社区是社会体系的持续，是一个群体人口之间的社会化、分工与沟通、职业分化和地位分配、物品与服务的分配、社会控制以及声望分配不断变化的过程；是一个由人口、家庭、公共组织、制度规范和意识形态构成的政治、经济和社会体系；也是一个引发制度变迁的社会行动的场域。社区建设主要是一种强制性制度变迁，政府作为变迁主体以其政治优势资源能在最短的时间、以最快的速度推进改革，从而降低制度变迁的成本。通过社区建设，保证社会政治经济的稳定和可持续发展是这一制度变迁的根本动因。从玉兰里社区的个案中可以看出，政府提供这一强制性制度变迁可以弥补以往的制度设置缺口，产生的效果是明显的。玉兰里社区的地域以前隶属于汉兴街姑嫂树村管辖。在姑嫂树村健全的村委会组织所管辖的地域内建立玉兰里社区居委会，其第一路径选择就是努力实现社区自治与村民自治的共生，从玉兰里社区建设的过程可以看出，这种共生机制已基本建立，并通过组织共存、功能互补、管理协调、资源共享等方面体现出来。
一 共生机制产生的缘由和基础
（一）背景描述
1． 社会转型时期产生制度缺损
制度缺损就是制度供给不足、制度扭曲或制度老化，这是转型时期任何社会都不能完全避免的形象，关键看人们的适应能力和修正速度。玉兰里居委会在新时期同样面临着一系列新问题：首先，随着国企改革的深化，相当部分的职工处于下岗或再就业状态，由单位人转化成社区人；其次，逐年增加的非公有制企业使得社区的新成员也不断出现；再次，大量的农民进城务工，进入城市生活的各个方面，成为两栖人；第四，姑嫂树村的部分村民农转非后仍居住生活在原地，但村委会却不再管他们，而居委会只管理纯居民，致使农转非的居民无法找到自己的归属。这些原因共同作用的结果是：社会管理出现空档，发案率上升，引发社会秩序的动荡不安。同时，根据1999年关于居民就业情况调查统计结果显示：一半以上的居民因退休、下岗、待业等原因呆闲在家，这不仅使社区工作的对象不断增加，而且在劳动就业、社会治安、计划生育、流动人口和外来人口管理等诸多方面所产生的问题都需要通过一定的途径加以解决。
同时，随着市场经济体制的逐步形成，产权的逐步明晰化，人们对社会政治生活的关心度和参与度日益提高，自主意识不断加强，这就使一个社区成为一个利益共同体。成为利益共同体成员的首要条件就是对该共同体具有认同感和归属感。然而，玉兰里社区的最大特点就是村、居民混合，绝大部分农转非的居民不知道自己归谁管、发生问题也不知找谁。这不仅给百姓日常生活带来不便，而且缺乏意见表达的渠道和参与公共事务的途径，难言自治。因此，借助社区建设这一契机，增强社区的凝聚力，增强居民的认同感和归属感，体现自治的精神，使民主政治在基层落到实处成为民众最急切的制度需求。
2． 原有治理模式中的制度壁垒
制度壁垒的形成是由于制度的自我发展机制和政策失灵。一项制度（即便是没有效率的制度）一旦形成就有一种自我表现捍卫和强化机制，形成由核心规范和配套规范组成的相对完整和独立的规则体系；每套制度都有自己的适用范围和实施方式，就因这种非包容的排他性导致制度之间的非均衡性。这在玉兰里表现明显：
（1）原有管理模式不适应。原居委会只管理本辖区居民，而驻辖区内的国家机关、企事业单位以及其他组织，下岗职工、待业人员、离退休人员、辖区内的村民，以及无主管理单位的企业都不属居委会管理。这就造成辖区内的社会、行政管理工作分割，居委会不但不能对辖区内的日常和公共事务进行统筹安排、协调管理，而且对辖区内的吸毒、抢劫、无计划生育、环境卫生等方面显得束手无策，致使发案率增加。
（2）居委会规模不适应。原居委会针对城市平房多的实际，执行220户的管理规模，但随着高层建筑的不断出现，居民进入楼房，一栋楼就可容纳200—300户，甚至更多。如果仍执行原有模式，不仅会人为分割同一地域居民，而且会给城市的现代管理带来障碍。
（3）居委会成员素质不适应。原居委会的成员结构单一，大多是村民或农转非的居民，这种身份不适应城市现代管理工作，而且文化程度偏低、年龄偏大，这将导致简单的工作内容、陈旧的工作方式，因此，他们的年龄、文化、能力都不适应社会的发展。
