社区自治是城市社区成员依照法律，对本社区事务进行自我管理的制度。它是经济体制改革和城市社区建设中城市基层管理体制的创新，也是我国城市居民直接参与基层事务管理，依法行使管理国家和社会事务的民主权利的一种具体方式。

一

 中国城市社区自治的背景，是创新城市基层社会管理体制，消化经济体制改革和社会转型所衍生的社会管理问题。

50年代，中国开始大规模的工业化建设，城市的经济功能日益突出，城市人口迅速增加。城市工业主要来自于对国民党官僚资本的没收，对民族资本主义的改造和利用前苏联援助有计划的建设。因此，中国的城市经济以国有经济为主，集体经济不仅处于分散状态，而且在相当程度上依附于国有经济。在这一所有制基础上，实行国家直接控制和分配价值、资源和财富的计划经济管理体制。城市社会由一个个企事业单位所构成。这些单位隶属于政府各个部门，城市社会成员又从属于某一单位。在这一“单位社会”体制下，政府及其下属单位包揽社会成员的就业、住房、医疗、福利等所有社会事务，即“生老病死、衣食住行”全部由政府下属的单位所承担；社会成员的工作和生活被锁定在由就业保证、住房分配、公费医疗、福利均享，乃至户口档案等一系列制度构成的单位体制内，成为所有事务都依附和依赖单位的“单位人”。作为城市社会成员主体的“单位人”与单位所在区域的居民委员会没有直接的利益关联性。而居民委员会主要是由缺乏就业能力的老年妇女、残疾人及其他零散社会成员等非“单位人”所构成。就其社会地位和影响而言，他们属于社会边缘人群（常被称之为“社会闲散人员”）。居民委员会内部事务十分简单，其经费开支来自政府，主要任务是完成政府工作，事实上成为政府的一条“腿”。因此，在相当长时间里，国家政权主要是通过一个个依附于政府的单位和一个个单位之外并同样依附于政府的居民委员会对城市进行管理，并形成政府包揽和管理所有事务的行政化管理体制。

经济改革不仅改造着经济领域，而且改造着社会领域。市场导向的经济改革内在地要求政企分开（政府与企业分开，企业成为自主经营的经济实体），政事分开（政府与事业单位分开，事业单位成为自主发展的的事业机构）以及与之相联系的政社分离、企社分离、事社分离（将政府和企事业单位承担的社会功能从政府机关和企事业单位剥离出来，交由社会）；市场化改革还促使劳动、工资、住房、医疗、养老、福利等一系列制度的改革。这一改革使传统的“单位制”趋于解体，产生了传统的“单位制”无法容纳和解决的人和事：（1）随着传统“单位制”的改变，社会成员与工作单位的关系主要是经济契约（合同制、聘任制等）关系，个人由依附性的“单位人”变为自由流动的“市场人”。且工作单位只承担社会成员的经济报酬，而不再包揽员工的所有社会事务；主要负责工作时间内的管理，而不负责工作时间以外的管理；由于工作单位与居住单位的分离，事实上也难以管理。（2）改革开放以来的城市非公有制经济的迅速发展，使数千万城镇社会成员游离于传统单位体制之外，从一开始就属于非传统单位的人员，他们与工作单位的联系仅仅是经济关系。（3）随着人口的老龄化，上亿离退休老年人口成为有单位但单位已难以管理的人员，其中有相当一部分人的原单位已不存在。（4）伴随工业化的城市化，特别是农村剩余劳动力的转移，上亿农民进城务工经商，但由于土地制和户籍制的限制及基经济条件等原因，使他们工作和生活在城市，但并没有为城市所接纳，更没有单位所储存。（5）由于市场竞争对劳动力素质要求的提高和用工单位的自主权，使上千万社会弱者难以进入市场竞争领域，也无单位所依靠。

