《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》第一次在党的文献中提出了“加强社区民主建设”的论断。所谓社区民主是一种新型的、以群众自治为基础的、社区自治组织与基层政权机关互动的基层社会治理体系；这是一个双重民主化、法制化的过程，既要培育群众自治，又要优化基层政权机关管理；其核心，是群众直接地、积极地参与社区公共事务治理和公益事业建设；其关键，是群众自治组织与基层政权机关关系的协调化；其目的，是实现基层社会治理过程的民主化和法制化，以满足人民群众的公共需求。现阶段，社区民主主要包括农村社区民主和城市社区民主两种类型。架构城市社区民主的具体制度结构，是城市社区建设实践的本质。本文将以武汉市江汉区社区建设实验过程为例作一分析。

一

加强城市社区民主建设的法律基础主要是1982年的《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）和1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称组织法）。虽然，宪法和组织法没有明确使用“城市社区民主”这一概念，但其对居民委员会[①]及其与城市基层政权机关关系的规定，为构建城市社区民主的具体制度结构，提供了基本的法律安排。

1、明确规定居民委员会的性质与基层政权机关的关系

宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”组织法第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区人民政府或者它的派出机关开展工作。”上述规定的实质：以保障居民委员会的自治性质为前提，规定居民委员会与基层政权机关之间是“指导与协助关系”。

2、明确规定居民委员会的权源

组织法第8条规定：居民委员会由居民或者户代表或者居民小组代表选举产生。第10条规定：“居民委员会向居民会议负责并报告工作”，“涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定”，“居民会议有权撤换和补选居民委员会成员”。第15条规定：“居民公约由居民会议讨论决定，报不设区的市、市辖区人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行。居民应当遵守居民会议的决议和居民公约。”居民委员会的权利，来源于居民的授予，而不是基层政权机关的委托；居民委员会是居民会议的执行机构，对其负责。

3、明确规定居民委员会的组织

组织法第13条规定：“居民委员会根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会”，第14条规定：居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。”

4、明确规定居民委员会的财源

组织法规定了两种形式：政府拨付与社区自筹。对政府拨付，第17条规定：“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由“不设区的市、市辖区人民政府或者上级人民政府规定并拨付”；第4条规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的社区服务事业。”“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”

5、明确规定居民委员会的任务

组织法第3条规定了居民委员会的任务。其中，以居民委员会为责任主体所承担的自治任务4条：（1）宣传《宪法》、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（2）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（3）调解民间纠纷；（4）向人民政府或者它的派出机关反映居民意见、要求和提出建议。以政府部门为治理主体、但需要居民委员会予以协助的任务2条：（1）协助维护社会治安；（2）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。同时，为防止政府部门随意向居民委员会下派任务，组织法第20条规定了限制性条款：“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。”这些规定表明：在居民居住区公共事务的治理上，居民委员会作为相对独立的治理主体，承担着不同于政府的职责及任务。

根据宪法和组织法规定，我国城市基层社会实行居民依法自治与基层政权机关依法行政相结合的治理模式，并从上述5个方面提供了基本的法律安排。

二

在居民委员会建设的实践过程中，上述法律安排并没有得到贯彻，居民委员会成了城市政府行政管理的“末梢”，居民依法自治与基层政权机关依法行政的治理模式始终未建立。这根源于保障居民委员会自治性质和限制基层政权机关权力扩张的具体制度安排未架构起来。笔者以社区建设前武汉市江汉区的情况为例作一说明。

1、居民委员会与区、街政府部门关系错位的主要表现

第一，区、街政府部门下派任务与居委会不堪重负

据《江汉区某街居委会工作统计》，1999年居委会日常工作共147项，涵盖了区政府、街道办事处各部门、各单位方方面面的工作，涉及劳动就业、思想教育、社会治安、市容环卫、计划生育、各项收费、报刊订阅、民政优抚、外来人口管理等。以收费为例：居民委员会承担了17项收费：治安费、计生费、综合治理费、军人保证金、残疾人就业基金、军人抚恤费、绿化费、防汛费、城镇义务兵征收费、社区服务管理费、水费、电费、卫生费、房租费、人口普查费、有线电视费、防“四害”费等。

第二，政府服务不到位与居委会处境尴尬

按组织法第3条第6款的规定，政府部门为居民提供公共服务的运作机制应该是：居民需求→居民委员会反映→政府部门服务←居民委员会监督，在这一机制中，居民委员会的角色与功能应该是：代议者和监督者。但事实上，有的政府部门向居民委员会讨价还价，政府服务机制扭曲为“准市场交易机制”。《某街1996年民政总结工作》说：“某辖区居民反映沟道堵塞，居委会反映到街城管办，由于需要区市政来疏通，拖的时间长了，居委会就用社区服务费500元请人疏通。某三个居委会公用一个变压器，为了方便群众能使用电，在高温达39℃的情况下，三个居委会干部多次奔走到黄浦路供电局维修工程处联系修理，并供修理人员的伙食、冷饮、香烟，共花去1600元。”

