人文贫困或绝对贫困。人文贫困一方面强调政府有义务为人们提供更好的条件，以消除贫困；另一方面它更注重贫困的“质量”，即贫困可以是国民普遍幸福的条件下，部分人生活改善相对滞后，即相对贫困。就中国的贫困而言，农村存在的主要是绝对贫困；而２０世纪８０年代中期以来在城市出现的贫困人口，是指其收入低于所在城市最低生活保障标准的居民，他们的贫困基本呈相对贫困与绝对贫困并存的态势。
２．社会“弱势”群体的现状
根据不同口径的综合估算，我国城镇需要救助的贫困人口约１０００万￣３０００万人。关于我国目前贫困群体的数量规模，准确的数据很难掌握。我们不妨作如下判断：截至２００４年底，全国城镇登记失业人员５５５．７万人；国有、民营企业中，停发、减发工资的困难职工２１９０．３万人；基本生活水平低于当地政府规定的最低生活标准的特困职工２９５．５万人；停发、减发离退休金的离退休人员１９１．１万人。因此，全国城镇登记失业人员、下岗无业人员、特困职工、停发和减发离退休金者四项合计为３２３２．６万人。有关学者的估计与此不相上下。如中国社会科学院朱庆芳估计，我国的城市贫困人口共计３０８０万。［１］
官方统计的数字与上述估计基本吻合。国家统计局承认，城镇贫困率已由１９９４年的５％上升到２００４年的１１％。按国家统计局２００５年３月发布的第六次全国人口普查１号公报推算，２００４年我国城镇人口应为３．４００亿，如按１１％的贫困面计算，城镇贫困人口应为３７４０万人。另据民政部统计季报，截至２００５年３月３０日，城市低保覆盖６９５万户居民，享受人数已达到１９１５万人。乡村极端贫困人口约８０００万人，初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为５８２５万人截至２００５年６月，全国城市居民享受低保的人数增加到３７８２．５万人。残疾人口１９９２年为５６００万人，约占全国总人口的５％。十多年来，导致残疾的原因更加复杂，尤其是在农村城市化进程中，后天致残的现象趋向恶化，竞争激烈导致的精神疾患者明显增加；即使以５％计，中国的残疾人口亦超过６０００多万人。他们在就业与生活中无疑处于不利的或者弱势的地位。［１］
目前，分布在各地的进城务工人员有９４００万人，这表明农民工不仅已经成为一个不容忽视的庞大社会群体，而且因缺乏相应的保障，更易遭遇各种意外风险以及陷入生活困境，如近几年不断增加的农民工工伤事件（许多甚至是恶性事件）以及许多农民工处于孤立无援或生活贫困的境地。更为严重的是，全国各地普遍存在拖欠农民工工资的问题。全国总工会的资料显示，目前全国进城务工的农民工被拖欠的工资在１０００亿元左右。据国家统计局统计，２００４年从农村来到城市的外来农民工达４６１１万人，其中近８０万外来农民工没有就业，生活无着落。另据有关部门调查，在已获得工作岗位的农民工中，大约１／４即１１００万人，其收入仅够维持生活。如考虑其实际生活环境及抵御疾病和灾害的需要，他们也应属城市贫困人口之列。［２］
我国是一个多灾国家，每年不同程度地遭遇各种自然灾害袭击者达亿人次，还有数以百万计的意外事故受害者。因此，每年需要国家和社会给予不同程度的援助才能摆脱灾难和困境的城乡居民，全国约有４０００￣５０００万人。［２］
我国已经成为老龄化国家。据２００４年第六次全国人口普查，当年全国６０岁以上的老人占总人口的１０．４６％；２００４年底，全国６５岁以上的老人有３７７万，占总人口的３％。他们当中的部分老人也将列入贫困人群。［２］
３．社会“弱势”群体的特征