制度规则以提高效率为目的而设置的。若起不到这一作用，那就需要对其进行改革或替代。显然，原玉兰里居委会的制度规则已成为提高公共管理效率的障碍，改革势在必行。
（二）共生格局形成的基础
任何一项制度都是一定社会发展的产物，有其特定的社会、历史、文化和心理基础。社区自治不是简单的公共权利的实现问题，它更重要的在于通过实现公民权利，实现社会稳定而有序的自我管理。因而，每一种制度都有其存在的基础，就玉兰里社区而言：
1．传统习俗相同。玉兰里社区有辖区单位11个，由常湾和黄家上湾两大部分组成，其总户数669户（常住户299户、农业户121户、非农业户212户）；总人口2476人，常住人口694人（村民身份263人、居民身份405人）；暂住人口1782人。处于城乡结合部的玉兰里社区村、居民混合，80%的家庭既有村民又有居民，“一张床上睡着两种人”。并且绝大多数居民原本就是本地村民，因农转非变成居民，他们具有相同的地域历史、相同的习惯行为、相同的社会习俗、相同的思想信念和意识形态，因而具有相同的心理基础。这种传统根基和历史积淀，不可能在短期内发生变化。这是共生机制存在的第一因素。
2．利益关联紧密。姑嫂树村的大片土地虽然被政府征用，村委会仅存的少量几个鱼塘也承包给社区成员，几年来，村民也分几批转户口或“买断”后将身份变成居民，但村委会的集体资产是属于所有村民的，因而，即便是买断也不能完全割断他们与集体的关系。事实上，这些农转非的居民一直在直接或间接地享受着集体福利，或村委会公共投资所带来的好处。只要村集体资产的存在，这种利益关系就不会消失。
3．资源共享。双方在管理上相得益彰。目前，姑嫂树村所辖地域几乎规划为社区，今后姑嫂树村将逐渐变为经济组织，公共管理职能将逐渐交给社区。这样，在玉兰里社区和姑嫂树村之间、在经济基础和公共管理之间就会形成良性循环。新成立的玉兰里社区好象一张白纸，最好画画。同时，姑嫂树村实行村民自治已近20年，其较为成熟的制度规范体系中，在村民自治实践过程中所产生的经验教训都有许多可供社区借鉴之处，这也是一笔无形的资源。
二 社区与村组织共存格局的构建
组织是为了实现特定目标而受共同意志约束的个人的集合。制度与组织之间是相互作用的：制度框架决定了组织生存和发展的机会。什么样的组织会出现和发展，取决于制度框架提供的是什么样的机会；组织的演化又会影响到制度变迁的路径和过程。村、居民混合是玉兰里社区的最大特点，其社区建设也必须针对这一最大的制度背景。特殊的区位环境决定玉兰里社区与姑嫂树村的组织共存是社区建设的基本框架。
（一） 筹备过程中重视村民的因素
按照《居民委员会组织法》，社区成员是居民，但在玉兰里社区的特殊环境中进行社区建设，不考虑村民这一重要变量，将会影响整个过程的进展和绩效。
1．领导重视，成立专班。汉兴街委派财政所长欧阳燕担任组长，其余成员包括原居委会成员章小清（原玉兰里居委会主任）、王满萍（原玉兰里居委会委员），辖区单位代表姚绍明（湖北省边防总局政治部干事），普通居民代表黄汉平等五人构成筹备小组。在筹备小组中，原居委会的两名成员都是村民身份，这有利于在筹建工作中兼顾村、居民利益，为下一步工作的开展提供条件。
2．调查摸底，办好交接。筹备工作小组在调查摸底的过程中，不仅走访了居民家庭，而且走访村民家庭；不仅熟悉了情况，而且宣传了社区知识；还克服了村、居民之间的不协调，解决了村、居民中的一些实际困难，促进了村、居民之间的了解与勾通，在认识上为社区建设奠定了基础。通过调查摸底，掌握了社区地域分界等基本情况，了解了社区的人才资源和辖区单位资源，为社区试点工作的开展提供了详实的第一手材料。筹备工作小组在调查摸底的过程中，由原居委会负责人进行财产清理，逐一登记，列出清单，交筹备组长清点核实，双方签字交接，并签字公证。
3．制定方案，宣传动员。筹备工作小组在3月中下旬制定了《实施方案》，就社区公共组织构建过程而言，分为八个阶段。方案确定后，进行广泛深入的宣传动员，通过公开信、板报墙报、标语、家访、有线广播、动员大会、居民代表会、党员会议等多种形式让社区的观念走进千家万户。