体制改革和社会转型所衍生的社会治理问题，需要重塑城市社会结构。从满足居民需求出发，通过制度创新，合理界定政府、市场和社区的行为边界，明确各自的功能，协调三者之间的关系。强化政府功能，满足居民对一般公共产品的需求；强化市场功能，满足居民对私人物品的需求；强化社会自治功能，满足居民对特殊公共物品的需求，解决日益加剧的社会离散、社会疏远、社会失序等问题。实践证明，在创建城市基层社会秩序方面，政府“不能作为”的，市场是“不想作为”的。这需要通过社区建设，将自主而分散的社会成员再组织起来，整合和动员社会资源，重构城市管理的微观社会基础，变单位管理模式为社区治理模式，变单一的政府行政控制方式为政府与社区合作治理方式。社区自治正是随着社区建设及其城市管理体制改革，并承继以往居民自治的传统资源而生长起来的。

二

从城市基层社会管理体制重构的角度看，中国城市社区建设开始于20世纪90年代中期，出现了三种有代表性的模式。

1．上海模式――街道行政主导模式。1987年9月，民政部在武汉市召开了全国城市社区服务现场会。“社区”概念第一次进入中国政府管理过程。1992年10月，中国基层政权建设研究会在浙江省杭州市召开“全国城市社区建设理论研讨会”。自此，社区服务进一步扩展为社区建设，其目的是以社区为基础解决社会管理和发展问题。1995年5月，上海市在10个城区的10个街道进行了“两级政府，三级管理，四级落实”（后改为“四级网络”）的改革。上海城市管理体制改革的核心，是强化街道办事处在城市基层社会管理中的主导地位，以弥补单位制衰落所留下的“管理真空”。其基本内容是：（1）将社区的区域划分界定为街道办事处所辖区域，在城市第一次有了一个比较明确的社区地域概念。（2）强化街道办事处的综合协调职能，城区政府向街道办事处放权让利，建立以街道办事处为中心的社区行政决策系统和行政执行系统，改变政府管理活动过程中的“条块分割”和“条条内耗”问题。（3）组建社区行政支持系统，将居委会、辖区单位和社会中介组织整合起来，开展社区公益事业的共建活动。这一做法为北京、南京、杭州、西安、重庆等城市所借鉴。上海模式的优点在于，有利于整合政府资源，协调政府部门在基层社会管理中行为，防止各自为政；但不足是，为街道办事处行政权力的扩张，提供了强大的制度激励，防碍着社区自治的发育；换言之，重视了政府管理过程的优化，而忽视了社区自治的发育。

2．沈阳模式――社区组织机构创新模式。为完善中国城市基层社会管理体制，1999年，民政部制定了《全国社区建设实验区工作方案》，第一次以政府文件形式，明确提出了社区自治概念，并强调城市基层管理体制要由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制转变。为实施此方案，民政部陆续在沈阳市沈河区、和平区等城市分别选择了26个实验区，进行实验。沈阳市探索出了一种不同于上海做法的新模式。坚持“以人为本、社区自治”为制度创新理念，开始新的探索。其特征是：（1）突破原居委会的规模，从700户扩展为1500－3000户，综合考虑居民认同感、便于居民自治、便于社区管理、便于资源整合等因素，将社区定位于“大于居委会、小于街道”，由2－3个原居委会合并而成一个新的社区，将原来的2753个居民委员会重新划分为1277个社区。或者说在一个街道下设立若干个社区。不同于上海一个街道为一个社区的做法。其好处在于，街道办事处置身于社区之外，便于重组社区自治组织。（2）突破了原居委会的组织结构，按照“议行分设”和“自治权利相互制衡”的原则，在新社区内部建立四个组织机构：社区党组织、社区成员代表大会、社区居民委员会和社区协商议事委员会，第一次构建了城市社区的微观组织机构。（3）创设配套的社区制度规范，包括：社区民主选举规则、《社区自治章程》和《居民公约》等。其最大的价值，在于突出了居民自治的宪法原则和精神。

这一做法得到民政部有关领导和社会有关方面的认可和高度评价，被称之为“沈阳模式”。沈阳模式的创新性很快引起其他实验区的重视和效仿。但其不足在于：一方面，注重社区自治的培育，而忽视政府管理系统的优化，条块分割和条条内耗问题没有得到解决；另一方面，没有明确界定政府与社区的关系，社区自治仍然缺乏良好的制度环境。