2、居民委员会与区、街政府部门关系错位的根源

笔者发现：双方关系的错位，直接源于区、街政府部门所实施的“包办式”规则。

第一，“包办式”的选举规则。某街道1997年第三届居民委员会换届选举资料显示：街道办事处在选举中起着关键性作用。街道办事处成立分片负责的指导工作组，成员8人，组长、副组长分别由街道办事处领导担任，居民委员会成立领导小组，向汇报工作；街道办事处确定初步候选人名单，居民代表（主要是居民小组长）发表意见，街道办事处参考居民代表意见确定正式候选人；管段户警包办居民会议的职能：宣读居民代表大会选举办法，宣读正式候选人资格审查报告等。街道办事处包办居民委员会选举，意味着居民委员会成员不是来源于居民的认同，而主要是来源于街道办事处的认同。

第二，“包办式”的监督规则。1996年，某街道办事处分上、下半年对居民委员会进行考核，其规则和程序如下：考评主体：街道民政科；考评内容：居委会完成街道办事处下达任务特别是创收任务的实绩（便民利民服务等也以政府目标任务下达）；考评程序：民政科召开工作总结会，居委会写出书面总结，居委会支部书记（往往兼居委会主任）口头回报，街道民政科公布已确定的考评结果并给予优秀者相应的奖励。整个过程几乎无居民代表参与。这样的规则意味着：居民委员会及其成员的实绩不取决于居民会议和居民的认同，而取决于街道办事处的认同。

第三，包办式的管理规则。如居民小组长的推选、临时聘用一位秘书（源于许多老群干文化程度低，不能书写）等均要征得街道民政科的认同。这样的规则意味着居民委员会几乎没有自治权利。

至于街道办事处为什么不能成为防止区政府职能部门向居民委员会下派任务的屏障，这根源于城市政府管理体制弊端即条块分割、相互内耗。虽然1997年，《武汉市街道办事处条例》赋予了街道办事处在辖区的综合管理权以及对区政府职能部门设在街道的派出机构负责人的任免、奖惩的建议权。但由于缺乏强有力的实施机制，街道办事处权限没有扩大，责任加重，成为矛盾焦点。管理体制弊端凸现：“一是权责划分不明晰，有的事无人管，形成管理‘真空’；二是区、街责权利不统一，‘块块管帽子，条条管票子’，‘块块有权无责，条条责小权大’，街道加强管理的积极性不高；三是监督考评力度不够，对各方面出现的问题不能尽快掌握、通报和督办，管理部门感受不到很大压力，上急下不急；四是仍然存在法规体系不健全，有法不依，执法不严的问题”[②]。

实践经验证明：仅有法律安排而无具体制度安排，居民自治不可能生长，政府管理系统不可能优化，民主化、法制化的城市基层社会治理体系也不可能建立。

三

通过具体制度创新，落实法律安排，建立以社区居民自治为基础的、城市基层政府与社区自治组织互动的社区民主管理体系，正是社区建设实验最主要的目标。武汉市江汉区作为国家民政部社区建设实验区，以社区居民自治为导向，确立了一种前瞻性的城市基层社会管理的目标模式[③]，选择了立足自治、上下联动，配套改革、整体推进的制度变迁路径，力求在城区范围内全面架构培育社区居民自治与优化城区政府管理体系的具体制度结构。它主要包括四个方面：重构社区微观组织体系的规则及程序，居民民主参与的规则及程序，调整社区与区、街政府部门关系的规则及程序，社区自治财力支撑的规定。

本文将主要分析社区与区、街政府部门之间关系调整的规则与程序。[④]为根除区、街政府部门的“包办式”制度，江汉区创设了如下规则和程序：[⑤]

1、明确关系。明确界定区街政府部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督。一方面区、街政府部门应指导社区居委会开展社区公共事务管理，并向社区居民提供公共服务；另一方面，社区居委会应按组织法的规定协助政府“维护社会稳定”和“与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”，并和社区其他组织及居民一起，对区、街政府部门的服务予以监督。

2、划分职责。明确划分区、街政府部门与社区居委会的职责。如满春街办事处规定行政部门独立承担的与社区无关的行政管理工作（如税收），不再转嫁给社区。同时将有关社区管理和社区服务的40项工作逐条进行分解。其中街行政部门独立承担18项，街行政部门承担、社区组织协助13项，社区组织承担、街行政部门指导8项。

