武汉市江汉区是全国26个国家级社区建设实验区之一，自2000年2月开始，江汉区开始了以体制创新为重点，以社区自治为目标的社区建设，在同年9月的专家论证会上，该区社区建设的实践经验被称为江汉模式，引起了全国的普遍关注。江汉模式的关键点在于江汉区政府勇敢地进行了自我革命，即着重通过改革基层管理体制、主动转变政府职能、培育社区自治、建立相应监督约束机制等措施来推动社区自治。人们往往注重江汉模式的实然状态即在转变职能方面的具体做法，却很少注意到江汉区发生这种实然的应然原因，即江汉模式为什么能够进行体制创新，主动转变政府职能呢？
这主要是因为江汉模式确定了社区自治的目标模式，形成了目标模式和路径选择的结合体，在这一结合体内，实际上是从两个方位来进行关注的。一是定位，二是培育，定位包括三个关键性的逻辑体系：定位社区建设的目标、定位政府的行为边界、定位自治组织的角色功能；培育体现在四个方面：丰富社区资源、扩大社区范围、提高社区能力、培育社区自治，同时包括建立五种机制：社区建设领导机制、社区组织构建机制、社区民主政治运行机制、社区职能运行机制、社区党建工作运行机制。也就是说，江汉区转变职能的实然状态是在一个明确的目标模式即社区自治这一制度变迁的终极目标下发生的，转变职能是作为实现社区自治这一目标的必然的路径选择来进行的。因此，考察江汉模式转变职能的具体经验不能离开社区自治的目标模式，二者是一个统一的逻辑体系。只有这样，才能使江汉模式具备推广的价值，因为显然，如果不是以自治为导向，则政府部门转变职能的目的又何在呢？
一、社区自治目标模式的确定
江汉模式的一个显著特征就是自觉地确定了社区自治的制度变迁目标，江汉区区长尹维真曾经指出：“社区建设是一场深刻的制度变迁过程，为保证制度变迁的循序渐进，首先需要确定科学的、具有前瞻性的目标模式。”[1]，不仅区级领导是这样，就是街居领导和一般的工作人员也都深刻地认识到应该首先树立一个明确的社区建设目标，也就是说，江汉区上上下下对于社区的目标模式都是非常清楚的，这一点，是江汉区的一大特色。那么，社区自治的目标模式是怎样形成的呢？
（一）深入基层实地调研。2000年1月、4月和5月，江汉区党政一把手分别带队深入全区13条街道和部分居委会实地调查，了解情况，同时组织相关职能部门和街道办事处领导也深入社区进行实地调研，通过充分讨论，统一认识，全区形成了一些基本共识：即无论是作为居委会还是政府部门和街道办事处的职能都发生了错位，角色发生了混淆。“一方面区街政府部门‘大包大揽’，管了许多自己不该管也管不好的事；同时，自己该管的事又没有管好，仅停留在发号施令和监督检查上。另一方面，居委会除了按《居民委员会组织法》规定的日常工作外，还要承担区、街各单位、各部门交办的各种名目繁多的工作任务。”[2] 统计资料显示，每个居委会1999年承担的任务多达147项，其中绝大部分为行政性任务，居委会实际上成为一级准行政组织，使得其根本无法履行法律赋予的自治功能，其作为政府一级管理网络的运行机制也难以适应居民自治意识增强，希望扩大基层民主的需要，因此，以此次社区建设为契机，回归居委会的自治功能迫在眉睫。
与此同时，调研还发现，政府部门行为失范现象突出。这表现在两个方面，一是政府部门对本应属于居委会的自治事务行政干预过多，完全把居委会当成自己的下属机构。另一方面，部分政府部门工作浮夸，难以深入基层，并出现牺牲公共利益换取部门利益最大化的现象，由于利益的存在，区政府一直倡导的体制改革和工作重心下沉难以落到实处。
综合上述两个方面的思路，江汉区委、区政府认为，必须以社区建设为契机，以推动社区自治为动力，实现社区居委会自治功能的回归与提升，同时围绕社区自治，进行基层政府管理体制改革，既为社区自治奠定基础，又为重构基层社会管理体制寻找突破口。
