摘 要:市场经济体制下,构建我国城市基层社区管理良好的运作体系,首先需要通过立法明确界定居民委员会在社区管理的主体和中心地位;其次科学规范街道办事处与居民委员会指导协助和居民委员会与物业公司委托聘任的关系。和谐有序的城市基层社区管理运作体系宏观层面上由指导层、决策层、议事层、执行层四个层次构成;微观层面上,居民委员会下设人民调解、计划生育、文化教育等专业分支机构,物业管理公司作为社区管理的基础层次,应纳入到由居委会主体实施的社区管理的体系框架之中。
关键词:居委会辖区;居民委员会;社区管理;运作体系
随着我国市场经济体制的不断完善,城市基层社会生活和管理体制正发生着整体性的深刻变化,在计划体制下形成的以街道为主体的行政型的社区管理运作体系已经不能适应新形势的要求。因此,加强和推进城市基层社区建设和发展,必须通过立法明确界定居民委员会在社区管理的主体和中心地位,科学规范居民委员会与街道办事处、物业公司之间的关系。在此基础上,合理构建我国城市基层社区管理职能型、网络式的运作体系,逐步实现社区管理的主体化、专业化、自治化、法治化。
一、明确居委会在社区管理的主体地位
社区是一定地域范围内人们社会生活的共同体。城市基层社区是指我国城市中以街道和居委会为依托的地域性社会系统,特指居委会管辖范围内的居民区[1](P70)。作为城市基层社区组织,20世纪90年代以来,居民委员会实际上已经承担着包括社区管理、社区建设、社区服务在内的多项职能。但是无论在理论上还是法律层面,都没有明确居民委员会在社区管理中的主体和中心地位,这样不仅阻碍了居委会管理职能的发挥,同时也不利于我国城市基层社区管理合理有效的运作。
关于城市社区管理主体的界定,我国学术界中的一些学者热衷于主体的/多元化0。认为街道办事处、居民委员会、住区单位和社区居民都是社区管理的主体[2]。主体的多元化,往往削弱了居委会的管理职能,主体之间互相推卸责任,造成社区管理的/组织缺位0。一方面,街道办事处的性质是区政府的派出机构,承担了大量的区政府下派的各项任务,对它的上级负责,而不是对居民负责,同时对它统辖范围内的所有社区的建设仅仅起到指导的作用,从现实的角度,对社区内部公共事务的管理,街道办事处不是最佳的主体选择。另一方面,住区单位(如学校、机关、企业、商店等)往往不是以管理社区事务作为自己的中心或首要的任务,营利性的企业也不愿负责以公益为目的的社区事务;同时作为受益的社区居民,在社区管理中扮演的是参与和客体的角色,因此,在社区管理过程中应积极提高居民的参与意识,而不应把它融入主体的范畴之中。
法律层面,我国现行5宪法6第一百一十条和5城市居民委员会组织法6第二条关于居委会的性质仅规定为/基层群众性自治组织0,其任务仅限定在/宣传法规政策、办理居民的公共事务、调解民间纠纷、反馈居民意见要求和协助政府或街道与居民利益相关的工作0[2](P93)。这些规定,反映的是计划经济体制下的城市社会关系和居民生活。在那个时期,政府和用人单位承担起主要的社会职能,社会成员的大部分需要通过所在单位得到解决,社区只有居住功能,社区成员之间的邻里关系是社区内部的主要社会关系。随着我国市场经济体制的不断深入,城市管理的重心向社区转移,政府承担的一部分职能外移和下放,企事业单位承担的一部分社会职能被剥离和社会化,原来的居民委员会的非正式、从属性、补充性的地位不再适应现实的要求。因此,应通过必要的立法程序,强化居委会的管理职能,突出主体的中心地位,使居民委员会作为社区管理机构制度化、法律化、正式化,彻底解决法律和现实之间的矛盾。
居民委员会既是群众性自治组织同时又是社区管理机构并不矛盾[1](P71):其一,居民委员会的工作人员不是由上级政府任命或指派,而是由居民或居民代表大会直接民主选举产生,并接受全体居民的监督,居民代表大会有权罢免;其二,居民委员会所实施的对社区的管理,需经居民代表大会同意或授权,仍然体现了居民民主决策、民主管理和居民自治的精神,是社区居民依法管理自己的事情,是社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。
