治理是社会科学研究中的一个永恒而常新的主题之一，近几年再次成为政治学的前沿热点。但是，研究政府治理过程中存在的组织框架、多机构的协力合作、公私部门之间的责权界限、集体行动者之间的权力依赖、社会的自治网络以及政府公共管理的新任务和新工具等，[1]都不得不关照一个最基本又是最核心的变量，即制度。治理模式的转换主要是制度变迁的结果，制度效率直接影响到治理的绩效。

一、引 言

制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的结构来减少不确定性。随着各种因素的变化，政治系统原有的制度均衡打破，如果组织或操作一个新制度安排的成本小于其潜在制度收益，就可能出现制度创新。至于一个社会通过何种制度变迁方式来获取这一潜在收益，则主要受制于这个社会的各个主体的权力结构和社会偏好结构。主流制度经济学认为获取潜在制度收益的方式有两种：一种是自下而上的诱致性制度变迁方式，另一种是自上而下的强制性变迁方式。[2]但供给主导型制度变迁方式是在一个由权力中心的供给意愿和能力主导变迁方向的框架内进行的，不管是自上而下的强制性变迁还是自下而上的诱致性制度变迁方式，都会因陷入“诺思悖论”而面临一系列难以逾越的障碍。[3]因为，在供给主导型的制度变迁方式中，由于权力中心在制度安排的博弈中处于支配地位和产权关系的模糊性，以个人合约或企业组织为基础的集体行动难以突破权力中心设置的制度创新的进入壁垒。

然而，随着放权让利改革战略的选择和"分灶吃饭"财政体制的实施，地方政府不仅拥有了较大的资源配置权，而且具有相对独立的经济利益。地方政府经济实力的提高所引起的自主力量的变化导致了重建新的政治、经济合约的努力，即地方政府不再纯粹地行使行政代理职能，被动地贯彻更上一级权力中心的制度供给意愿，而会为谋求可导致本地利益最大化的制度安排。换句话说，权威扩散化后，基层权力中心会修正制度供给意愿，鼓励或追认基层组织或民众的制度创新行为。经济利益相对独立化的地方政府成为沟通更上一级权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节、突破原有制度创新进入壁垒，从而化解“诺思悖论”。因而，现实制度变迁方式可能是介于诱致性制度变迁方式和强制性变迁方式之间的“中间扩散”型制度变迁方式。从现阶段中国社区建设中不少模式涌现这一情景可以看出，社区建设的制度变迁路径既不是完全从上做起，也不是完全的从下做起，而是从中间（经济利益相对独立化的地方政府）做起。本文就是通过武汉市江汉区社区建设实验来描述这一治道变革过程。

二、制度创新的背景

中国近20年的经济体制改革使整个社会发生了巨大变化，但由于基层管理体制的滞后，旧问题尚未完全解决，新矛盾又在不断出现，这加大了社会转型的难度。任何一项改革都是针对问题而进行的，没有一些问题必须解决，或者说原有制度均衡未被打破，新的制度设计是不会出现的。保证经济改革的成果、维护社会稳定和可持续发展应是社区建设的根本动因。分析江汉区社区建设的缘由，在一定程度上讲，主要是政治需求的满足，通过社区建设实现城市基层管理体制的转变。其制度需求的主要缘由如下：

1．适应城市化新情况：（1）长期以来，政府实际上是在办企业、办社会，很多事情都是政府包揽，形成了政府既不好管、也难管好的局面。随着“小政府、大社会”改革思路的提出和实施，政府将不好管、也管不了的许多社会事务交给社区承办，社会职能扩大了。因此加强社区这一社会管理工作载体的建设，显得尤为紧迫和重要。（2）民众对生活的要求已不满足于吃饱肚子，而是求富、求乐、求安、求美，要满足广大居民群众的这些要求，只有通过社区这个载体来实现。（3）随着新旧体制的转换，社会经济形态的变革，社会结构变化日益加剧，一系列社会矛盾和一些不稳定的因素滋长在社会最底层。如何解决转型时期的社会矛盾，维护社会稳定，是政府着力要处理的难题。