（二）考察总结各地社区建设经验。1999年12月－2000年6月，江汉区先后组成3个考察团，分别赴沈阳、上海、南京、海口等地学习考察，取经，并认真总结各地社区建设的经验。考察团认为，各地的社区建设经验主要集中在三个方面：一是以社区服务为龙头，强调提升社区的各项功能来发展社区，如青岛、南京、天津等地；二是通过政府的行政力量推进社区建设，以强有力的财政支持发展社区，如上海等地；三是通过合理划分社区、丰富社区资源，建立社区核心组织，以扩大社区管辖力度和能力来发展社区，如沈阳等地。部分地区虽然已经认识到了理顺政府与社区关系的重要性，有了“权随责走、费随事转”的说法，但都没有明确提出社区自治的目标，更没有为如何以体制创新为重点，通过主动转变政府职能来消除社区自治的“制度瓶颈”提供具体的思路和做法。
（三）与理论部门密切合作，优势互补，明确社区建设的目标模式。江汉模式的特色之一就是理论与实践的密切合作。早在江汉社区建设之初，华中师范大学城市社区建设研究中心课题组（以下简称课题组）一行5人就进入江汉区进行实地调研。课题组在调研中认识到：江汉区社区建设实验的实质，是一场深刻的制度变迁历程，这就必须确立科学的目标模式，并在这一目标之下，寻找合适的路径来达到这一目的。2000年5月、6月，江汉区委、区政府与课题组数次召开座谈会，共同研讨江汉区社区建设的目标模式问题。经过反复讨论，最终确立了江汉区社区建设的目标模式，就是“以党的十五大精神和邓小平理论为指导，结合江汉区实际，以社区为依托，通过构建基层微观自治组织体系、转变政府职能，提升社区自治功能，创新管理体制、再造运行机制，构建新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合，政府管理功能与社区自治功能互补的城市基层管理体制。”[3]这一目标模式的实质就是社区自治。
二、路径选择之一：定位政府行为边界
不同的路径对应于不同的目标模式，而相同的目标模式也有不同的路径选择。同样是社区自治，有的地方是以提升社区自我服务的功能来进行的，而江汉区则是双管齐下，既注重培育社区自治功能，同时，更注重从政府系统内部寻找问题症结。
江汉区深刻认识到，确定社区自治的目标后，要真正实现它，根据江汉区的实际情况，必须走体制创新、转变政府职能的路子，否则，这一自治的目标模式就有可能实现不了，进而招致制度变迁的失败。转变政府职能既是一着险棋，也是一着妙棋，说险是险在其难度极大，涉及到各个具体部门、具体人的实际利益，在实施过程中必然会遇到非常大的阻力，必须有大无畏的政治勇气和高超的政治技巧才能推动；说妙是因为这一着棋把准了社区自治的脉，看准了社区自治功能难以回归的最主要原因就是政府部门赋予社区过多的负担，使居委会沦为准行政组织，因此只有从上面为社区“松绑”、“减负”才能对症下药。
主动转变政府职能，理顺政府与社区关系的实质就是准确定位政府的行为边界，这一定位包括以下几个内容：1）弄清市场经济和自治条件下的政府定位：政府应该定位于提供公共产品和公共服务，不过分参与具体的经济活动和社会生活。应该让渡一定的空间给社会，发挥社会自我调节机制的作用，只是在市场失灵和社会自我调节失灵时加以干预。2）反思传统体制下政府的角色与功能；单位制和行政制下的政府实际是一个社会的主宰和超能统治者的角色，无所不包、无所不管，所谓超能政府、全能政府。表现在具体的社区生活中就是，国家吞没社会，将居委会作为政府行政组织来建，混淆了行政组织与自治组织的角色，该由政府做的公共服务，政府没有做或没做好，相反却推给社区去做。