4．广揽人才，三个突破。筹备工作小组为确保社区工作的人才资源，从接受报名到指导社区产生的全过程中，对参加竞选的村民和居民一视同仁，注重素质与能力。并在汉兴街党工委、办事处的领导下实现了“三个突破”：（1）身份突破，针对村居民混住的实际，为加快城乡一体化进程，促进社会的稳定，玉兰里社区筹建工作小组经过汉兴街社区建设工作委员会请示江汉区社区工作指导委员会，同意一批村民身份、有能力、有魄力的人竞聘社区工作者；（2）地域突破，玉兰里社区所在的汉兴街原为江汉区农业委员会，1998年12月撤乡建街，实行以街带村体制，新兴街道的人才资源分布不均，为此，汉兴街党工委对通过笔试、面试、政审合格的应聘者进行统一合理调配，突破过去居委会干部只能来自本居委会的历史；（3）户籍突破，随着流动人口的增加和小区建设的加快，迁入社区内的居民日益增多，他们虽然一直生活在社区，但户籍关系却未迁入，对此，在社区建设中，以“住民”为标准，将其纳入社区居民范围进行统一管理，并在其本人自愿和群众推荐的基础上，仍然可以作为社区成员代表参加选举。
（二） 社区组织机构中的村居民兼顾
在社区组织结构中，以居民为主，同时兼顾其他社区成员和辖区单位的因素，这既是一种全新的利益平衡机制，又是充分利用社区资源的实际举措。
1．社区成员代表大会代表。
由三部分组成：居民代表、村民代表和辖区单位代表。三种代表的产生方式不同：村民代表由社区内自然村湾居住的村民推荐产生；居民代表以居民小组为单位召开户代表会议推选；辖区单位自行推选。玉兰里社区成员代表大会代表共36人，其中村民代表4人，辖区单位代表6人，居民代表26人。社区成员代表大会至今已召开三次，36名代表中：第一次到会32人，第二次到会34人，第三次到会36人。一些代表（包括村民代表）提出一些现实性问题要求回答，这体现了代表们强烈的责任感和主人翁精神。
2．社区居委会。
（1）接受报名。为保证社区工作者的素质高、能力强，筹建小组于4月22日发布第四号公告，公布社区居委会职数、候选人数、候选人条件，特别强调主任条件：50岁左右，党员，相当于大专文化程度，有较强的工作能力和基层工作经验；副主任条件：50岁以下，高中以上文化程度。要求3日内带上本人近期登记照片1张和身份证、户口、学历证书的原件和复印件各1份到指定地点报名。4月22—23日，前来咨询者较多，16人经筹备小组审查合格，填报了报名表，有2人因资格审查不合格而未能报名。筹备小组严把“三关”，即年龄关、文化关和政治关。
（2）确定初步候选人。笔试和面试均由汉兴街党工委、办事处统一主持，玉兰里社区16位报名者中，12人通过笔试，8人通过面试和政审成为初步候选人，他们是：主任初步候选人郑宗珍、章小清；副主任初步候选人张久芹、黄汉平；委员初步候选人邓丽红、易秀兰、黄瑜英、黄红莲。其中章小清和张久芹是村民身份。筹备小组于5月15日发布了第五号公告。
（3）预选。5月18日，筹备小组主持的玉兰里社区首届一次代表大会在紫云酒店召开，与会代表应到36人，实到32人。大会议程八项，筹备组长先对社区居委会和社区协商议事会组成人员的产生办法进行说明，接着介绍初步候选人。初步候选人演讲结束后是代表提问时间，有代表问个别演讲者，“你家不在玉兰里社区，如何保证我们有事时随叫随到、即时处理？”还有的代表要求演讲者言行一致，不要在这里说得好听。最后按照一次性等额投票的原则，依得票多少取前8名作为正式候选人。计票结果，8名初步候选人成为正式候选人，其中有两名是村民身份。