2．突破公共管理的困境：（1）流动人口多，出现管理上的困难。外来人口来自四面八方，流动性大，无组织性，一些犯罪分子或集团就隐藏在他们中间，对流动人口、暂住人口的治安管理和计生管理相当艰难。（2）开发商多，由于管理上的条块分割，开发公司多注重经济效益，把环境卫生放到一边，而街道、居委会又管不了，致使脏、乱、差较为严重。（3）物业管理部门对在小区治安、环境建设的紧迫性认识不足；他们担心组建的居委会要和物业管理部门“抢饭碗”。这样就出现管理的障碍。（4）城乡结合部村居民混住，部分村民因种种原因转变身份，但仍居住、生活在原来的地域内。对这部分人，当他们有事情需要解决时，居委会不管，村委会也管不了，他们大多是下岗职工和待业青年，这部分人的生活、福利保障、计生等工作出现了管理上的空档。

3．超越原有的制度壁垒：社会实际情况发生了如此大的变化，而城市基层管理体制、运行方式、管理规模、管理队伍、管理设施等已不能适应和不能完全适应这些变化：（1）管理体制不适应。城市居民委员会管辖的只是本居住地的居民，而驻辖区内的国家机关、企事业单位及其他组织，包括前述下岗职工、待业人员、离退休人员，以及那些无主管理单位的企业等都不属居委会管理。造成居委会辖区内社会、行政管理工作分割，使居委会不能对辖区的全部社会、行政事务实行统筹规划。（2）居委会的规模不适应。随着城市的发展，城市高层建筑越来越多，绝大多数的居民走出平房，进入楼房，一栋楼就可以容纳200-300户，甚至更多。如果还是按现行居委会的规模划分，只能使城市管理零乱琐碎，资源难以整合。（3）管理队伍不适应，原居委会班子成员年龄老化，结构单一，90%以上的都是退休职工，年龄偏大，这种年龄结构已不适应城市繁重工作任务的需要，从文化素质上看，文化程度以初中及以下者居多，工作能力不适应。随着各居民区下岗、退休人员的增多，居委会难以承担管理、服务本居民区的重任。（4）基础设施不适应。居委会的办公房多数只有20多平方米，很多居委会还没有办公房和群众活动室。

4．寻找契机，再次试错：改革本身就是一个不断试错、反复纠偏的过程。1997年，武汉市学习上海，建立“两极政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，为强化街道自主权，规定街道有权建议政府部门派出机构行政负责人的任免和奖励；通过提高街道在财政收入中的分成比例和经营居委会经济实体来增加收入。江汉区也制定了《关于进一步加强街道建设的意见》，将市里的条理可操作化。但由于责权利没有配套等多种原因，造成预期的效果未能实现，同时还造成政府资源和经费的一定程度的浪费。当然，这并不是武汉独有的困境，应该是一个带普遍性的问题，唯其如此，寻求城市基层新型治理模式才摆在政府部门的议事日程上。2000年初，民政部决定在全国范围内选点进行社区建设实验，江汉区积极争取获得制度创新的优先权或进入权，从而作为改革的先行者获得非均衡改革战略下的潜在制度净收益。3月17日，国家民政部批准江汉区为“全国社区建设实验区”，江汉区试图利用这一契机，实现政府再造，体现基层治理的有效性。

三、治道变革的技术

一种制度会对应一种效率水平，一种制度优于另一种制度，是因为它对应一种较高的效率水平。人类社会不断地用导致较高效率水平的制度来替代导致较低效率水平的制度，这就是制度变迁。制度变迁涉及两个重要因素，一个是制度，另一个是技术。重大的技术变革都是与制度相关的。要有一个导致激励提高和资源配置效率提高的制度，首先就要使制度本身有效率，即制度要相当简洁、可操作，技术是制度变迁的要害。政府作为公共管理者，要寻求有效的、公平的方法（即制度）来解决公共问题、满足民众需求和处理公共事务，必须具备特定的技能。如果一个政府，拥有很高的组织能力、人事能力、财政能力，也具有很高的政治能力，并且能够综合使用这些方面的能力，制定高质量的政策，并有效实现特定的政策目标，这样的政府就是具有技术效率的政府。江汉区政府一方面充分利用组织技术，用足人才，使人力、物力的投资产生最好的效果；另一方面鼓励、认同街道和社区的创新行为，在上下连动的运作机制中争取广泛的社会支持和较高水平的合法性，从而获得较高水平的政治能力。具体表现如下：