社区该发挥的自治和自我调节作用，也因为能力有限、行政负担过重而无法履行。3）调整新的政府角色所需要的东西：A、政府主动革命：在民间流传这样一句话：下动上不动，动了也白动。形象地说明了在目前中国国情之下政府主动革命的必要性。这是因为中国长期以来是一个强国家、弱社会的国度，国家控制了社会的大部分资源，并握有行政权力和暴力后盾，任何实质性的变迁都必须由政府主动推进或至少同意才能获致成功。B、原则是：稳步试行，经验推广。对于政府转变职能这一体制创新而言，必须在实践中进行试点，取得经验后才可以进行。江汉区的实验正是如此，从2000年6月23日开始，政府转变职能在5个职能部门和3条街道进行试点。取得经验后，自10月26日后又扩大到9个职能部门和全区范围内。C、约束机制必须具备。制度变迁是一个完整的制度创新过程，因此，制度的各个因素—正式制度、非正式制度（习惯、意识、與论等）和实施机制都必须具备才能成功。江汉区为保证制度变迁的成功，特地制定了一套评议监督机制。例如，早在江政[2000]25号文件[4]中就规定每年开展一次社区评议街道和政府职能部门的活动，由社区工作者和社区成员对政府部门、街道和公务员进行打分。为强化这一制度，江汉区又于2000年12月4日下发了《江汉区人民政府办公室关于开展社区自治组织评议政府有关职能部门和街道办事处活动的通知》，明确规定了评议对象、评议时间、评议内容、评议部门、评议形式、奖惩措施等。[5]
围绕准确定位政府行为，江汉区颁布了《江汉区人民政府关于适应社区建设需要，推进政府职能转变的意见（试行）》，提出了转变政府职能的四项原则，即面向社区，工作重心下移；费随事转，权随责走，责权利配套；以人为本、资源整合；扩大民主，依法自治。转变政府职能的主要做法有：一、理顺关系，确定街道、职能部门与社区居委会的关系是“指导与协助、服务与监督”的关系。二、明确职能。明确界定政府职能部门负责各项行政执法和行政管理工作，实现部门工作目标。居委会负责社区公共事务、福利保障事务和自治工作的开展，做好基础性工作，协助政府部门履行职能，为政府职能部门依法行政创造良好的社区环境。以上两条，明确界定了政府的行为边界。即政府要有所为，有所不为。有所为，即承担行政性指标任务，负责公共产品和服务的提供，不得推给社区，也不能让社区承担行政工作指标。有所不为，即将该由社区享有的权利、承担的义务交由社区去办，不越俎代疱。社区不再与街道办事处签订目标责任状，其人事、财政也不再向街道负责，而是向社区（社区成员代表大会）负责，社区居委会的主要服务方向也是社区自治事务。同时，涉及政府与社区的交集项目，则明确规定，社区只负责做好基础性工作，只帮忙，不负责任，并且，需要由政府与社区签订合同，明确权利关系，特别是部分项目要有偿服务，防止政府利用职权侵占社区人力物力资源。三、面向社区，工作重心下移。实行“五个到社区”：人员配置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。四、费随事转，责权利配套。五、建立社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制。政府职能部门普遍在社区建立了公示制、承诺制，主动接受社区成员的监督。为落实上述五项措施，江汉区由5个职能部门在先期组织构建完毕的3条街道进行试点，并督促各试点部门制定了详细的转变职能实施方案。[6]例如，区计生委面向社区推行计生专干制，即由计生部门出钱出人在社区承担计划生育一级目标，不再由居委会承担，居委会只是协助。区公安分局在社区设立警长制，并明确规定社区民警在社区的工作时间和时间段。市容监察部门实行市容监察包片责任制，并由社区居委会监督。区环卫局改革环卫制度，推行“干管分离”，面向社会公开招聘清洁公司或下岗人员，通过签订合同的方式维护社区的环境卫生。