（4）正式选举。5月24日8：30，玉兰里社区首届第二次代表大会在姑嫂树村村部召开，正式选举玉兰里社区居委会成员。大会议程十四项：（1）清点代表人数，应到36人，实到35人，符合法定人数；（2）宣布投票方式和纪律，采用一次性差额选举的方式投票产生；（3）重申候选人条件，特别是重申主任和副主任候选人的条件；（4）讲解选票填写方法，什么是有效票，何为无效票；（5）鼓掌通过筹备小组提出的总监票员、监票员、计票员、唱票员各1人，并各就各位；（6）检查、密封票箱；（7）填票投票，主席台前设有4个秘密写票处，实行点名制，4人一批，秘密划票单独投票（的确不会写票的可请工作人员代为填写），代表继工作人员投票后再依次投票；（8）开箱点票验票，到会代表35人，发出选票35张，收回35张，废票1张，有效票34张，选举有效；（9）唱票计票；（10）总监票员报告计票结果，主任候选人郑宗珍4票、章小清30票；副主任候选人张久芹2票、黄汉平31票；委员候选人邓丽红22票、易秀兰15票、黄瑜英23票、黄红莲22票；（11）筹备组长宣布选举结果，汉兴街党工委书记颁发当选证书，主任章小清，副主任黄汉平，委员邓丽红、黄瑜英、黄红莲；（12）宣布玉兰里社区正式成立，新当选主任章小清讲话；（13）汉兴街党工委李书记讲话；（14）封村选票，会议结束。秘密填票避免了拉票或串票现象的发生，保证了选举的公平和公正。
3．社区党支部。
6月9日下午，玉兰里社区在姑嫂树村村部召开首届党员大会，选举产生新的党支部。大会口号是“严格组织程序，搞好支部换届选举”，“重视培养选拔轻干部，改善领导班子结构”。会议由姑嫂树村党总支副书记主持，议程13项：（1）清点党员数，应到30人（正式党员29人、预备党员1人），实到27人；（2）说明候选人的产生过程，村党总支提名、社区协商、征求部分党员意见；（3）介绍4名候选人郑宗珍、章小清、黄汉平、常发魁的简历，宣布4个候选人中选3人组成支委；（4）宣读选举办法、《中共中央选举暂行条例》、市区有关文件规定，并强调不委托投票，要秘密划票、差额选举；（5）通过村党总支提名的总监票员1人、监票员2人，党员们举手表决，然后鼓掌通过（此3人是姑嫂树村的副书记或村主任）；（6）监票员重新清点到会党员人数，27人（含预备党员1人）；（7）检查、密封票箱，讲解选票；（8）秘密划票、单独投票，主席台前左右两边各设一个秘密写票处，监票员先投票后，拿着名单的监票员点名，拿选票的监票员发票，被点名的党员领票后到秘密划票处填票，然后投票；（9）开箱验票，发出选票26张，收回26张，全部有效；（10）计票，在会场外的另一房间进行；（11）总监票员宣布结果，郑宗珍9票、章小清20票、黄汉平19票、常发魁24票，根据《中共中央选举暂行条例》，章小清、黄汉平、常发魁三人当选为玉兰里社区支委会委员，与大家见面，党员们鼓掌表示祝贺；（12）姑嫂树村党总支书记董鹏程讲话（今天是玉兰里社区党员大会第一次会议，选举产生了以章小清为首的党支部，表示热烈的祝贺）；（13）汉兴街党工委戴主任讲话。
4．社区协商议事会。
6月4日，玉兰里社区向辖单位发出《关于成立协商议事会的函》，望各单位推荐一名社区协商议事会成员。6月22日，玉兰里社区居委会副主任黄汉平主持召开首届第三次成员代表大会，会议议程四项：（1）公布玉兰里社区规章制度；（2）宣布社区居委会成员分工；（3）社区居委会主任宣读近期目标和三年规划；（4）推选产生社区协商议事会。玉兰里社区协商议事会设主任和副主任各1人、委员15人，推选结果是，主任：章小清（玉兰里社区居委会主任）；副主任：郑宗珍（玉兰里社区党支部副书记）；委员：邓跃进（姑嫂树村村委会主任）、林学建（姑嫂树村村委会副主任）、邓小进（武汉市跃进建筑装璜公司总经理）、黄汉平（玉兰里社区居委会副主任）、黄瑜英（玉兰里社区居委会委员）、李芹（湖北省边防总局）、杨天政（湖北省边防总局）、杜解民（武汉市威达再生资源市场总经理）、袁涛（南航汽修）、唐威网（神怡公司）、杨斌（武汉市桥梁开发公司），黄丽娟、黄家户（黄家上湾居民小组长），喻文超、魏建宏（常湾居民小组长）。成员中吸纳了人大代表、政协委员、劳动模范等有威望的人，特别是姑嫂树村领导班子成员进入社区协商议事会，这将有利于社区利用村委会集体资产的优势，整合社区资源，实现资源共享。
三 功能互补、管理协调
制度变迁的最终目的是实现资源的最优配置，通过各组织之间、制度之间的功能整合，突破一系列社会问题和实际工作中困难解决的瓶颈，实现新一轮制度均衡。
（一）通过制度建设实现功能互补