1．学习的技术：在经济与社会变迁相联系的时间维中，学习的过程就形成了制度演变的轨迹。民政部在全国选定了26个实验区，选择了从实验到推广的建设路径。江汉区也按照这一思路，先选城乡结合部和中心城区两种类型、三条街道进行试点，然后向全区推广，以降低改革的风险和成本。江汉区政府在实验启动前，组成几个考察团分几路分别到上海、沈阳、海南的地了解社区建设的情况。各考察组出发前都详细探讨了将关注的问题，如满春街的考察组带着14个问题到沈阳，结果找到了4个问题的答案，也提出了一些值得探讨的问题。[4]考察结束后，江汉区政府将各考察组集中讨论，交流信息、研究问题，为下一步实验奠定基础。

2．借脑的技术：江汉区政府根据民政部关于社区工作者包括理论工作者的精神，聘请一批专家学者成立社区建设联合课题组，课题组分三路分别到三条试点街道对社区建设进行全过程跟踪调研。在两个月的调研期间，课题组参加区政府社区建设领导小组主持召开的各种会议近40次，在实地调研的基础上，根据上海社区注重党建、沈阳社区着重社区组织建设、南京和天津社区长于社区服务的特点，课题组结合国内外社区的特点以及中国社区建设的效用追求，提出了江汉区社区建设的目标模式，即社区成员自愿参与、社区组织自主管理、政府部门自觉适应。[5]并根据这一思路，决定在社区组织构建后，立即进行政府部门的职能转换，确保社区自治。

3．管理的技术：公共管理包括政治管理、资源管理和方案管理。政治管理就是公共管理者对所处的政治环境或公共系络的了解与因应。转型时期的社会矛盾较多，江汉区政府处于“倾听人民的声音”的政治环境中，在社区建设中解读与遵循人民的声音成为政府的首要工作。江汉区政府在课题组进行了8个方面的民意汇报后，要求各街道、各部门进行实地考察，通过与民众的理性对话和善意沟通，通过民众的需求焦点来反映政府公共管理的盲点。从各调研组的汇报以及市长热线电话的分类统计可以看出，社会治安和环境卫生是市民关注的焦点，于是提出了“环境也是生产力”的口号。

资源管理包括人力资源、财务资源和资讯资源的管理。在筹备小组调研摸底的过程中，个各社区设计转向调查表，对各辖区内的人力资源、资产、资金进行统计。在人才资源方面，掌握了一批年富力强的经济能人或政治能人的基本情况。在资产资金方面，进行彻底清查核审，并通过公证。资讯管理包括资讯系统管理、电脑应用、平面文件资讯系统等，在试点街道办有《情况反映》、《简报》等，江汉区办有《社区建设》、《情况通报》、《政务通讯》等，都开辟了社区建设专栏或专辑，随时反映社区建设的动态。

4．配置的技术：如果制度适当，则可以把有限的公共资源配置在社会真正需要的方面，并在相互竞争的用途之间进行有效的配置，实现各个方面的均衡配置，也就是实现微观经济学中所说的资源配置效率。江汉区社区建设中的配置包括人和财物两个方面：①根据区政府社区建设工作领导小组——街道社区建设指导小组——社区筹备小组的结构逻辑，江汉区几大家班子的领导分组联系三条试点街道，各街道分片联系社区，由街道中层干部担任筹备组长，筹备组有机关干部、原居委会群干、居民代表和辖区单位代表构成。②动员符合条件的优秀社区成员报名竞聘，并鼓励社区成员跨社区应聘，以弥补人才分布不均的缺陷。③允许村民竞争社区岗位，以适应城乡结合部“以街带村”和“以村带居委会”的管理格局。④要求各辖区单位选派代表参加社区成员代表大会和社区协商议事会等组织，在辖区单位和社区之间形成利益共同体。⑤提高社区群干的人头费和社区居委会的办公经费，江汉区和街道按7：3的比例分摊。仅这项费用，江汉区财政每年将比以前多支付70万元。⑥提醒各街道处理好原居委会群干的离任工作，有的竞聘为社区群干、有的被聘为短期顾问、其余的给予一定的经济补偿。

四、制度变迁的路径

政府的有效不仅是技术上有效，而且还应该有一个适当的制度平台，在这个平台中，政府可以低成本地实现技术效率、配置效率、制度效率，尤其是动态效率，提供持久的、良好的激励。该制度平台的构件是多因素的，其中最重要的是有限政府、法治政府、分权政府和民主政府的制度构件。这主要是针对宏观层面而言的，江汉区作为城市基层政府，在社区建设中，也搭建起自己的制度平台，主要表现在基层民主选举制度的落实和完善以及政府职能放权让利的转变。