三、路径选择之二：培育社区自治
社区自治目标的实现，仅依靠政府转变职能，给社区减负一个维度是不够的，还要从社区内部情况出发，培育社区自治的内生需求，两方面形成合力，才能形成一个比较良性的开端。
江汉区培育社区自治是这样入手的：
（一）定位社区自治组织。社区是一个政治共同体，社区自治组织就是这一共同体的核心，而以往社区自治功能不能有效履行，内部原因就集中在社区自治组织的定位不正确上。即将居委会定位于完成行政任务，进而导致社区自治组织存在功能缺陷：1）居委会的人员素质、年龄、文化、男女比例等方面不适应新的要求；2）居委会的管辖规模过小，资源无法进行有效的整合；3）居委会的硬件设施过于陈旧。4）居委会发生功能性障碍，沦为准政府组织，参与行政调控机制，行使虚拟性的行政权力；5）社区成员参与有限，居委会的工作方向有误，使得社区成员难以参与公共事务，主动性和积极性没有被充分调动；6）资源整合的范围有限、力度不足。
因此，适应社区自治的需要，就必须对社区自治组织进行定位，这种定位在江汉区表现为：1）社区自治组织结构体系化、运行机制化；责权利明确、分工合理；2）社区居委会自治性的服务方向；3）社区工作者具有较强的社区工作能力；4）社区自治组织拥有相对完整的管辖权利和范围；5）社区自治组织具备一定的人事和财务权利，获致健全的公共权力体系，能在社区内有效行政。
（二）围绕这一定位，江汉区按照沈阳模式建立社区自治组织体系的做法，着重在以下几个方面进行：
1、调整社区规模，重新划分社区。按照“小于街，大于原居委会”，户数规模在1000-3000户之间的原则，将全区248个居委会调整为112个社区。在社区筹建过程中，通过共驻共建协议，吸纳单位代表参加社区成员代表大会和协商议事会等机制，将单位融入社区，从而既扩大了社区的管辖范围，也丰富了社区资源，使社区成为相对完整的治理单元，取得了规模效应。
2、通过民主程序，构建新型社区主体自治组织。江汉区的社区主体组织体系与沈阳一样，包括社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区居民委员会。三个主体组织都是通过民主程序，以选举或推选的形式建立的。其中，为改变以前“居大妈”的形象，新的社区居委会成员选举进行了较大程度的改革，在成员来源上，面向社会公开招聘，人选做到了“三个一批”：面向社会公开招聘一批，街道机关下派一批、原居委会群干留用一批。所有人选经过笔试、面试、竞选演说、居民代表初选、正式选举五个程序，成为居委会成员。新的居委会成员人数减少了，平均年龄由55岁下降为38岁，大专以上文化的由原来不足5%上升到20%以上，一批年富力强，政治素质好，热心社区事业的人士走上了社区居委会的工作岗位。
3、建章建制，划分职能，明确分工，确定四个主体组织（社区党支部不是自治组织，但是主体组织）间的相互关系。即以社区党支部为领导层，社区成员代表大会为决策层，社区协商议事委员会为监督层，社区居民委员会为执行层，初步形成了结构优化、功能较为完善的组织系统，为社区各项工作的开展奠定了组织基础。
4、制定社区规划、开展社区活动，提高社区行政能力，培育社区意识，推进社区自治。社区自治组织建立后，江汉区迅速在新社区掀起一场以制定社区规划、解决居民实际困难为中心内容的亮相工程。以此为开端，社区治安、社区服务、社区环境、社区卫生、社区文化等各项工作也开展起来，而以培育社区自治为中心的社区民主政治生活就在各项工作的开展中逐渐丰富起来。社区建设领导机制、社区组织构建机制、社区民主政治运行机制、社区职能运行机制、社区党建工作机制等各项运行机制也建立起来。通过各项工作的开展，“社区是我家，建设靠大家”、“社区以民为本，民以社区为家”等观念开始深入人心，社区共同体的意识正在强化，民主政治机制正在健全，从而为社区自治奠定了良好的内源基础。
