环卫“变法”：社区环卫运作机制的新探索
张大维 李雪萍
华中师范大学湖北城市社区建设研究中心
多年以来，城市社区和街道的环卫服务都分散到各街道辖区，由它们自行运作，自行管理。在过去的社区环卫工作体制下，街道环卫所统包统揽，既当“裁判员”，又当“运动员”，集生产和供应为一身。实践证明这种模式缺乏监督、制约和激励机制，工作绩效差，环卫工作质量难以提高。日前，在城市社区建设“江汉模式”的发源地，江汉区又演绎了一场以学习民族街垃圾清扫、清运机制的“民族模式”“革命”——社区、街道垃圾清扫、清运干管分离；卖断作业权，全面市场化；环卫参与社会化，生产合作制度化。
“民族模式”的形成、完善，前后历时5年，政府、媒体和舆论多有关注，2005年9月底在江汉区民族街召开的市容环境研讨会上，“民族模式”更激起了千层浪，与会领导、专家和社区工作者一致认为“民族模式”代表了我国城市社区公共服务机制改革的新趋向。华中师范大学城市社区建设研究中心常务副主任陈伟东教授认为民族街社区、街道环卫服务改革的核心是将政府供给公共服务的供应者角色与生产者角色分开，使每一方履行各自不同的职责；区分公共服务的供应和生产，是公共服务产业得以立足的基本方式；由供应者去选择可替代的生产者，是公共服务领域内的世界性改革走向。武汉市社会科学院首席研究员刘崇顺认为民族街环卫“变法”有利于创建文明城市和构建和谐社会，值得学习、借鉴和推介。笔者有幸参加了此次研讨会，并对社区环卫运作机制的改革进行了深入调查。
一个思路——做穿得干净整洁的“穷人”
民族街属于典型的老城区，0.48平方公里的狭窄地域负荷着7个社区、9440户、3万多常住人口，5万多流动人口，社区人口密集，外来人口多，基础设施陈旧……民族街曾经是汉正街地区的缩影——繁华而杂乱。
客观上的原因为环卫清扫、清运作业和管理带来难度。暴露垃圾、污水漫溢、“牛皮癣”……几乎所有老城区的“环境病”在这里都屡见不鲜。
早在1999年，新一届街党工委和办事处领导就认识到，街道工作主要是服务经济建设、搞好城市管理和社区建设，这三项工作都离不开社区环境建设。面对居民越来越多的抱怨，民族街内部的争议也越来越激烈，一方说：“老城区先天不足，怎么去搞？”另一方则说：“一个人即使穷一点，也可以穿得干净整洁”。
经过争论，在2000年形成了一个思路：我们就是要去做穿得干净整洁的“穷人”。
一个承诺——无暴露垃圾
思想统一了，一个个目标也就相继确立。2000年夏天，民族街在全市公开承诺：争创“24小时无暴露垃圾街道”。2002年，民族街成为全市第一个“无癣街”……
目标也好，承诺也罢，关键在于落到实处。市城管局一位多年主持全市市容环境检查考评工作的负责人说，近年来，我市先后有不少街道都宣布“无暴露垃圾”、“无癣”，但像民族街这样说到做到的，不多。江汉区委副书记夏感生说，无论哪级领导在什么时候、通过什么样的方式到民族街走街、窜巷，参观、视察都不需要突击环卫清运和检查，民族街环卫，过硬。武汉市前市委书记罗清泉在离任市委、调任省委副书记前，特点名要到民族街去走一走，看一看。
一项公示——推动监察队员归位
大胆承诺的背后是扎扎实实的工作。2000年初，在对待城市病手忙脚乱的头疼医头，脚疼医脚中，街道办事处负责人决定从根本上改变现状。他们首先想到如何让市容监察队真正发挥作用。
归位——无论是借出去还是外调者全部回到自己的岗位；
松绑——取消市容管理之外诸如献血、卖鼠药等无关的业务；
减压——不再给监察队下达十万元创收指标。三板斧下去，市容监察队的作用真正发挥出来了。
自己的照片被贴到社区里各个角落，联系方式告诉社区的每个居民，每人一本监察日志，每周在社区里不少于48小时——通过包干、包路段、包居委会，用公示的方式，全街道10个监察队员全部“沉”到社区中去了。
一次“变法”——政事分开，干管分离