1．追认街道和社区的制度创新行为：构建新型社区组织

有效的政府应该是一个充满活力的政府。以依法行政为框架，以放权框架下的自主治理为基础的民主提供了特定的激励机制，它激励公民适当地参与公共生活，激励政府更好地为公共利益服务，体现出政府的活力。江汉区社区建设的社区组织构建阶段的重要举措之一就是发展选举制度，然后在此基础上建设民主政治责任制度：①要保证社区组织有足够的公共权威；②要保证社区组织能够履行切实的政治责任；③要保证制度设定，尤其是制度实施的质量。在扩散型的社区建设思路下，三条试点街道都用自己的特色体现民主这一理念。

（1）满春街：“分级落差预选制”→“一周实习制”→ “正式选举制”。①“分级落差预选制”是指在正式候选人的产生环节，按主任、副主任和委员的职位数分三轮差额选举：第一轮按2：1比例选举产生一名主任正式候选人；落选者与另一名初步候选人进入第二轮，仍按2：1比例差额选举产生副主任正式候选人；落选者与另外三名初步候选人一同进入第三轮，按4：3比例差额选举三名委员正式候选人。总体上是六位初步候选人经过三轮差额选举产生五名正式候选人，差额一人。②“一周实习制”是指被选出的正式候选人到社区协助筹备工作小组开展工作，直接接受社区居民、辖区单位和成员代表的能力、素质和作风考察。③“正式选举制”是指在正式选举中实行等额投票制，候选人名额与社区成员代表大会居委会职位数相等。当然也可以另选他人，在满春街就有一位主任候选人落选，同时，一位不是正式候选人的、在预选中落选的初步候选人当选为社区居委会主任。

（2）水塔街：“预选协商制”→“一次性差额选举制”。①“预选协商制”是指初步候选人发表竞聘演说后，由筹备工作小组同社区成员代表协商，决定正式候选人，按照主任、副主任和委员职位各差额一人的比例确定。②“一次性差额选举制”是指在正式选举中，按照差额选举的办法进行一次性投票，决定社区居委会的委员。仍然有两个社区的正式候选人落选，另外的原居委会群干当选。

（3）汉兴街：“差额预选制”→“代表提问评议制”→“正式选举的点名投票制”。①“差额预选制”是指应聘者经过笔试、面试和政审后，筹备工作小组在每一个社区确定八名初步候选人，然后召开第一次社区成员代表大会，听取初步候选人的竞选演讲，进行等额投票。②“代表提问评议制”在每一次社区成员代表大会上都安排有这一程序，在第一次代表大会上，有代表听了演讲后说“说和做是两回事，你怎样保证你说的能落到实处？” 第二次代表大会上，有代表提问“你家并不在我们社区，如果你当选以后，如何保证在社区的工作时间和精力，假如居民半夜有紧急事要找你咋办？”③“正式选举的点名投票制”是指在正式选举中，实行差额选举。选举前在会场设立2—4个秘密填票处，总监票员拿着代表名单，按照秘密填票处的数量对等点名，被点中的代表就前去填票，然后到设在主席台前的投票箱单独投票。

2．自我革命：转变政府职能、适应社区自治

转变政府职能是社会主义市场经济发展的必然要求，因为政府的能力有限，其职能也是有限的。有限政府以市场为基础，这意味着政府的职能必须市场化，并与政府能力相适应，将主要精力集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境。

（1）政府决策听证制度：政府的有效性既表现在操作层次上能够有效制定和实施政策，而且还应具有行为的确定性和可预见性，并使政府行为的制度符合这样的逻辑，即能够最大限度地避免制定坏的政策，同时又能够鼓励选择好的政策；鼓励抵制执行坏的政策，实施好的政策。江汉区为了将决策的失误降低到最低限度，十分重视听证会的作用，半年来，由主管区长主持召开的听证会就有9次。