社区成立前，村委会的功能是经济管理和社会治安综合治理两大方面，主要包括：财务管理、土地及建房管理、社会治安、村风民俗、计划生育等内容，但管理和服务的对象只涉及村民身份的人。随着城乡一体化进程的加快，外来干涉人口和农转非居民的日益增加，不少人和事都难以纳入村委会的管辖范围，出现管理的空档，产生一系列的社会问题。如，流动人口的计划生育工作困难；吸毒、赌博、抢窃等的发案率增加；辖区单位、物业公司与社区不配合；社区环境脏、乱、差等。而新建的玉兰里社区以人为本、服务于人，四大组织的构建既是体现社区本身的六大功能（社区环境、社区服务、社区治安、社区文化、社区教育、社区卫生），又是实现与村委会功能互补的重要途径。社区成员有了意见表达的渠道，也找到了归属。同时，姑嫂树村原来管理不了的人和事得到落实。玉兰里社区下设的五个工作委员会有针对性地开展工作：
（1）社区服务工作委员会。根据社区实际，按市场化、产业化、实体化方向，充分借助开发商力量，挖掘资源潜力，共创经济实体，产生收效。同时提供多种形式的服务项目（如信息咨询、家政家教、家电维修、托老托幼、房屋水电等），方便群众生活。
（2）社区环保工作委员会。将主干道的卫生标准和要求向社区延伸，提高社区环卫管理水平。动员社区成员、辖区单位共同参与社区绿化服务，两年内完成社区居民下水道排水工程，三年完成花坛绿化设施，营造一个整洁、优美、舒适、温馨的社区环境。
（3）社区治安民调工作委员会。加强流动人口的管理，做好两劳人员的安置帮教和居民“三防”工作，将治安发案率控制在最低限度。
（4）社区妇联计生工作委员会。开展健康有益的活动提高妇女素质，强化妇女自尊、自重、自立、自强。开展计划生育“三结合”活动，抓好流动人口的计划生育工作，实现生育率负增长。
（5）社区文教卫生工作委员会。利用社区阵地和辖区单位作用，开展教育工作，人人动手，清除卫生死角，搞好防病、防疫、灭四害和卫生保健工作。
这些职能得以发挥、工作得到落实，就可以减轻村委会的压力，弥补姑嫂树村无力解决的问题，让村委会集中精力抓经济建设和管理，从而更大力度地支持社区，并形成良性循环。这样，在保持姑嫂树村组织机构不变的情况下，在行政村的地域内建立社区，而每个组织中既有村民、又有居民，体现了“社区是我家，建设靠大家”的精神。比如，在村级组织与社区组织的关系上，村党总支同社区党支部是垂直领导关系，而社区党支部对组织关系在本社区的党员有直管权，对组织关系不在本社区但生活在本社区的党员有协管权，对辖区单位的党员有参管权。同时，村委会将姑嫂树村的党员分到各片组，这样，村党总支同社区党支部的关系会更加紧密；村委会与社区居委会是平行、协调、互助的关系。玉兰里社区的经济和政府目标考核由姑嫂树村负责，玉兰里社区监督和评定姑嫂树村两委会的思想政治工作。
（二）通过分工合作实现协调管理
1．村委会的服务对象与工作内容。（1）对象：纯村民、流动人口、外来常驻人口，后两部分人通过到派出所登记后，经管段民警同村委会联系，落实其暂住及管理事宜。（2）内容：经济管理、土地及建房管理、村民的福利保障、计划生育等。
2．社区居委会的服务对象及工作内容。（1）对象：纯居民、农转非居民。（2）内容：社区服务、社区卫生、社区教育、社区文化，再就业、计划生育等。玉兰里社区成立后已解决了两批下岗职工就业。同时，计划生育工作也提到一个新的水平，前不久，派专车集体组织育龄妇女进行常规妇检。
3．村委会和社区居委会共同管理的内容
（1）环境卫生：辖区内有物业公司管理的小区，长期以来环境卫生管理不善，负面影响很大，村委会也管不了，新社区成立后，社区牵头、同村委会一起多次与物业公司联系，共同管理，现在整个社区的环境卫生已有较大改善。同时，汉兴街党工委、办事处将全部社区的环境卫生纳入统一管理，要求村委会和各社区同时布置，共同检查。
（2）社会治安：玉兰里社区成立的治安小分队同姑嫂树村的民兵联防队精密配合，互通信息，共同查处。在调解民间纠纷和查破治安案件过程中，形成联防联治、群防群治的网络。