2000年6月，民族街尝试“干管分离”的社区环卫运行机制，将环卫所清扫、清运工作从环卫管理中分离出来，悄然成立了全市第一个正式注册的保洁公司——龙王庙保洁公司。街道环卫所主要负责对辖区市容环境卫生进行监督和管理，与受服务单位签订协议，对提供服务的保洁公司的服务质量进行检查、考核和奖惩，对社区环卫站的工作进行指导、检查和考核，同时负责收取辖区单位和居民的卫生费。保洁公司负责辖区垃圾清运、背街小巷道路清扫保洁。环卫所和保洁公司逐步形成了这样一种机制：政事分开，干管分离——环卫所行政人员包干、包路段，辖区内出问题，收入立马受影响；保洁人员在完成核定工作量的情况下，多劳多得。有奖有罚——工作没到位者，一次罚款，二次严重警告加罚款，三次辞退。当时的改革为改善民族街社区背街小巷环境卫生面貌发挥了积极作用，2000年11月，民族街第一个通过“无暴露垃圾”验收。半年后，全市环卫改革才在桥口区拉开试点帷幕。
二次“革命”——卖断作业权，全面市场化
2003年3月，民族街根据武汉市“清洁武汉、美化家园”活动的要求，按照“统一、精简、高效”地原则，实施新一轮环卫体制改革，确立了“市场主导、街道助推、公开竞标、兼顾长效”的改革思路，通过招投标的形式，将7个社区环卫清扫、清运作业权一次性卖断，全部推向市场。市人大常委会吴玉梅评价这次改革是环卫体制上一次彻底的革命。
这次社区环卫作业权改革，定位于建立以市场为基本导向的社区环卫运作机制。将环卫作业人、财、物需求交由市场安排和配置，责、权、利采取市场竞争和淘汰机制，将环卫作业作为一种服务性商品置于买方市场之下，由群众去挑选合格的环卫作业者。
——干管分离，作业者与管理者分开。此次改革进一步明确了垃圾清运、清扫的环卫服务作业者和作为环卫管理者的环卫所的职能和角色。环卫服务的作业者也不再只是处于“垄断”地位的保洁公司，作业主体已多元化，他们是通过招标获得作业资格的保洁公司、社区环卫站、居民家庭、下岗职工、低保人员、原清扫工人或若干人组成的小集体。环卫服务作业者的任务更加明晰，包括：清扫房前、屋后、花坛、背街小巷，保持路面干净整洁；垃圾实行容器化贮存，确保无暴露垃圾，垃圾贮存点（容器）干净无外露；垃圾随扫随清，将居民倾倒的垃圾及时清运，逐步做到密闭运输；垃圾箱的保养，做到清洗干净；保持垃圾运输车（板车）整洁。在作业方式上，也把过去的“一扫四保” 变为“两扫四保”，即一日两次清扫，一日四次保洁；垃圾清运由“一日两运”改为“一日四运”。环卫服务管理者的职责更加细化，包括：对生产者的服务质量进行检查、考核和奖惩，街道市容环境督察组每周三次对辖区背街小巷市容环境明查暗访，对各个责任区环境卫生进行检查评分，每月排名通报一次；对社区环卫站的工作进行指导、检查和考核；负责收取辖区单位和居民的卫生费。
——招聘自愿，作业者与管理者双选。此次改革明确规定只有通过招标获得作业资格才能成为环卫服务作业者。在这一次招投标活动中，有60多位竞标者参与激烈竞争，最后仅有8个机构（人）中标（包括原环卫所及保洁公司职工、下岗工人、家庭组合等）。街道成立社区环卫作业权买断工作招投标领导小组，招聘双选严格按照以下程序进行：发布《公告》；发布《招投标须知》（使愿意参加招投标者充分了解相关信息）；招投标报名（填写报名表）；发放《投标通知书》，对经审查符合投标条件者发放《投标通知书》，获得通知书可进入投标现场；现场招标；对中标者发放中标通知书。
在这一过程中，管理者和作业者形成了自主协商的定价机制：供应者确定价格底线。民族街在实施作业权买断之前，对辖区的7个社区情况进行了调查摸底，根据社区居民户数、人口数以及清扫面积测算日产垃圾量，参照环卫所原定的环卫清扫清运费用，结合社区清扫保洁以及垃圾清运的难易程度、各条主次巷道分布状况等方面的情况，通过分析论证，确定清扫、清运竞标价。最终价格由供应者与生产者在招标现场讨价还价来确定。中标人员按照承包的任务测算报酬，并与业绩挂钩。
——合同连接，作业者与管理者耦合。招标人中标后，管理者与中标者签订合同（《江汉区民族街社区垃圾清运合同书》、《江汉区民族街背街小巷清扫保洁合同书》），合同详细规定了双方的义务、环卫作业质量标准、违约责任、合同期限。管理者与作业者形成明确的法律关系，通过责权利紧密联系在一起。
长效管理——参与社会化，合作制度化