关于转变政府职能，在第一次会上最终达成共识：“江汉区既要学习，但不能克隆，江汉模式的构建要整体推进，产生综合效应。我们的社区建设要从实际出发，没有框框，要大胆探索，不要思维锁定。社区建设的目标是老百姓满意，有利于区域经济的发展和社会的稳定。”“转与不转没有商量，怎么转可以商量。”[6]江汉区在“四无”[7]背景下，将2000年作为社区建设年，以较大的政治勇气抓住这个城市管理的牛鼻子。第二次听证会，联合课题组谈论全国各地社区建设模式的特点以及江汉区政府职能转换的切入点；第三次听证会，召集街道办事处领导谈论街道与居委会的关系；第四次听证会，召集职能部门了解各部门在居委会的工作思路，强调“各部门的实施方案只能务实，不能务虚，用官样文章应付到社区是万万行不通的。”[8]；第五次听证会，江汉区社区建设工作领导小组与联合课题组共同探讨职能转换的初步方案，形成几点意见：①方案要有可操作性；②职能转换首先要根据社区居委会的职能需要而定；③清理各职能部门的工作任务中，那些是应保留的，那些是要转移的；④对原居委会一年所承担的147项工作任务进行分析，明确那些内容是作为自治组织必须承担的，那些是协助街道和职能部门完成的任务；⑤确定职能部门转换应首先做什么，具体该怎么办。

    （2）转变政府职能的原则遵循：①面向社区、重心下移。各部门要正确处理管理与服务的关系，把贴近群众、服务社区作为强化管理的着眼点；积极为社区实现“资源共享、责任共担、共驻共建”创造条件。②事权下移、责权利配套。各部门要在事权下移、责任下移时，将财力和利益随之下移，按照“权随责走、费随事转”的运作方式，作到责、权、利的真正统一。③以人为本、资源整合。在转变政府职能的全过程中，各单位要坚持全心全意为人民服务的宗旨，以改善社区居住环境、便利社区居民生活、丰富社区文化、提高社区居民素质、让社区居民安居乐业为己任，把社区居民是否满意作为评价职能部门工作的根本标准。同时要善于整合社区资源，与辖区单位共同建设社区。④扩大民主、依法自治。各职能部门和街道办事处要重视社区居委会这个“三民主”自治组织，尊重其自我教育、自我管理、自我服务的法律地位，根据社区工作的性质和特点，支持、帮助社区居委会利用社区资源、环境和条件，找准工作的切入点，大胆探索和创造符合自身实际的新型社区工作特色和管理模式，切实增强社区自治功能，避免社区居委会成为政府的一级准行政组织。

（3）转变政府职能的路径选择：政府职能转变过程中，健全的社区组织是实现政府职能转变的基本保障。社区微观组织的构建使得社会自主管理空间的形成，为实现转变政府职能提供了前提条件和推动力量。①理顺社区居委会和街道办事处的关系。彻底改变将居委会作为街道办事处派出机构的作法，引导、支持社区居委会充分发挥自治功能，帮助解决社区无法处理的疑难问题，树立社区代表和维护居民合法利益的新形象。②理顺社区居委会和政府职能部门的关系。各职能部门转变工作方式和重点，调整机构和人员配置，将工作重心沉到社区，全力做好属于本部门的行政业务，主动接受社区居委会监督。③理顺社区居委会和物业管理部门的关系。物业公司是一种企业，以赢利为目的，不具有社会行政管理职能。社区居委会在本辖区内具有法定的服务、管理和指导职能，代表居民对物业公司的工作给予支持、配合与监督，物业公司的工作应主动接受社区居委会的指导和监督，两者位置不能颠倒。