二、理顺居委会与街道、物业公司的关系
街道办事处、物业公司是居委会的重要的外部关系,正确认识、理顺、规范居委会和街道政府部门、物业公司的关系,是建立科学、规范的城市基层社区管理运作体系必须解决的问题。
街道办事处由于/路径惯性0,往往把所辖社区的居民委员会作为自己的下属部门或分支机构,将大量属于自己职责的行政事务下压给居委会。有关部门调查显示,现在的居委会角色错位,在日常工作内容中有80%是为政府办事,10%为社会工作,只有10%是为居民服务。据对杭州市的调查统计,杭州市居委会现有常年性工作14项,季节性工作50项,临时性工作11项,每年有各种活动35项,各种社会调查32项,各种名目的报表78项。大量的行政事务超出了居委会的职责范围和承受能力,居委会疲于应付区政府或街道办事处下派的任务。这种情况下,居委会实质上是一种/准政府组织0,担负和行使区和派出机构的职能,难以发挥居委会社区自治和管理的职能。要建立有效的社区管理运作机制,必须理顺和规范居委会和街道之间的关系。
理顺和规范居委会和街道的关系不是简单地将二者截然分开,而是兼顾两方面的需要,即既要充分考虑居民委员会发挥社区自治和管理职能的需要,又要充分考虑城市社会系统运行和城区政府运作的需要。首先,科学、系统地界定居委会和街道办事处两者的职能。街道办事处对居委会的工作应给予必要的指导、支持和帮助,居委会应按照街道办事处对社区建设的规划要求开展相关活动,协助政府部门社区内执法和相关统计工作。在所有由居委会承担的职能和工作中,明确划分居委会的自治职能、管理职能和协助职能。其次,通过立法明确规定,区政府或街道强制干预居委会的活动属于违法行为,保障居委会的自治性和提升管理职能的发挥。最后,从制度的层面,实行/拒绝制度0和/收费制度0推进居委会和街道之间平等与合作的关系。如果区政府或街道下派任务超出居委会的职责范围时,一方面,居委会有权拒绝接受;另一方面,按照/费随事转0的原则,居委会在接受这些任务时,区政府或街道必须支付相应的工作经费(具体金额由双方商定)[3]。
随着城市现代化建设的推进,我国城市居民区正在由散居、院落型的传统居住区向较大规模的新型住宅区转变,由传统的福利型公房管理模式向现代物业管理模式转变。物业管理是我国城市房地产业和住房制度改革的产物。物业公司介入社区实施管理,理论上和实践中与居委会存在许多矛盾和冲突。目前大部分物业公司不是由业主(居民)选聘,而是由房产开发的行政主管部门或建设单位自行安排的,对上而不是对广大居民负责,出现了收费多服务少、收费高服务差的不良现象。物业公司与居委会之间缺乏协调、各自为政、职能重复,增加了社区管理的成本。很多物业公司不仅不配合居委会工作,更有甚者,拒绝设立或想取代居委会。另外,物业管理公司的小区保安、保洁、服务等业务和居民委员会维护社区治安、保持社区环境卫生、提供社区服务在职能上是交叉的,这种情况下,物业管理难以成为由居民委员会统一实施的社区管理的有机组成部分,不利于对社区进行统一的、高质量的有效管理。
处理居委会和物业公司两者之间的关系,可以通过制定相关法规和制度来建立合理的法律关系和经济关系。在法律上,居委会和物业公司不应是隶属关系,而是委托和被委托、聘任和受聘的关系。居委会代表业主(居民)有权对物业公司进行选聘,同时对其服务质量进行评议、监督和考核,对服务水平差的物业公司有权解除聘用。两者的经济关系可通过物业管理委托合同来确认和保证。委托合同应明确规定双方所承担的权利和义务。物业公司属于商业范畴,其服务是有偿的,按照合同的规定获得相应的报酬,同时向居委会负责;居委会对物业公司的日常工作给予必要的监督,和广大业主配合物业公司开展工作,并按时交纳合同规定的各项费用。
三、构建职能型、网络式的管理运作体系