目前我国社会“弱势”群体基本上具有以下几个特征：其一，社会“弱势”群体的生存状况需要政府和社会力量给予帮助或支持才能改变。也就是说，他们是一些需要他人帮助、支持、甚至是救助的群体。其二，社会“弱势”群体依靠自己的力量无法改变目前的弱势地位。应该看到，尤其是农村的弱势群体，绝大部分仅依靠自己的力量是没有能力摆脱贫困的；城镇下岗失业人员，如果没有政府的帮助和特殊政策的支持，通过再就业摆脱贫困也是相当困难的。其三，社会“弱势”群体一般来说是个人及家庭生活达不到社会认可的最基本标准的有困难的群体。从上述情况可知，这里讲的社会弱势群体，是指没有达到国家所规定的最低生活保障线的部分人员。
三、社会转型期“弱势”群体形成的成因
总的来看，自然的、历史的、经济的、政治的、文化的、个人等某一因素或某些因素的综合，都可能导致一些人陷入“弱势”群体之中。我国的“弱势”群体一般分为两类。第一类是生理性“弱势”群体加上自然性“弱势”群体（受自然灾害、自然环境影响而致的“弱势”人群），是任何社会都存在的不幸者。由于受自身条件的制约，不可能平等地参与社会资源的利用与社会财富的分配，因而被划入到社会的“弱势”群体行列中。第二类是社会性“弱势”群体。在社会性“弱势”群体中，大多是我国原有计划经济时期的基本阶级或阶层。他们被弱势化的原因，是与我国经济转轨与社会结构转型的特殊历史背景相联系的。本文以下就社会性“弱势”群体的成因进行分析。
１．社会优胜劣汰的形成
社会主义市场经济体制的确立，必然会导入市场竞争，这就不可避免地要产生优胜劣汰效应。其结果，客观上使大多数人富裕起来的同时，也使一部分人沦为竞争的失败者和贫困者。再者是追求效率的“双重效应”。正效应是为了追求效率，一些国有企业在分配上拉开档次和差距，而合理的差距是社会和企业保持活力所必须的；负效应是因为资源的有限性与稀缺性，不能满足所有社会成员的物质需要，故一部分人因为生理条件、自然条件和社会条件的限制，不知不觉地沦为收入水平低下的社会“弱势”群体。
２．企业产业结构的调整
产业结构的调整，使那些在没有前途的产业中工作的职工被淘汰。１９９７年以来，国有企业结构调整，大量富余人员下岗分流和失业，从１９９８到２００４年，国有下岗职工累计达３５５０万人。据统计，２００４年全国城镇登记失业人员达到１７００万人，部分下岗和失业人员由此进入城市贫困群体。现阶段，城市出现的大面积贫困明显带有转轨的痕迹。［２］
３．利益分配机制的转变
在市场化、全球化的过程中，在众多利益的选择中，政府无力保护所有社会成员的利益免受损失，这样，就使某些社会成员进入“弱势”群体。具体原因主要包括：一是家庭劳动力少、或工资低、或长期下岗失业，但再就业困难而需要扶养的人口较多；二是因家中成员长期患病无力负担而致贫；三是孩子上学负担过重导致家庭贫困；四是退休工资微薄难以维持正常的生计。农村的情况就更为复杂。除上述原因外，还存在自然条件不足、自身技术缺乏或劳动力少、缺乏必要的生产条件等，再加上政府制定的有关政策不到位，农耕负担过重，使他们难以维持简单再生产。
４．农村基础教育的薄弱
薄弱的基础教育是农民贫困的重要原因。贫乏的教育造成了农民素质普遍低下，许多农民难以接受科技知识，故农业生产条件难以改善，农民生活水平难以提高，农村社会文明难以显著改善和长足发展。一个农村家庭要培养出一个文化人，惟一的办法就是省吃俭用，攒钱供孩子上学，自己则愈加贫困；而那些上不起学而辍学的孩子，则迅速沦为我们所谓的“文盲”，不断地重复着他们父母的命运。这已经成为我国农村社会经济问题的直接原因。据统计，我国９０％以上的文盲存在于农村，如此恶性循环下去，农民始终无法翻身。［２］
５．下岗及劳动违法案件的影响
表１下岗人员和在职职工家庭人均收入情况比较
从表１我们可以看出：职工下岗导致家庭收入明显下降。职工下岗期间的家庭人均收入为每月２０２元，占下岗前月收入以及在职职工月收入的比例分别为６９．６６％和５５．４９％。