（4）转变政府职能的实施机制：①搞好试点，分步实施。首先在公安、计生、文化、市容、环卫等五个与社区建设联系紧密的职能部门实行向三条试点街道的社区转变政府职能的试点，并要求各试点单位的主要领导要亲自挂帅，组建工作专班，深入街道、社区认真调研，充分听取街道和社区工作者意见，制定具体的实施方案，将转变政府职能落到实处。接着又增加了民政、司法和体改委三个部门。②建立事权财权相统一的财力支撑体系。各职能部门分清事权、明确责任，对有关部门专项经费进行分割，需要社区居委会协助办理的事项，将经费拨至社区居委会，实行“谁办事、谁用钱”。同时动员和鼓励辖区单位投资、捐资于社区建设，并按照自愿、受惠的原则，动员居民投资兴办本社区公益事业。街道充分尊重、依法维护社区居委会财产所有权、支配权和管理权，让社区居委会自主理财。③建立自励互动的工作机制。在引导社区走向自治的过程中，各职能部门和街道办事处都支持、关心社区工作的责任和义务，加大对新当选的社区群干的培训力度，使他们尽快熟悉业务、适应环境，真正形成一个以社区自治组织为主体、街道办事处指导协调服务、政府职能部门密切配合、社会各界积极支持、社区成员共同参与的社区工作运行机制。④建立社区考评监督制度。在社区工作的职能部门工作人员向社区成员代表大会述职，并接受社区党政联席会议业务考评。江汉区政府每年开展一次社区评议街道和政府职能部门的活动，社区工作者和社区成员对街道和政府职能部门的满意程度将作为政府目标管理考核，作为公务员考核内容之一，作为单位、部门评优的重要依据，社区居民意见较大、评议排位靠后的单位和部门将被取消评优资格。⑤转变观念，大胆创新，营建自治环境。转变政府职能是推进城市基层管理体制创新的关键，各职能部门按照“重心下移、权力下移、财力下移”的原则，把该放下去的权力不折不扣地放下去。社区建设中转变政府职能是一项全新的工作，无现成模式借鉴，各部门、各单位勇于实践，只要有利于区域经济发展、社会稳定和广大居民群众的需求，就大胆尝试。同时规定，任何单位和部门未经市社区建设指导委员会同意，不得在社区设立新的组织，确因工作需要必须设立的，必需报市社区建设指导委员会审核同意，并先行试点。

转变政府职能，通过人员配备到社区、工作任务到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区，从而为社区“松绑”，让社区组织有更多的脑力、精力、时间来实施“四自”（即自我教育、自我管理、自我服务、自我约束）；通过放权让利，既减轻了政府压力，也规范了政府行为，由于人才资源的附加值效应，为社区自治的有效性和政府管理的有效性奠定了“双赢”的基础。通过民众的广泛参与和政府部门的职能转变，密切政府和民众的关系，这一激励机制和实施机制既利于社区意识的培育，又是实现政府再造的有效途径之一。同时，社区自治精神的真正体现又会强化政府职能部门工作人员的观念不断精进，这将为再造中的政府朝“社区政府”的平台提升奠定坚实的根基。

由此可以看出，适当的放权让利，可以使政府贴近公民的需要，使政府据有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率；同时可以培养公民的自力更生精神，自主治理公共事务，不再一旦有事就依靠政府来解决，这样就可以减轻政府的压力，使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。因为，在适当的制度安排条件下，社区能够有效地自主解决自己的公共问题，而不需要外在政府的干预。并且，通过转变政府职能，真正实现把决策权力落实在最小权力单位上，即成本收益完全内部化的最小单位上。通过社区自治制度的建设，通过职能转变的制度设计，厘清政府、职能部门、街道和社区的关系，建设鼓励社区自主治理的制度框架。这有利于培养自主治理的传统。因为，民主只有以自主治理的制度为基础，才能克服其脆弱性。

五、制度创新的绩效

诺斯认为，制度创新是由于在现实制度下出现了潜在获利机会，当潜在利益大于克服外部条件内在化困难、风险、市场失败和政治压力等障碍所需成本时，新的制度安排就会出现。[9]在江汉区社区建设中，江汉区政府扮演了“第一行动集团”的角色，当民政部的“特许权”到达之前，出于基层管理中实际问题解决的需要和顺应全国社区建设的潮流，自行支付组织成本，分批组织考察组到外地学习，并对上海、沈阳、海南、南京等模式进行比较分析，试图进行方案选择，但结果发现都不能完全适应江汉区的具体情况，最后比较认同沈阳微观组织构建思路，并设计操作规程；当被民政部批准成为“社区建设实验区”后，江汉区选择不同类型的街道作为试点，这样，三条街道就成为“第二行动集团”。这时的江汉区决定利用社区建设这一契机向深层次问题——城市基层管理体制动刀，将社区建设同转变政府职能结合起来。在“要大胆探索、不要思维锁定”的激励下，街道开始了一系列制度创新。如：人才选拔中的“过三关”（笔试、面试和政审）；城乡结合部的“三大突破”（户籍突破、身份突破和地域突破）；[10]辖区单位和社区成为利益共同体；资产整合中的利益平衡。[11]