3．江汉模式――政府与社区合作治理模式。武汉市江汉区是国家民政部批准的最后一个实验区。江汉模式是江汉区社区建设所追求的目标模式,概括地讲，江汉模式是一种全新的社区治理网络；具体说，就是以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立一种行政调控机制与群众自治机制相结合、行政功能与自治功能互补、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。社区治理模式在制度创新上具有如下特征：（1）坚持“小政府、大社会”的制度创新理念，初始方案设计直接将培育社区自治与改善政府管理结合起来，力求从根本上改变过去事实上存在的社区自治组织对政府组织的隶属关系，确保社区组织成为社区公共管理的主体。（2）借鉴沈阳经验，把重新定位社区的区域作为制度创新的平台，把重建社区组织机构作为制度创新的基础；但不同的是，将制度创新的重点和难点放在重组街道与社区关系以及城区政府部门与社区关系。（3）以社区建设项目为依托，整合政府资源与社会资源，开展在社区公益事业建设以及社区公共问题解决上，探索政府与社区合作机制。

三

目前，社区建设中体制创新，最为彻底的是江汉模式。根据江汉区社区建设目标模式的战略需要，江汉区选择立足自治，上下联动，配套改革，整体推进的制度创新之路，在城区范围内进行多层次的制度创新。其最大的特点在于理顺政府与社区关系，探索建立政府与社区的合作治理公共事务的机制。其主要做法及经验表现如下：

1、明确关系。明确界定区街政府部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督。一方面区、街政府部门应指导社区居委会开展社区公共事务管理，并向社区居民提供公共服务；另一方面，社区居委会应按组织法的规定协助政府“维护社会稳定”和“与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”，并和社区其他组织及居民一起，对区、街政府部门的服务予以监督。

2、划分职责。明确划分区、街政府部门与社区居委会的职责。如满春街办事处规定行政部门独立承担的与社区无关的行政管理工作（如税收），不再转嫁给社区。同时将有关社区管理和社区服务的40项工作逐条进行分解。其中街行政部门独立承担18项，街行政部门承担、社区组织协助13项，社区组织承担、街行政部门指导8项。

3、界定自治权。江汉区委、区政府明确规定：区政府各职能部门和街道办事处要依法支持社区“行使社区工作者选免权、内部事物决定权、财务自主权、民主管理监督权和不合理摊派拒绝权，指导、协助社区自主开展便民利民服务，自主开展社区教育和管理，自主开展社区治安防范、自主开展社区环境保洁”。“重申：严禁任何单位、部门和个人以任何理由侵占、挪用、截留社区居委会的经费和财务，或强行上收、分成社区居委会通过社区服务所得用于社区公共事物投入的经费；严禁干预社区居委会开展各项自治活动；严禁擅自向居委会下达不应由社区承担的各种任务和摊派。违者，将追究责任。”

4、“五个到社区”。“条条部门”承担的行政事务，必须做到：工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。最典型的是江汉区计生工作体制的改革，区计生委和街计生科在每个社区招聘1名计生专干，专门承担计划生育管理任务，实施计生专干服务承诺制、社区监督考核计生专干的工作、计生专干的待遇等经费由区、街计生部门分摊。这改变了过去将任务直接转嫁给居民委员会的做法，居民反映良好。这既为社区减负，又为街道减负。

5、权随责走、费随事转。一方面，区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区、街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和经费。另一方面，区政府部门的社会性职能向社区转移时，必须同时转移权利和经费。最典型的是江汉区社区环卫运作机制的改革，其特点：（1）背街小巷的环境清扫、清运任务转交社区环卫站。（2）区、街环卫部门与社区环卫站之间是政事分离关系，区、街环卫部门向社区下放决定权：社区自主决定环卫作业形式和环卫作业单位，下放经费使用权：社区卫生费收取权仍归区、街环卫部门，按规定返还到社区的经费使用权归社区。（3）街环卫所与作业单位之间是管干分离关系。环卫作业单位从街环卫所独立出来，成为自主经营、自负盈亏的经济实体，参与市场竞争。（4）社区环卫站与作业单位之间是契约关系。社区环卫站通过招投标方式，选择环卫作业单位，双方签订合同，明确各自权利义务，规定环卫作业的任务与服务质量，由社区环卫站实施及时监督。