上世纪９０年代，尽管国家颁布了《劳动法》，但劳动违法案件一路攀升的势头并没有被遏制。２００４年劳动监察查处的劳动违法案件数比２０００年几乎翻了一倍，群众举报案件数也增加了约７０％；２００４年仅查处的拖欠工资额就达到了１４．２亿元（如图１和表２所示）。
劳动争议案件的增加情况也如出一辙。在经历２０世纪９０年代的超高速增长之后，虽然本世纪以来增势缓慢，但仍以两位数的速率递增（如表３所示）。
透过劳动者权益受侵害的严峻事实，可以看出劳资双方的权益不对称状况和劳资矛盾还在加剧，劳动者的就业状况不断恶化，就业质量下降，由此直接影响劳动者的经济状况，导致城市贫困的蔓延。现阶段社会保障制度建设的任务，就是在通盘考虑“弱势”群体的利益和市场经济及社会发展对社会保障需要的条件下，迅速健全、完善整个社会保障体系。
四、帮助和解决“弱势”群体生存和发展问题的对策思路
为了帮助和解决“弱势”群体生存和发展，必须从建立综合性的城市社会救助系统、推进社会保障制度建设、完善社会保障责任共担机制、分类分层保障农民工等流动人口的权益、加强贫困群体的人力资源和职业教育等方面，来解决“弱势”群体面临的实际困难。
１．尽快建立综合性的城市社会救助系统现阶段最低生活保障制度，是面向城市贫人口的社会救助制度，它所解决的只是根据当地消费水平确定的低营养需求问题；而事实上，相当多的贫困人口需要的是一个综合性的社会救助体系。因此，应以政府财政为后盾，以现行城市居民最低生活保障制度为基础，在全国城镇构建一个综合性的社会救助体系。
第一，进一步完善城市最低生活保障制度。应建立一个有效的统计调查系统。居民受助的标准应以当期收入状况为条件，而且应当考虑其资产及其他收益状况，以便杜绝不符合条件者分享低保的现象；同时，还需要完善相关程序，明确贫困居民申请救助的法定权益，在严格监管中维护受助者的尊严与体面。应尽快确立城市公共房屋政策。在继续推进住房制度改革并引导居民购房的同时，政府应当建设公共房屋，帮助贫困居民改善其居住条件；［３］应当把廉租房政策作为全国性的公共房屋政策，并将其纳入社会救助体系；应坚决遵循公平、公正、公开的原则，坚持低标准和统一人均住房面积，以满足住房条件极端困难的低收入居民能够获得有限的住房保障。
第二，建立城市贫困人口疾病医疗救助制度和实施义务教育费减免政策。疾病不仅使贫困人口的生活状况更加恶化乃至陷入绝望境地，而且容易使一般城乡居民陷入贫困之中。因此，建立一个面向贫困人口的疾病医疗救助制度，既是缓解其生活压力的必要措施，也是社会发展进步与社会公平的基本内容，更是建立和谐社会的必要条件。另外，在义务教育还未能真正成为免费教育的条件下，政府有必要制定对贫困家庭子女的义务教育补贴或教育费减免的政策，并通过这一政策实现义务教育机会均等的目标。
２．快速、全面地推进社会保险制度建设
社会保险通过向劳动者提供养老保险、疾病医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保障措施，有效地解除了国民的后顾之忧，为避免受保者沦为弱势群体创造了条件。［４］因此，应根据现实国情和就业格局新变化，在完善现行制度的条件下，迅速推进各项社会保险制度建设，完善基本养老保险与失业保险制度，力争使社会保险制度覆盖到符合法定资格条件的所有劳动者。中国的基本养老保险目前还面临着扩大覆盖面难度剧增、资金压力持续增大的困难。因此，目前亟待解决的问题是：（１）划清历史责任与现实责任，对历史责任采取其他措施加以化解，以免危及新制度的安全；（２）在此基础上降低缴费率，将统筹层次迅速提升到以省级为单位；（３）整个养老保险制度的重点宜放在构建制度平台上，国家可以逐步将现行的基本养老保险改造成普惠式的国民养老金和差别性的职业养老金，以适应就业结构、就业方式的发展变化。
