社区建设的实质是一场深刻的制度变迁，是要通过制度创新，探索建立具有中国特色的、现代化的城市基层社会治理体系。26个实验区的实践表明，要在全国大中城市积极稳妥地推进社区建设，首要问题是科学定位社区建设的制度创新目标。

一、目标定位：“小政府、大社会”治理体系的多种实现形式

总体上看，目前全国26个实验区在制度创新的目标定位上，有两种不同的目标导向。一是街道行政调控导向。这以上海、北京、河北等地为代表。其制度创新的目标是要建立“两级政府、三级管理”的城市管理体制，其核心是要强化街道党工委和办事处在城市基层社会管理中的基础性地位，建立以街道党工委和办事处为中心的行政调控系统。这一体制框架为街道行政权力的扩张提供了强大的制度激励，出现了“大量的是政府在做社会公共事务，而且它是在用行政性资源、行政性方式在做，当然做了很多为老百姓服务的事情。但是，很简单化、形式化，而且还有可能为将来进一步的民间自治发育设置某种程度的障碍。”（徐中振教授在“武汉市江汉区社区建设与体制创新研讨会”上的发言）

二是社区居民自治导向。这以武汉市的江汉区和沈阳市的部分城区等为代表。如武汉市江汉区明确提出社区建设的目标，是要以新建社区为平台，建立一种行政调控机制与社区居民自治机制结合、政府行政管理功能与社区居民自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与民间力量互动的社区治理模式。社区治理模式最突出的特征，是以培育社区居民自治为出发点，从制度上保证社区居民自治组织不再成为政府行政系统的附属物，探寻社区居民自治系统与政府行政调控系统在体系上的共生关系、功能上的互补关系和效用上的双赢关系。

从实现政府与社会关系协调化的角度看，以社区居民自治为导向的实验，更具有合理性，更有利于“扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”和“加强社区民主建设”。（《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》第38页，人民出版社2000年10月版）因此，社区建设目标应定位于：坚持“小政府、大社会”的制度理念和扩大基层民主的政治价值取向，以培育社区居民自治为出发点，探索“小政府、大社会”治理体系的具体实现形式。

二、制度设计：着眼于培育社区居民自治

受制度报酬递增机制和自我强化功能的作用，初始制度安排在很大程度上决定着制度变迁的路径，并形成制度变迁的路径依赖。如果初始制度选择正确，制度变迁会进入一种良性循环；如果初始制度选择失误，制度变迁会被“锁定”在某种低效率甚至无效率之中，为以后的体制创新设置巨大障碍。因此，探索“小政府、大社会”治理体系的实现形式，必须首先在制度框架的创设上注意解决好三个问题：

1、体现“小政府、大社会”的制度理念和扩大基层民主的政治价值取向，高度重视社会自治机制、公民民主意识、民间参与力量的培育，并以此作为制度创设的出发点。

2、跳出政府社会职能在市、区、街等政府部门之间转移的误区，为探索政府社会职能逐步向社区居民自治组织和各种社团组织转移的新路子提供制度激励，为变全能政府为有限政府和有效政府提供制度激励。

3、把握制度的双重属性，正确处理好学习与借鉴的关系。一方面，制度属于公共产品，具有可模仿的属性，便于学习借鉴；另一方面，任何制度都是在特定的背景下形成的，具有比技术更明显的“资产专用性”，不可能照搬。各地在学习借鉴外地成功经验的同时，需要结合自身实际，予以创新，走出一条既有共性更有个性的制度创新之路。

三、路径选择：整体性制度变迁

民政部将社区建设的范围选定在城区范围，其合理性在于：这为整体性的制度创新提供了选择空间，有利于推进三个层面的制度创新，即社区居民自治的微观制度创新，街道办事处职能转变和区政府部门职能转变。换言之，这为在城区范围内探索“小政府、大社会”治理体系的实现形式提供了创新余地。目前，在城区范围内，整体性制度变迁应包括如下内容：