6、功能互补。即从功能互补的角度，探索政府与社区合作治理公共事务的机制。如，江汉区社区治安运作机制的创新，（1）划分民警和社区职责，明确各自服务承诺项目；（2）建立两套组织系统，民警服务系统：区公安分局和街道派出所→警区（警务室）→警长→民警，社区服务系统：社区居委会→社区自保会和居民自保小组→专职安保队→义务巡逻队；（3）明确各自内部关系，民警服务组织系统内部坚持集中统一指挥原则，实行领导与被领导关系；自我服务组织系统内部的关系相对复杂一些，专职安保队员实行招聘制，社区居委会与安保队员之间是“契约”关系，而居民自保小组和义务巡逻队属于“我为人人、人人为我”的互助关系。（4）明确两种组织系统之间关系：横向协作关系，政府部门是公共安全的主要供给者，社区是公共安全的协作者。（5）建立保障机制：实行社区评议考核民警及公安部门的制度（包括了正反两面的激励机制）。

7、严格考核。即严格社区评议区、街政府部门及其工作人员的规则及程序。规则包括：（1）组织机制：区委、区政府指导与社区组织自主运作相结合；（2）原则：背靠背原则、无记名测评原则、当场公布原则和过半数原则；（3）对象：试点的8个区政府部门及13条街道办事处及其工作人员如民警、计生专干等；（4）主体：社区成员代表大会、社区协商议事会、社区居委会及部分居民；（5）评议内容：区街政府部门职能转变的落实情况，民警、计生专干等服务承诺制满意情况，政府职能转变存在的问题及建议；（6）方式：述职、问卷测评、民主评议；（7）激励机制：张榜公布，作为公务员年度考核的主要依据，居民意见较大者实行调离培训、末位调整直至辞退等；

程序包括：社区居委会主任主持召开首届社区成员代表大会第五次会议，按以下程序运作（以政府部门工作人员的评议为例）：清点人数（以过半数为准）→宣布开会（说明会议主题）→讲解评议规则→社区居委会主任提名监票人、计票人、唱票人，举手表决，以过半数为准→个人依次述职→民主评议→发放测评表及代表填票→收回测评表及统计结果→宣布结果。

综上所述，经过几年的改革实验，中国城市社区自治取得了巨大成就。各级政府和大多数市民已逐步认识到：城市社区建设的根本问题是重构与社会主义市场经济体制相适应的城市基层社会管理体制，培育社会自主管理能力与优化政府政府管理系统的结合，是制度创新的重点。社区民主选举制度趋于程序化、规范化，包括自愿报名、笔试、面试、发表竞选演说、差额选举、公开投票等规范化程序。社区组织网络呈现出横向发育的新格局，社区管理组织多元化，如沈阳市的社区党组织、成员代表大会、居委会和协商议事会；出现了大量的志愿者服务团体和各种居民自发性的联谊组织，如社区健身团体、传统戏剧团体等；非营利性的中介组织发展迅速。如桥口区作为市场大区，各种民办非企业（简称“民非企业”）有110多家，涉及教育类65家、卫生类31家、文化类1家、体育类3家、民政类7家。这表明资源的整合机制和共享程度、社区事务的参与机制和参与程度正在形成或提高。社区内外关系理顺的理顺，直接推动了城市公共服务体制的变迁，服务主体走向多元化，政府、社区组织、志愿者团体、其他中介性组织都将成为居民公共需求的服务主体，公共服务质量将大幅度提高。

（本文系徐勇教授参加2001年日本立教大学召开的“全球化与社区建设国际学术会议”论文）