在计划体制下,我国城市基层社区管理运作体系是行政直线型,即市)区)街道)居委会这样一种倒三角形结构[2](P71)。社区管理职能以政府或它的派出机构为主,居委会成为国家行政管理体系的/末端0,运作方式是行政命令式。这种运作体系,难以发挥居委会社区管理职能的发挥,不利于实现城市基层社区管理的/自治化0和/法治化0。
/小政府、大社会0治理新理念不断深入和市场体制的不断完善,社会管理重心由原来的/单位制0逐渐向/社区制0转变。这就要求,城市基层社区需要充分发挥居委会的社区管理职能,建立职能型、网络式的新的管理运作体系,增强社区管理的效能。
市场经济条件下的城市基层社区管理运作体系是社会职能型的,其体系脱离传统直线式的倒三角机构,转变以社区居民委员会为核心的多层次、多系统的网络式机构。宏观层面上,职能型新的城市基层社区管理运作体系包括社区的指导层、决策层、议事层、执行层四大块(如图1所示)。街道办事处作为区政府的派出机构是社区建设和管理的指导层,即通过方针政策对社区居民代表大会和居民委员会给予宏观指导,将社会职能的载体落实到社区,确保居委会在社区管理中的中心地位,并对其给予必要的资金支持。作为决策层的社区居民代表大会,是社区的最高权力机构,代表全社区成员的根本利益,在政府的指导下和充分民主的基础上,依照法律法规和市场规律商讨、决定社区内的一切重大事务;选举产生社区居民委员会,提取和审议居民委员会年度工作报告和下一年度的工作计划,通过法定程序,居民代表大会可以罢免居民委员会成员,同时推荐产生社区议事协商委员会;社区居民代表大会定期召开(每年不少于两次),由居委会主持,其代表成员一般由60)100人组成,代表的产生,可按照居民小组划分选区实行民主推荐,代表任期3年。社区议事协商委员会是社区的议事层,其成员主要由在社区内有一定影响、具有较高威望、热心社会公益事业的辖区内的单位领导和知名人士、居民代表组成,在社区居民代表大会闭会期间行使对社区的协商、议事和民主监督职能。
社区居民委员会是街道指导下正式的、统一的、具有法律权威的社区管理机构,在社区管理中居于主体和中心地位,是社区的执行层,负责社区内具体事务的管理工作。居民委员会由居民代表大会直接选举产生,每届任期3年,其成员一般由7)9人组成,接受居民代表大会的监督,对全体居民和居民代表大会负责。作为社区管理的主体组织,应积极落实居民代表大会的决定和决议,按照/自我管理、自我教育、自我服务、自我监督0的自治原则管理社区内的公共事务。
微观层面上,物业管理作为社区管理的基础层次,诸如房屋修缮、安全保卫、绿化保洁、便民服务等,应将这些纳入到由居委会主体实施的社区管理的体系框架之中。居民委员会根据所在城市有关5物业管理条例6,代表业主(居民)选聘物业公司,同物业公司就物业管理的项目、标准、价格进行平等的谈判,签订委托合同,决定物业管理中的重大问题,监督物业公司工作,并教育业主履行交费义务。物业公司应在双方合约的范围内自主经营,自负盈亏。此外,根据社区内实际工作需要,居委会可以下设人民调解、计划生育、文化教育、福利保障等专业分支机构。这些专业工作委员会根据其职责在居委会统一领导下开展相应的具体工作,其人员由居委会向社会公开聘任,签订劳动合同,对其工作人员进行培训、考核,按照市场价格、工作能力及考核结果支付相应的工资报酬。居委会根据社区工作的不同性质,明确界定物业管理公司和各分设专业工作委员会之间的职责范围,统筹规划管理,避免职能上的交叉错位。同时,居委会内部应建立多渠道的经营补偿制度,增强自身的融资能力,确保稳定的资金来源;建立和完善城市基层社区的现代人事制度,彻底改变社区管理队伍中的年龄偏大、文化层次较低的现状,实现服务的专业化;其管理人员应运用权力、法律、经济、伦理等多种手段,不断提高社区管理的效能。
参考文献:
[1]陈颐.论我国城市基层社区管理体制[J].唯实,2003,(7).
[2]娄成武,孙萍.社区管理[M].北京:高等教育出版社,2003.
[3]唐亚林,陈先书.社区自治:城市社会基层民主的复归与张扬[J].学术界,2003,(6):22.