四、目标—路径模式的理论分析
江汉模式体制变迁的历程遵循了目标模式—路径选择的理论模型，它的成功充分体现了理论预设对于实践的指导作用，因此，我们拟将这一模式在学术上称为：目标—路径体系模式。对此模式的理论分析，我们从以下方面展开：
（一）这一体系模式在理论上是科学的。首先，将社区建设的目标定位于自治是科学的，因为：1）从公共权力的配置和公共管理的角度看，随着市场经济的深入发展，传统的基层社会管理体制已不适应新的形势发展，全能型政府管治模式中的政府效用已经失灵，原有行政统包型的管理已经不再有效或成本过高，在这种情况下，要取得有效治理，必须改革原有体制，引进社会自我调控机制，即在经济生活领域，通过市场机制，调节经济行为，在社会生活领域，通过居民民主政治建设，将诸多矛盾和问题消解于社区之内。因此，在社区之中，只有以自治为目标，发挥社区自我调节机制的作用，才能有效降低管理成本，增强基层政府的有效治理。2）社区自治是基层民主政治的需要，是中国社会主义民主政治发展的重要内容之一。中国的民主只能走渐进式的道路已成为国人的共识，而作为三大基层民主（城市社区居民自治、农村村民自治、企业职工民主管理）之一，虽然在实际过程中因为种种原因落实得并不理想，但无疑是中国的政治发展目标之一。从这个意义上说，江汉模式的目标符合中国未来政治发展的总体方向，也是科学的。
其次，江汉模式的这种目标—路径模式在结构上是合理的。1）在江汉模式中，目标与路径成为一个紧密的逻辑统一体，已经体系化了。所谓体系，是“指各部分之间的某种相互依存以及体系同环境之间的某种界限，所谓相互依存，就是指在一个体系中，当某个组成部分的性质发生变化时，其他所有的组成部分以及整个体系都会受到影响”。[7](P6) 在这里，目标统率了路径，路径是为目标服务的，即只有在自治的目标下，才能实施这样的路径安排和先后次序及工作重点，如果换了目标，即如以行政导向为目标，可能就不会进行同样的路径选择，如上海、北京等地的社区建设，基本不提行政组织对社区转变职能和培育社区自治。上海的转变职能只是在政府系统内部由区向街一级放权，其目的是加强街道社区的行政权力整合力度，而非本文所说的自治。在江汉模式中，社区自治的目标模式是转变职能和培育社区的导向，也是其前提，前者是后者的必要条件，没有了自治，转变职能、培育社区没有任何意义。因此，推广江汉模式转变职能的经验首先须明确这样的路径安排的目标背景，要移植，也应将目标和路径一同移植，否则，就会导致制度模仿失败。
2）这一目标—路径体系在实践中具备了可操作性。表现在：时间上，二者有先有后，工作的精力上，二者并不是绝对平均分配的，有各自的侧重点。例如调整社区规模、构建社区自治是先于转变职能的，但在程度上，将工作的重点放在转变职能上。正如人走路一样，两条腿都要迈，但哪一条先跨，重心放在哪一条上，却是不一样的。社区自治就是在这种平衡中前行的。这并非因为构建自治组织不重要，而是因为建组织已有沈阳模式可循，而转变职能却无现成经验可以借鉴，必须花大气力，小心求证才行。在路径的具体实施上，坚持试点先行，稳步推进。无论是组织构建，还是转变政府职能，都是先在部分街道和部门进行试点，耐心地进行试错，总结经验，找出不足，提出应对措施，确实可行后，再向全区推广。