1、重新划定社区，选定制度创新的平台

从各地社区建设的实践看，重新划定社区，既不是居委会数量的简单增减、居民户数的简单扩大，也不是一项简单的技术性工作，而主要是根据目标需要来划定的。上海等的“两级政府、三级管理”的城市管理体制本身就要求将社区定位于街道。沈阳模式和江汉模式本身也要求把社区选定在一个自治发育、资源扩大、边界清晰、制度创新等要素趋于均衡的区域，因而定位于“小于街道、大于原居委会”间的新社区，作为建立目标模式的平台。事实上，在哪一个层面划分社区直接体现了“强政府、弱社会”或“小政府、大社会”的制度理念，是目标定位在社区划分上的具体体现。

2、适应“四民主”运行机制需要，重构社区微观组织机构

社区微观组织机构是社区居民自治的组织载体，也是社区建设的重点。在微观组织机构的构建上，各地出现了多种形式，但只要是适应了社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治运行机制的需要，就是合理的。沈阳架构出“社区四个主体组织机构”――党组织、成员代表大会、居委会和协商议事会。这是第一次成功地将我国地方政府运作机制移植到社区并加以改造，但由于带有“小政府”的影子，特别是对社区协商议事会这一“小政协”争议较大。笔者曾带着这一疑问，观摩了武汉市江汉区满春街长堤社区协商议事会的一次议事活动。本次议事活动是审议2000年9月长堤社区居务公开内容。其过程是，社区居委会主任首先向协商议事会通报了居务公开上墙的有关内容，9名协商议事会成员对有关项目特别是财务收支情况仔细审查后，发表自己看法，取得共识后，表决通过；共花费2个多小时（9：00－11：20）。部分居委会和协商议事会成员告诉笔者：“如果由成员代表大会来审议，太复杂，难以组织，时间消耗太多，按照“两个过半数”的规定，50名成员中至少需要26名成员到会，26名成员需逐项审定各项内容，赞成者也至少需要14人，时间消耗至少是4小时左右，延续到下午，单位代表难以有时间保证，可能会因此流于形式；另外，过去就是由这样一个组织来审定的，只不过没有正式命名为协商议事会而已。”由协商议事会来履行经常性监督功能的合理性就在于：监督成本低、便于组织和操作，又保持了过去行之有效的制度传统。当然，这并不意味着全国所有的社区都应建立协商议事会。诸如上海部分城区的“议行分设”的组织体制，即议事机构――居委会，其成员多为辖区成功人士，由居民“直选”产生，全部兼职；执行机构――各种工作委员会，面向社会招聘其成员，属于职业化的社区工作者，具体落实居委会所议的“事”，并接受居民的监督和考评；其合理性是有利于保持居委会及其成员的独立性，有利于推进社区工作者队伍的职业化和专业化，具有操作程序简便易行的优点。

3、按照“权利与义务对等”原则，理顺社区内部的多重关系

实践中需要解决的问题包括：（1）《社区居民自治章程》和《居民公约》中权利与义务不对等的问题。《社区居民自治章程》和《居民公约》是社区“宪法”，是保证社区人（自然人－居民，法人－单位）在社区治理中主人翁地位的“法律”规定，也是调整社区组织及其成员、社区居民、社区单位等之间关系和行为的准则。目前《社区居民自治章程》和《居民公约》更多地是规定居民应承担的义务，而较少赋予居民在社区事务管理中的权利。应根据权利与义务对称的原则，重新界定居民的权利与义务。（2）居民既不应简单成为被管理对象，更不应成为社区公共服务的“消极客户”，应与政府、社区组织、辖区单位和其他社会中介组织一起，共同成为社区公共服务的主体，因而应将社区居委会与居民的关系由过去的“我管你”变为“你我共同管好社区事务”。（3）社区中的暂住人口往往被简单地看成了社区居民自治的客体、对象，没有作为社区居民自治的参与力量。笔者在武汉市汉正街市场调查时了解到：暂住人口迫切希望摆脱身份歧视，将自己等同于常驻人口，享受国民待遇，既希望成为社区服务的对象，更希望成为社区建设参与力量的一部分。如果他们的需求得不到满足，会阻碍他们融入社区、认同社区的进程，可探索在暂住人口中建立居民小组、门栋长、关照员等建立自治参与网络。只有上述关系的理顺，才可能增强社区人对社区的认同感和参与感，调动他们的民主参与积极性，真正体现“社区是我家，建设靠大家”的社区精神。