（3）公共事业：水、电、交通三方面的问题在村居民混住的玉兰里社区都存在。自然村湾的纯村民曾经坚决反对村委会投资于公共工程和基础设施建设，他们认为村委会集体经济只能服务于村民，居民没有资格享受。新社区成立后，村委会和社区共同宣传教育，提高村民的认识，特别是少部分村民身份的人进入社区四大组织，增进了村、居民之间的亲合力。目前，村委会给每户补贴1000元，居民自付500元，已解决了吃水难的问题。用电难的问题正在解决中，道路建设正在规划中。
特定制度安排的变迁一般会引起其他制度安排的服务需求，在社区和村委会之间的这种新的制度安排，突破了制度体系之间通常都存在的“制度壁垒”。在玉兰里社区和姑嫂树村之间，不是通过对抗和排他性的制度创新来解决，而是在原有制度存在并发挥作用的前提下，通过对制度规则的有效边际的重新界定，创造出一种容纳在各种制度之中的制度综合体。可见，这一共生机制使整个制度结构达到了均衡。
四 共住共建、资源共享
（一） 村委会对社区的投入
姑嫂树村作为玉兰里社区的一个辖区单位，由于同玉兰里的特殊关系，因此，对玉兰里社区的投入较大：
1．资金投入：姑嫂树村在玉兰里社区组织构建过程中投入资金10万元；每年补贴社区工作者人头费和办公经费6000元。先由农业三公司支出，年终从上缴的利润中扣除。
2．软硬件的提供：硬件方面，在村委会的支持下，将农业三公司招待所的二楼（200平方米）改作玉兰里社区的办公室、文化室、活动中心等，并购置全新的办公设备；软件方面，借鉴村委会较为成熟的一系列村民自治规章制度，根据社区建设的基本精神，建立玉兰里社区运作的制度体系，使社区和村委会在制度上有机地协调起来。
（二）辖区单位同社区的共住共建
辖区单位在社区建设中的作用不可忽视，比如，1999年5月，汉兴街办事处向江汉区政府递交了《汉兴街关于居委会筹建过程中存在几个问题的报告》，就物业公司的不配合请求解决。报告谈到：物业管理部门对在小区组建居委会的紧迫性认识不足；他们认为无偿为组建的居委会提供办公用房和文化室用房，作为企业的经济损失过大；他们担心组建后的居委会若开展便民服务会和物业管理部门“抢饭碗”；他们更担心组建的居委会在开展社区服务过程中出现违章建筑，破坏小区的整体格局。对街道办事处的意见采取推诿、拒绝的态度。
在这次社区建设过程中，玉兰里社区一直注重辖区单位的作用，单位代表有9人进入社区成员代表大会，有6人进入社区协商议事会。为达到享受权利和履行义务的对等，已有神怡公司、汉口边检站、新光机械厂、湖北省边防总局等四个单位同玉兰里社区签订了党建协议书。同时，玉兰里社区党支部与辖区单位党组织一起印发《致全体在职党员的一封信》，充分利用许多党员有一技之长这一有效资源，开展志愿者活动，为社区建设作贡献。在职党员在要求加强同组织联系的同时，纷纷表示要为社区办几件有影响的实事。
近几个月来，共住共建效果显著，如在筹备过程中，辖区单位主动提供开会场所及服务；辖区单位为学生提供课余辅导；辖区单位职工与社区工作者一同参加环境创新工程，参加义务性突击劳动，植树保洁，共创文明社区；辖区单位参加玉兰里社区助残志愿者服务队，与残疾特困户结队帮扶。在社区建成后，辖区单位继续支持社区工作，如跃达建筑工程有限公司一直负责玉兰里社区的文件材料的打印；7月24日为玉兰里社区组建足球队捐款2000元；8月9日又捐赠电脑和打印机各一台，使玉兰里社区成为汉兴街第一个实行微机操作的社区。8月11日下午，玉兰里社区治安巡逻队成立，12个辖区单位到会祝贺，捐赠现金1000—6000元不等，捐款总计56000元。
同时，社区开展的便民服务也使辖区单位受益，如，玉兰里社区同省红十字会批准的“华帆爱心波澜”工程联手，举办了“汉兴街玉兰里社区健教宣传活动”，活动期间，对老年人常见病进行诊治，不少辖区单位老年人前来就诊，群众反映很好。又如，7月28日上午，玉兰里社区以横幅、标语、海报等形式宣传驻地部队支持社区建设、保卫国家和人民财产等先进事迹，在社区内形成浓厚的拥军气氛。当天，社区群干同街道和村领导一起到驻扎在玉兰里社区内的武汉兵站和湖北省边防总局慰问，对部队在社区建设中的贡献深表感谢，同时进一步征求他们对今后工作的建议。6月中旬，玉兰里社区组建巾帼家政服务队，为辖区单位及其居民家庭服务，这既解决了社区下岗职工再就业问题，又给辖区单位提供了廉价人才资源和优质服务。另外，玉兰里社区开展的暑假系列青少年教育活动，吸引了越来越多的辖区单位青少年参与，这里逐渐形成他们学习的第二课堂。