3、界定自治权。江汉区委、区政府明确规定：区政府各职能部门和街道办事处要依法支持社区“行使社区工作者选免权、内部事物决定权、财务自主权、民主管理监督权和不合理摊派拒绝权，指导、协助社区自主开展便民利民服务，自主开展社区教育和管理，自主开展社区治安防范、自主开展社区环境保洁”。“重申：严禁任何单位、部门和个人以任何理由侵占、挪用、截留社区居委会的经费和财务，或强行上收、分成社区居委会通过社区服务所得用于社区公共事物投入的经费；严禁干预社区居委会开展各项自治活动；严禁擅自向居委会下达不应由社区承担的各种任务和摊派。违者，将追究责任。”

4、“五个到社区”。“条条部门”承担的行政事务，必须做到：工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。最典型的是江汉区计生工作体制的改革，区计生委和街计生科在每个社区招聘1名计生专干，专门承担计划生育管理任务，实施计生专干服务承诺制、社区监督考核计生专干的工作、计生专干的待遇等经费由区、街计生部门分摊。这改变了过去将任务直接转嫁给居民委员会的做法，居民反映良好。这既为社区减负，又为街道减负。

5、权随责走、费随事转。一方面，区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区、街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和经费。另一方面，区政府部门的社会性职能向社区转移时，必须同时转移权利和经费。最典型的是江汉区社区环卫运作机制的改革，其特点：（1）背街小巷的环境清扫、清运任务转交社区环卫站。（2）区、街环卫部门与社区环卫站之间是政事分离关系，区、街环卫部门向社区下放决定权：社区自主决定环卫作业形式和环卫作业单位，下放经费使用权：社区卫生费收取权仍归区、街环卫部门，按规定返还到社区的经费使用权归社区。（3）街环卫所与作业单位之间是管干分离关系。环卫作业单位从街环卫所独立出来，成为自主经营、自负盈亏的经济实体，参与市场竞争。（4）社区环卫站与作业单位之间是契约关系。社区环卫站通过招投标方式，选择环卫作业单位，双方签订合同，明确各自权利义务，规定环卫作业的任务与服务质量，由社区环卫站实施及时监督。

6、功能互补。即从功能互补的角度，探索政府与社区合作治理公共事务的机制。如，江汉区社区治安运作机制的创新，（1）划分民警和社区职责，明确各自服务承诺项目；（2）建立两套组织系统，民警服务系统：区公安分局和街道派出所→警区（警务室）→警长→民警，社区服务系统：社区居委会→社区自保会和居民自保小组→专职安保队→义务巡逻队；（3）明确各自内部关系，民警服务组织系统内部坚持集中统一指挥原则，实行领导与被领导关系；自我服务组织系统内部的关系相对复杂一些，专职安保队员实行招聘制，社区居委会与安保队员之间是“契约”关系，而居民自保小组和义务巡逻队属于“我为人人、人人为我”的互助关系。（4）明确两种组织系统之间关系：横向协作关系，政府部门是公共安全的主要供给者，社区是公共安全的协作者。（5）建立保障机制：实行社区评议考核民警及公安部门的制度（包括了正反两面的激励机制）。

7、严格考核。即严格社区评议区、街政府部门及其工作人员的规则及程序。规则包括：（1）组织机制：区委、区政府指导与社区组织自主运作相结合；（2）原则：背靠背原则、无记名测评原则、当场公布原则和过半数原则；（3）对象：试点的8个区政府部门及13条街道办事处及其工作人员如民警、计生专干等；（4）主体：社区成员代表大会、社区协商议事会、社区居委会及部分居民；（5）评议内容：区街政府部门职能转变的落实情况，民警、计生专干等服务承诺制满意情况，政府职能转变存在的问题及建议；（6）方式：述职、问卷测评、民主评议；（7）激励机制：张榜公布，作为公务员年度考核的主要依据，居民意见较大者实行调离培训、末位调整直至辞退等；

程序包括：社区居委会主任主持召开首届社区成员代表大会第五次会议，按以下程序运作（以政府部门工作人员的评议为例）：清点人数（以过半数为准）→宣布开会（说明会议主题）→讲解评议规则→社区居委会主任提名监票人、计票人、唱票人，举手表决，以过半数为准→个人依次述职→民主评议→监、计、唱票人再次清点人数（过半数为准）→发放测评表及代表填票→收回测评表及统计结果→宣布结果→宣布会议结束。

综上所述，江汉区社区建设的经验表明：城市社区建设应以推进社区民主建设为中心，城市社区民主建设应在法律安排的基础上，首先在城区范围内，全面创新城市社区民主的具体制度结构，实现城市基层社会治理体系的民主化和法制化。这是推进整个城市管理体制民主化和法制化的基础工程。

    注释：