——参与社会化。体制改革初步到位后，体制外的因素就显得格外重要。街道办事处主任谢振东认为，“不提高人的素质，再好的机制也只是治标不治本。”街道也正通过进一步加大宣传力度，促进环境卫生工作健康、持续发展。一方面，提高环卫工人的素质；另一方面，增强市民环境卫生参与意识，形成良好的人文软环境。动员参与，人改造环境；环境改变人，促成主动参与。曾几何时，民族街的“小城管员”家喻户晓，民族街三个“一”的故事也曾广泛流传：在万年社区，有一个60多岁的老婆婆，空闲时便操起一把铲子，四处铲除墙上的“牛皮癣”，年复一年，日复一日；在武胜社区，汤太婆有一口祖传大缸，放在家门口一直舍不得遗弃，去年背街小巷整治，这口“占道”大缸被关注，汤太婆反复思量，将它砸了；同在武胜社区，原居委会副主任郭寿清，每天早晨4点多就起床义务清扫四周街巷……
——合作制度化。陈伟东教授认为民族街环卫体制改革的亮点是，多元主体间合作生产的制度化。通过相关制度设置，激励社区清扫保洁员、低保人员、党员、门店主、青少年、居民共同参与社区环境卫生工作。
清扫保洁员是主要的生产者，他们根据与街道环卫所签订的合同，完成相关的生产任务。
低保人员是义务的生产者和监督者。民族街从2000多名低保对象中，选聘105名低保人员在7个社区组建“社区环境卫生义务协管队”，协管队员三人一组，巡视社区背街小巷。其具体任务是：制止乱吐痰、乱扔废弃物、乱堆物品等行为；制止乱倒生活垃圾、乱堆建筑垃圾的行为；制止乱涂写、乱刻画、乱张贴小广告行为并及时清除张贴的小广告；发现污水漫溢现象，及时向居委会和街道环卫所反映；劝阻背街小巷的占道经营行为，对于不听劝阻者，及时向居委会和街道城管执法队反映；劝阻违章建筑行为并及时上报街道城管执法队。
党员是义务的保洁员和监督者。利用本土政治资源，社区党支部以“党员吴天祥小组”为载体，通过“定职责、定任务、定区域”的制度设置，开展“党员行动在社区”活动，激励党员成为环境卫生的保洁者和监督者。
店主是自律者和他律者。变临街店铺的“门前三包”责任制为“门前四包”责任制（增加治理“牛皮癣”即制止乱贴、乱画行为），使店主不仅成为自我约束者，也成为对他人违规行为的监督者，街区内436个临街门店“门前四包”的落实率达到100%，店主也成为“不领报酬”的环卫生产者和监督者。
中小学生是积极参与者。街区内的青少年、中小学生被组织动员起来，参加整治环境卫生活动成为志愿生产者。
社区居民是环境卫生的自我维护者和自我监督者。通过街道办事处与社区居委会、社区居委会与居民小组长、居民小组长与居民，层层签订“治理三乱”责任书，有效的制约了居民的机会主义行为，促使居民成为社区环境卫生的自我维护者和自我监督者。同时，社区组织和居民对生产者拥有监督权。
效用与思考
市场化机制使环卫作业人员大大增强了责任意识，清扫清运人员由原来的“要我干好”变为现在“我要干好”，中标人“一日四扫，一日两运”，确保辖区24小时无暴露垃圾。同时，环卫作业市场化打破了环卫工人吃“大锅饭”的格局，保洁中标人收入的提高使环卫作业人员的工作积极性大大增强。和平社区的保洁中标人张秋菲带领自己的两个清扫伙伴，每天早晨4点就起床，在社区进行清扫保洁，一直忙到晚上9点。不仅如此，她还积极向社区居民宣传环境卫生知识，当好环卫宣传员。
环卫所脱离繁重的生产任务后，专事管理，提高了管理的效率，也节约了成本。社区也摆脱了“名义上协作，实际上落实”的收费和环卫负担。
社区、街道环境卫生更加好了，居民也愿意交卫生费了，收费率从50%上升到70%。动员参与，人改造了环境；反过来，环境好了，环境也改变人，促使人们主动参与，市民的环卫参与意识增强了，便利了长效管理。
民族街环卫体制改革实践代表了我国社区公共服务的新取向，是社区环卫运行机制的新探索，正如陈伟东教授认为的一样，市民不仅是社区公共服务的消费者，也是合作生产者，更进一步说，市民还是社区公共服务的治理者；优质、高效的地方（社区）公共服务不能仅仅依靠政府单方面的行为来实现，不是政府机构“跳单人舞”的过程，而是政府、社区组织、私营企业、非营利组织、居民等之间的合作互动、“共舞”的过程；社区治理如何更好地服务于老百姓，取决于发生在政府和市民社会之间互动的质量。
联系方式：张大维 华中师范大学城市社区建设研究中心专职研究人员、硕士
李雪萍 华中师范大学城市社区建设研究中心副教授、博士
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