有了良好的制度基础，稀缺的公共资源就会配置到最需要的地方，政府就可以广泛地获取社会的支持，取得社会高水平的信任；在良好的制度平台的基础上，政府就会有动力节约使用其合法性能力，谨慎使用社会对政府的信任，并有积极性通过活动，进一步提高其的合法性水平，从而提高政府的政治能力，使政府更具有政治效率。江汉区各试点街道在区政府的创新鼓励下，社区建设各具特色：

1．城乡结合部初步构建社区自治与村民自治的共生格局。

体现在五个方面：（1）成员互动。一批村属企业的经理通过竞争，被选为社区居委会主任。同时，一定比例的村民代表通过推选进入社区成员代表大会和社区协商议事会，在每一个社区组织中都有村民身份的成员。（2）组织共存。村庄按照村民自治章程设有村委会、党总支、村民代表大会等组织，同时，在村庄范围内建立社区后，构建了社区成员代表大会、社区党支部、社区居委会和社区协商议事会等组织，形成共存格局。社区党支部接受村党总支的垂直领导，村委会和社区居委会是互助协作的关系。（3）功能互补。村委会的功能是经济管理和社会治安综合治理两大方面，主要包括：财务管理、土地及建房管理、社会治安、村风民俗、计划生育等内容，但管理和服务的对象只涉及村民身份的人。社区有六大功能：社区环境、社区服务、社区治安、社区文化、社区教育、社区卫生，是实现与村委会功能互补的重要途径。（4）管理协调。①村委会管理纯村民、流动人口、外来常驻人口。工作内容是经济管理、土地及建房管理、村民的福利保障、计划生育等。②社区居委会管理纯居民、农转非居民。工作内容是社区服务、社区卫生、社区教育、社区文化，再就业、计划生育等。③村委会和社区居委会共同管理的内容：环境卫生、社会治安、公共事业。（5）资源共享。①村委会在社区组织构建过程中投入资金10万元；每年补贴社区工作者人头费和办公经费6000元。②村委会解决社区的办公室、文化室、活动中心等，并购置办公设备。③社区借鉴村委会较为成熟的一系列村民自治规章制度，根据社区建设的基本精神，建立社区运作的制度体系，使社区和村委会在制度上有机地协调起来。

2．老城区形成“街道自觉转变角色、社区居委会自主治理、社区人自觉参与”格局。

体现在以下方面：（1）街道的角色转换。①在思想上，突破传统观念的束缚和“条条框框”的蕃篱，强调社区建设要有利于社区自治的完善；有利于社区功能的发挥；有利于社区资源的共享；有利于社区管理的规范。②在关系上，将街道与社区之间的领导与被领导、命令与服从的关系转变为指导与协调、服务与监督的关系，街道对社区的人事安排、网络设置、资产支配等除保留指导、协调和建议作用外，不再硬性干预。街道职能部门范围的任务不得再让社区承担，如需社区支持和配合的工作，也要征得社区组织的认可。③在行为上，一方面为社区建立可持续发展的财力支撑体系，将原居委会解体后的资金、资产按照居民户和属地原则分配到新社区（前文已有描述），同时街道还一次性投入社区建设启动资金60万元。另一方面，改善社区建设的软硬件条件，帮助落实“八个一”的配备。[12]目前，满春街将公共管理的任务进行分解和重新界定，原来居委会一年承担的147项任务减为94项，并已划分到各职能部门，其中下放给社区的权力有17项 。[13]（2）社区组织的自主治理。①新的工作思路，社区工作者经过八道程序，最后由社区成员代表大会民主选举产生，社区成立后，他们很快提出社区建设的近期目标和三年规划。如长堤社区的环境创新、绿化目标；大夹社区的封闭管理、治安目标；小夹社区的社区服务网络化目标；勤劳社区的市民教育多元化目标等。②主动服务、满足居民需求。社区工作者的服务意识较浓，他们实施了“串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”的“亮相工程”。多年来困扰居民的屋顶漏水、粪便漫溢、电线短路、油烟扰民、再就业等都基本得到解决，同乐社区刚成立就遇到一起重大民事纠纷，社区群干的努力避免了流血事件的发生，居民说，“第一棵考试就得了满分！”当社区居委会成员解决了路灯照明问题后，居民向课题组激动地说，“这不仅是照亮了路，而是照亮了大家的心，是亮的社区工作者的形象！”初步统计，三个月来，满春街各社区为居民共解决“老大难”问题近200件。③提升社区功能、确保自治。如小夹社区的“社区服务网络化”实现了高楼居民服务求助足不出户；大夹社区的“文体活动大家乐”活动，吸引了大多数居民参与；勤劳社区的“家长学校”提供育人之道，其经验在全市推广应用。（3）社区居民的踊跃参与。如小夹社区居民楼道的卫生原是由居委会出钱雇人打扫，新社区成立后，居民组长开会讨论由住户共同出资，让楼内下岗职工清扫，既实现了自己的事情自己办、又解决了特困户再就业问题。长堤社区一居民乱搭乱盖占用公共场地，经附近居民共同动员，保证社区绿化计划顺利完成。在各社区开展的“武汉之夏”群众性文艺活动中，不少人是原居委会的“钉子户”，现在却带领全家出动、成为活动的主角。