3、理顺社区居委会与街道办事处的关系

历史经验表明，作为法定的群众性自治组织的居委会之所以长期不能体现其自治性，一个重要原因就是街道办事处与居委会关系不顺，居委会成为街道办事处的一只“腿”。历史和现实均表明，以培育社区居民自治为价值取向，理顺社区组织与街道办事处的关系，是重构城市基层社会管理体制的关节点。武汉市江汉区满春街办事处转变职能的方案简单易行，具有可借鉴性。其思路和做法包括：（1）指导思想是适应社区居民自治需要，逐步理顺街道办事处与社区组织之间的权利关系，变过去的领导与被领导、命令与服从的关系为指导与协助、服务与监督的关系。（2）重点是重新界定街道各行政部门与社区组织的职责。一方面，街道行政部门独立承担与社区无关的各种行政管理工作特别是税收工作，不再给社区下派任务。另一方面将有关社区管理和社区服务的40项工作逐条进行分解，明确界定行政部门与社区组织的职责。其中街行政部门独立承担18项，街行政部门承担、社区组织协助13项，社区组织承担、街行政部门指导9项。这基本上做到了街道办事处职责到位和社区组织职责归位。（3）实质是放权让利。一方面 “还权与民”，即街道办事处把本来属于社区居民自治的“人事权”（如居民小组长的推选等）、资金支配权和资产管理权归还社区组织。另一方面“授权与民”，即为保证社区组织对政府部门的协助行为有力、有效，街道办事处向社区下放了10项初审权（如低保申办初审权等）。（4）关键是建立了每年由社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

4、理顺社区居委会与区政府职能部门的关系

以社区居民自治为导向的制度创新，要求政府部门进行“自我革命”，实现政府部门角色与功能的转换：以行政控制为主，转向以公共服务为主。武汉市江汉区在这一方面作了大胆的探索，其制度变迁的特征是：以明确界定政府部门与社区的权利关系为指针，以合理划分社区与政府部门的职责为前提，以推行政府服务承诺制和社区服务承诺制为标准，以构建政府依法行政与社区依法自治相结合的运行机制为核心，以提高社区公共服务质量、满足居民公共需求为目的。

实践中，改革试点部门结合自身实际，探索出了形式多样、各具特色的“政府与社区的互动机制”。如新的社区计生工作运作机制，其主要特征是“五个到社区”：计生专干配置到社区，计生任务落实到社区，优生优育的服务承诺到社区，计生工作实绩的考评监督到社区，计生经费划拨到社区。又如契约型的社区环卫运作机制，其特征是：（1）区街环卫部门与社区环卫站之间的政事分离关系。按“政事分开、费随事转”原则，区街环卫部门向社区环卫站下放决定权，由社区环卫站自主决定环卫作业形式和环卫作业单位。区街环卫部门享有“三权”：一是核定权，按国家路段等级标准，丈量社区清扫面积，核算社区垃圾产量，核定作业经费；二是收费权，区市容环卫局统一收取卫生费，社区环卫站予以协助；三是服务指导权，区街环卫部门指导和帮助社区成立环卫站。（2）街环卫所与作业单位或保洁公司之间的管干分离关系。环卫作业单位从街环卫所独立出来，成为自主经营、自负盈亏的经济实体，参与市场竞争。街环卫所行使政府管理职能，审查和确定各环卫作业单位的资质等级，具备一定资质等级的作业单位由工商部门登记注册。（3）社区环卫站与作业单位之间的契约关系。社区环卫站通过招投标方式，选择环卫作业单位，双方签订合同，明确各自的权利义务，规定环卫服务质量，由社区环卫站实施及时监督。

5、建立社区工作者协会及其与政府部门的联系制度

从目前现实情况看，各实验区可探索建立社区工作者协会，为社区工作者提供信息沟通、相互学习、取长补短的渠道以及自律机制。同时建立区街政府部门与社区工作者协会之间的联席会议制度，提供区街政府部门与社区工作者之间相互协商、相互理解、相互信任的机制。其目的在于促进社区工作者的自我教育、自我管理和自我约束，增强政府部门与社区工作者之间的信任。构建信任机制，是社区建设必不可少的社会资本，是走出一条低成本、高效益的制度创新之路的客观要求。