随着下岗职工基本生活保障制度向失业保险接轨，失业保险这一制度面临着增强抗风险能力的内在要求；应当开辟新的资金供应渠道，而不能将结构调整带来的高失业率风险由正常的失业保险基金来承担。鉴于中国劳动力资源严重过剩所带来的就业压力，现行失业保险应当强化其促进就业的功能：一是强化失业保险的培训功能；二是强化就业服务的系统功能等。
强制推广工伤保险制度。从层出不穷的工伤事故到规模惊人的职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均表明了工作伤害与职业病已经构成现阶段工业劳动者尤其是农民工的重大风险。这不仅直接损害着劳动者的健康与生命，亦往往造成受害者及其家庭陷入难以自拔的生活困境。因此，针对工业及其他非农产业劳动者尤其是农民工的工伤保险制度，应当作为中国最基本的社会保险项目优先得到确立；政府在工伤保险中的责任主要是制度设计和依法强制推行。
尽快推进医疗保险改革。新型医疗保险制度到２００４年底只覆盖７２８６万人，还不到城镇常住人口总数的２０％。［５］在这种背景下，城乡社会均存在着低收入家庭有病不敢医、或部分居民因病致贫的现象，疾病风险已经成为加剧“弱势”群体生活困难的重要因素以及导致新的贫困的重要成因。因此，应当尽快推进医疗保险改革：一是在医疗保险政策中真正注入福利公平原则，发展私立医院和建立私人医生体制，以便让更多需求者享受医疗保障；二是坚定不移地实行医疗保险、医疗（医院）体制、医药体制三项改革同步推进，适当引入竞争机制以便实现公共卫生资源的优化配置，对药品供应进行计划调控；三是在医疗保险改革中，应当以全民健康保障作为长远目标来落实。
３．进—步完善社会保障责任共担机制
在新的社会保障体系中，责任共担的原则得到确立，但利益各方的具体责任划分并不明晰，这已经对整个社会保障制度的建设产生了很大的消极影响。因此，完善责任共担机制已经成为现阶段推进整个社会保障制度趋向完善的必要条件。
第一，建立固定的财政拨款机制。政府承担着保护“弱势”群体和主导整个社会保障制度的当然责任。这种责任尤其直接、具体地体现在政府承担的财政责任上。国家不仅应当明确财政中的社会保障投入比重，而且还要确定相应的增长机制；同时通过立法明确地方政府的社会保障财政责任，将有限的财政资金用在促进就业和保护“弱势”群体身上。
第二，明确界定企业的责任。企业缴费是支撑社会保障制度的重要经济基础，但目前的企业缴费率不仅极不公平，而且极高，严重损害了市场经济公平的竞争环境和企业竞争力。因此，应当尽快明确界定企业的责任并迅速实现企业负担的平等化。新型社会保障制度还应当按照一个统一的费率标准向所有符合法律规范的企业征收社会保险费，住房公积金宜纳入工资范畴。应落实个人承担的责任，增强国民的自我保障意识和个人责任。让劳动者分担相应的社会保险费是必要的举措：一是规范工资统计范畴，根据实际工资收入征收各项应当征收的社会保险费；二是扩大社会保险覆盖面，让年轻的劳动者分担起中老年职工的部分责任；三是在维护孤、老、残、幼等极端“弱势”群体生活权益的同时，按照非营利的原则对相关社会福利收取服务费。此外，通过完善个人所得税、利息税及制定遗产税、赠与税、特别消费税等措施，来适度调节国民个人收入分配，让先富起来的居民更多地分担一些社会保障责任。
４．分类分层保障农民工等流动人口的权益
以农民工为主体的流动人口，已经成为中国现阶段一个流动人口数量达１亿多的规模群体，［６］他们的共同特点是流动性强，且处于相对“弱势”的地位。因此，各级政府要从流动人口的实际情况出发，在遵守国家有关法规条例的前提下，有效地保障这部分“弱势”群体的生活权益。