好的或有效的制度安排能使社区成员的处境更好或至少不会更差，辖区单位利益与社区利益通过共住共建、资源共享紧密结合起来，既增强了辖区单位对社区的认同感和归属感，也密切了玉兰里社区村、居民同辖区单位的关系。这样，由于有姑嫂树村的大力支持，辖区单位的紧密配合，汉兴街党工委、办事处的悉心指导，广大村居民的积极参与，玉兰里社区不仅顺利建成，而且初步实现了有人管事、有章理事、有钱办事的“三有”目标。玉兰里社区在自治的框架下，通过组织共存、功能互补、管理协调、资源共享等方面，初步形成了村民自治与社区自治的共生格局。
五 共生格局存在的合理性解释
（一） 制度变迁的路径依赖
制度是被用于支配特定行为模式与相互关系的一系列行为规则，他是一种社会游戏规则，是用以约束人们相互交流行为的框架。制度也具有报酬递增的性质，制度的演化可能有两种不同的结局，要么是良性循环，加速优化，要么也可能锁定在一种无规则的混乱状态中，忍受长期的停滞。玉兰里社区在这种路径依赖中选择了前者。
1．“以街带村”体制。汉兴街办事处前身是江汉区农业委员会及江汉区乡村工作办公室。至80年代末，经济体制改革步伐加快，促进“二、三”产业发展，管理上实行乡村体制，并开展村民自治活动。根据市区整治汉口火车站，加强基层政权组织建设的指示，而撤乡建街，于1998年12月28日挂牌正式运作，行使对这一地区的行政社会管理职能。
2．“以村带居”模式。即伴随着改革开放的深入、城市发展的加快，1998年底撤乡建街后，农民和他足下的土地同样在不断地进行着角色转换，农民逐批转变为居民，农村逐步过渡为城市，管理上面临着新的调整。汉兴街原有居委会13个，村委会2个，另有区政府已批待建居委会14个。随着农转非居民的不断增多、村民数量的减少，出于管理的需要，1999年12月份在原两个行政村内建立了5个居委会。
汉兴街实行以街带村体制，步入了城乡一体化进程，促近了城乡结合部的稳定和发展；1999年底，普遍建立了居委会，但新建居委会是一张白纸，没有任何基础，介于这一实际情况，实行以村带居的管理模式时，居委会主任由原村属公司经理（村民身份）兼任，确保了一方稳定和村办经济的长足发展。由此可见，从农委到以街带村体制、再到以村带居模式，这是一个历史的继承和发展的过程，同时，也预示着在后来的社区建设过程中的任何制度创新不会离开对这一历史经验的学习，不可忽视村委会组织和村民群体这一重要因素。
（二）村民担任社区工作者的价值
依照《居委会组织法》，农村干部不能担任社区居委会干部，但1998年12月之前，汉兴街所管地盘是江汉区农业委员会，全是农村，实行的是村民自治。在这次社区建设初期，筹备组面对农村干部顾虑重重，于是请示市民政局，要求允许农村干部中的能人应聘社区工作者，得到口头许可后才开始实行的。玉兰里社区是一个新兴社区，1999年12月，汉兴街党工委、办事处以协商的方式组建居委会，部分村民进入村委会班子，村民身份的章小清担任主任，他作为农业三公司经理，在工作中显现出发展经济的能力，具有丰富的管理经验，成绩突出、口碑较好，这表明村民同样可以治理好社区。如果将社区工作者的能力、素质作为评价社区建设成效的重要指标，则身份是村民还是居民就显得不是十分重要，更何况他的村民身份对玉兰里社区来说，既是一种资源，也是一种财富。
人是在现实制度所赋予的制约条件中活动的。在村庄这一特殊地域内，村民通过竞聘担任社区党支部书记、社区居委会主任、社区协商议事会主任，从而架起玉兰里社区通向姑嫂树村、辖区单位和汉兴街的桥梁。特别是玉兰里社区与姑嫂树村，从党组织的角度看，存在着上下级关系，而从公共行政的角度看是平行的。但不管是在社区建设中还是在今后一段时间，玉兰里社区在经济上都将依靠于姑嫂树村的扶持。农业三公司直属姑嫂树村领导，公司经理章小清被选为玉兰里社区的主任，可以说这既是一种利益补偿机制，有可保证基层管理的平稳过渡。