    3．社区与辖区单位形成共驻共建、资源共享格局

通过把辖区单位纳入社区成员代表大会和协商议事会，使辖区单位在社区建设中的权责利对等。正是通过这种制度建设，使辖区单位利益与社区利益紧密结合起来，既增强了辖区单位对社区的归属感和认同感，也密切了社区村居民与辖区单位的关系，出现了共驻共建，资源共享的格局。社区建设得到了辖区单位的普遍认同，不少单位还表示要将自身资源优势向社区居委会倾斜，让现有资源为更多的社区居民服务，实现共驻社区、共建社区，为推动社区的发展与繁荣作贡献。如在筹备过程中，辖区单位主动提供开会场所及服务；辖区单位为学生提供课余辅导；辖区单位职工与社区工作者一同参加环境创新工程，参加义务性突击劳动，植树保洁，共创文明社区；辖区单位参加社区助残志愿者服务队，与残疾特困户结队帮扶。在社区建成后，辖区单位继续支持社区工作，很多单位与社区签定“共建协议书”或“联建协议书”，如跃达建筑工程有限公司一直负责玉兰里社区的文件材料的打印；7月24日为玉兰里社区组建足球队捐款2000元；8月9日又捐赠电脑和打印机各一台，使玉兰里社区成为汉兴街第一个实行微机操作的社区。8月11日下午，玉兰里社区治安巡逻队成立，12个辖区单位到会祝贺，捐赠现金7万多元。

同时，社区开展的活动也使辖区单位受益，如，玉兰里社区同省红十字会批准的“华帆爱心波澜”工程联手，举办了“汉兴街玉兰里社区健教宣传活动”，活动期间，对老年人常见病进行诊治，不少辖区单位老年人前来就诊，群众反映很好。又如各社区组建的巾帼家政服务队，为辖区单位及其居民家庭服务，这既解决了社区下岗职工再就业问题，又给辖区单位提供了廉价人才资源和优质服务。再如，满春街辖区的六渡桥医院，经营状况不佳，社区成立后，医院主动与街道联系，在每个社区设立医疗站、整治个体诊所，这既满足了社区成员的健康需求，也为医院的发展带来难得的机遇。6月22日下午，武汉航空公司客机坠毁事件发生后，死难者的遗体及残骸全部运至和祥里社区辖区内的汉口殡仪馆作善后处理。23日上午9时，和祥里社区治安队按照汉兴街派出所指示，在管段户警的领导下前往汉口殡仪馆，参加外围警戒工作，协助维持石桥路一带的公共秩序。有关领导要求社区治安队队员24小时候待命，随时听从安排调遣。社区居委会对此项任务给予了高度重视，指示每一位治安队员必须无条件服从公安部门的领导指挥，圆满完成派出所下达的各项任务，为政府处理“6.22”善后工作作出自己的贡献。

六、小结

制度变迁是针对在现有制度框架内存在无法解决的问题而出现的，是对构成制度框架的规则、准则和实施的组合所作的边际调整，由于并非任何一个地区都可以成为“社区建设实验区”，获取这一“特许权”就可以分享实验的稀缺资源和权威。由于民政部只规定了实验的大方向，这为江汉区的制度创新留下余地。这种权威扩散化程度较高，所以，制度创新的余地较大。从江汉区的社区建设观察，在初步运作阶段已显示出较好的端倪，在一定程度上体现出政府治道变革的有效性。江汉区社区建设中最具特色的转变政府职能和社区建设运行机制再造等变革举措，已经得到民政部的事后追认，[14]并鼓励江汉区由“实验区”向“示范区”发展，可能会产生新一轮制度激励，是社区建设的又一契机。