在当前，应当从速确立工伤保险制度并强制覆盖全体工业及其他非农产业劳动者，尽快建立面向农民工及其他流动劳动者的大病或疾病住院保障机制，并为农民工等流动人口建立相应的社会救援制度（包括遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公平待遇时的法律援助等）。对于养老保险，则可以先对包括农民工在内的流动人口进行适当分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所或单位的流动人口，正式纳入当地的养老保险体系；对不符合上述条件的流动人口，则有必要根据制度多元化的原则来设计相关方案供其选择，并作为全国性政策出台。
５．积极推进农村社会保障制度建设
改革开放以来，对农村社会保障问题的忽略，是中国社会保障制度建设的一大失误。城乡居民收入差距的扩大化和农村居民地位的相对“弱势”化，既体现了农村对建设社会保障体系的客观要求，也反映了农村居民生活风险与社会风险的累积。因此，要真正保护农村居民中的“弱势”人口，并促使绝大多数农村居民免于沦为“弱势”群体，就有必要积极推进农村社会保障制度的建设。
应以农村最低生活保障制度的确立来促使城乡最低生活保障制度一体化，以互助合作为原则来构建新型的农村医疗保障体系，以农村计划生育户为突破口来构建农村社会养老保险制度，以农村五保户集中供养为基础来逐步发展农村福利事业。［７］在农村社会保障制度建设方面，政府同样应当担负起适度责任。通过政府对社会“弱势”群体进行保护和关怀的一系列政策以及社会保障制度的建设，加上社会各方面的帮助，大力发展社会慈善事业，社会“弱势”群体的生存状况就会有一个根本性改变。
但是，在目前的市场经济条件下，由于社会及自然条件和他们自身条件所决定，他们中的绝大多数也只能解决温饱问题，或者说只能达到脱贫的目标。［８］因此，我们必须认识到，在全面建设和谐社会的过程中，“弱势”群体既是政府和社会面临的难题，又是亟待解决的现实问题。
６．加强贫困群体的人力资源和职业教育的措施
第一，为贫困群体创造各种职业学习机会。政府是社会公平的维护者，要重视人力资源的投入和职业教育，并实施有效政策来维护“弱势”群体的根本利益。要加大实施知识富民的力度，建立贫困地区农民享受真正的义务职业教育制度，围绕农业和农村产业结构的战略性调整，以实用技术培训为重点，增强农村劳动力掌握和运用先进实用知识的能力；加大对贫困地区财政支付转移力度，并应用于农村的基础教育、基础卫生和基础电信服务方面。
第二，努力完善公平合理的人力资源流动市场创造我国社会和经济发展需要的人力资源流动市场的关键是：转变传统观念，以人为本，确立人力资源供给的主体地位，实现供给主体个性化；制定个人收入分配政策，激励人力资源投资。完善我国收入分配制度，一方面要从人力资源投资的成本和收益角度来考虑不同等级的人力资源；另一方面要从人力资源产权关系角度来考虑这种差别的合理程度，从而保证收入分配的合理性和有效性，促进我国人力资源投资及其经济与社会效益的充分实现。
第三，加强下岗职工的创业培训，提高再就业能力。在体制转轨时期和建立健全劳动力市场的新形势下，要鼓励下岗职工积极进取，改变观念，充分认识到职业培训尤其是创业培训就是脱贫的手段。因此首先要增加贫困群体再就业培训支出，以加强免费培训城市贫困无业人员的工作，提高再就业能力；其次，在挖掘就业机会的同时，做好对贫困劳动者的职业指导，继续推广实行“就业服务承诺制”；最后，设立政府基金，实行小额贷款担保，帮助贫困人口获得小额创业贷款。政府实施与市场化运作相结合的创业扶持政策，其效果将会十分显著，作用也会非常持久。
在完善社会主义市场经济制度的过程中，改革的
力度、发展的速度和社会承载的程度协调同一，是实现全面建设和谐社会的重要保障。从世界范围来看，未来１０年、２０年是开发我国人力资源的最佳时期。如果能保障人民特别是农民受到良好的职业技术教育，那么我国就有取之不尽的人力资源。
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