（三）共生机制的成本—收益分析
1．制度变迁的成本支付
任何一次变革都以不危及或维护当权者的地位和秩序为前提，如果只是付出成本而不能带来收益，地方政府会不予理睬或变通执行。创新的动力来源于创新利润。创新利润是预期收益和预期成本之差。当外部环境的改变增加了预期收益或减少了改革成本时，原有的均衡状态便被打破，受利益驱动的组织便会从事制度创新活动。玉兰里社区在社区建设中付出了如下成本：（1）时间成本，从调查摸底到建章建制共两个月时间，并将社区建设作为中心工作来抓；（2）物质成本，社区建设中共投入资金10多万元，并且将农三公司的招待所二楼全部改造装修成为社区居委会的办公室，约300平方米的面积；（3）人力资源成本，在社区建设中调动了全社区力量，包括辖区单位；（4）风险成本，既然是社区建设实验，就有可能失败，在特殊的时空背景下开展全新的事业，其成败与否，直接维系本社区甚至其他社区的稳定和发展。（5）还包括信息成本、谈判成本、拟定和实施方案的成本、界定和控制资源的成本、监督操作的成本和制度结构变化的成本等。
2． 制度变迁的收益评估
人们要求政府提供制度这个公共品的需求是持续存在的。只有当政府或管理者的预期收益高于他推行制度变迁的预期成本，他才会有激励去设计和推行由诱致性制度变迁过程所不能提供的适当的制度安排，他将采取行动来消除制度不均衡。而如果制度变迁会降低他们可获得的效用，那么他们可能会仍然维持某种无效率的不均衡，而不去建立新制度。从玉兰里社区建设的原因可见，其预期收益要大于其预期成本。一方面只能如此，另一方面构建共生格局可以获得双赢效果。
（1）满足了政府目标。在民政部选定的27个社区建设实验区中，唯有江汉实验区涉及到如何在城乡结合部进行社区建设这一重要课题。玉兰里社区接受汉兴街任务后，根据街道第六次修改的实施方案，结合村居民混住和以村带居委会的实际情况，大胆创新，三大突破，探索出一种独具特色的、根本不同于老城区社区建设的新模式，即村民自治与社区自治的共生格局。并力图为尚未进行社区建设的其他城乡结合部提供一套可供借鉴的社区建设操作方案。这既符合政府目标，又突破了以往公共管理中的治理瓶颈。城乡结合部在转型时期的这一制度创新，其价值是显然的。
（2）新的制度规则将村、居民的行为约束在可许可的范围内，限制社区成员政治活动的最大可能性边界。通过社区教育等多种形式张扬人人应遵循的行为规范和准则，制止或惩罚违规行为，保护社区成员合法权益，使社区成员免受“强迫、威胁、歧视、或不公平竞争”的伤害，从而实现社区的秩序和稳定。
（3）共生的制度设置，为社区成员提供了延长的手臂和扩充的脑力，共生模式减弱了不确定性，提高了社区成员理性判断和选择的能力。使社区成员获得超出其能力之上的额外收益，如规模效益、比较效益，以及由于交易成本降低带来的好处。最明显地体现在下岗职工的再就业。
（4）一种组织选择某一制度不仅仅是内部行为主体选择的结果，更要受制于外部众多行为主体选择的影响。村民自治作为稳定的社会结构已普遍存在于中国农村，并正常运行了十多年。姑嫂树村的治理模式和运行机制对玉兰里社区的制度选择战略将产生正面的、有利的影响，因为这种共生机制具有战略互补性和制度体系依存性。这样，便可在城乡结合部克服原有制度壁垒，建立一种有效率的制度均衡。
总之，村民自治与社区自治的共生机制是通过一套有效率的程序和规则充分地体现社区自治。社区自治的长远目标应是建立一个由具有自我控制与协调能力的人所组成的社区，人们在有共识基础的制度环境中，共同选择集体的生活方式或目标。而达成此目标的方法就是民众参与公共事务的讨论并作出选择，投票则是这个选择机制的中心。因此，根据《居民组织法》的理念，以民意为归依应是社区工作者施政的最高原则，尊重选民的尊严、价值与潜力，将其行为的正当性向居民回应是身处民主大环境中的社区工作者所应具备的首要认知。