（二）江汉模式这种目标—路径模式的理论框架是符合中国国情的。江汉模式定位于自治，但并非象人们所想象的那样，是西方式的完全自治，而是党和政府主导下的有限自治，无论是从江汉区的各种具体做法还是专家学者的论证，这一点都是勿庸置疑的。江汉模式这种目标—路径模式蕴含着国家与社会关系的分析框架，而它所追求的是国家与社会关系的和谐统一，即既非我国以前的强国家—弱社会的国家过分控制社会的计划经济时代的管理模式，也不同于完全西方意义上的地方自治（以社区权力来防范、限制国家权力）的社区发展模式，而是立足于我国现实国情的较佳的理性选择。从这一模式的内涵来看，它强调的是通过行政调控机制和社区自我调控机制的整合与互动，来实现自治和政府的有效治理。即在社区范围内，实现行政调控机制和自我调控机制整合互动、动员型的行政参与和民主性的社会参与相结合、居民自治意识和公民意识相融合，社区自我教育和国家教育相结合。这一模型的理论以自治为目标，但强调两种机制的整合，强调国家不能完全撤出社区，社区自治也不是无政府主义。国家仍然要实施对于基层社会的有效控制，国家力量仍然要存在于社区之中。这是基于“两个失灵”。一是市场失灵。与古典自由主义理论不同的是，新自由主义强调市场也有失灵的时候，即市场经济不能解决外部性问题或成本过高。为此，特别重视发挥国家-政府的公共权力作用，使政府作为公共产品和公共服务的提供者介入社会经济生活之中。在社区建设中，也有很多问题，例如社区服务的产业化、社会化、市场化等并不是都能通过市场行为规制的，必须还要依靠政府出面。二是社区失灵。社区虽然是一个相对独立的政治共同体，在区域内也形成了一定的公共权力，但由于自治性的存在，这种公共权力具有以下特点，一是权力来源的同意性；二是权力运用的协商性；三是权力运用的内部性或者区域性。因此，这种公共权力不同于国家层面的公共权力是以暴力为后盾的，它不具有强制性，运行效果相对有限，对于一些超出其权限和能力范围的问题如恶性案件、大型公共设施、涉及与区域外的联系与交往等等就需要国家公共权力介入。可见，国家（政府）与社区仍然是密不可分的，但其作用主要是通过制度安排、政策规制、意识引导、执政党示范等途径发挥的，以便与社区自我力量形成良性互动。显然，这是符合我国国情和社会发展方向的政府社会相结合的治理模型。综合以上，我们认为，在未来中国社会发展中，依靠任何一种调控机制都难以有效地解决社会问题，而必须将三者结合起来，形成一个完整的调控体系，才能发挥整合作用，而江汉区的做法，显然正是看到了这个方面，是一种科学的定位。
（三）目标—路径模式具有可持续发展的基础。新制度经济学认为，制度变迁的初始路径选择一旦形成之后，就会形成路径依赖，即为实现制度变迁的目标模式，制度变迁将沿着已有路径的思路和惯性向前发展，从而不断逼近目标模式。这种路径依赖既可以巩固既有的制度变迁的成果，又可以减少进一步制度变迁的成本，获得规模效应。相反，如果不沿着初始的路径选择，另起炉灶，则会加大成本，甚至导致目标模式不能实现，制度变迁失败。[8](P81-86)当然，上述论断没有说明初始路径选择正确与否。在实际的制度变迁过程中，初始路径选择不一定都正确，改变路径依赖也并非皆不可取。但通过上面的论述，我们发现，江汉模式的初始路径选择是正确的，因而，它具有的路径依赖是良性的、正确的。江汉区的实践也证实了我们的判断。为进一步深化社区建设，巩固已有的社区建设成果，中共江汉区委在2000年10月26日颁布了江发[2000]22号文《中共江汉区委、江汉区人民政府关于巩固社区建设实验成果、进一步深化社区建设的意见》，将转变政府职能的试点部门扩大到9个，试点区域扩大到全区所有街道和社区，并出台一系列具体措施，在推动社区自治方面又向前迈进了一大步。12月4日江汉区又颁布了《江汉区人民政府办公室关于开展社区自治组织评议政府有关职能部门和街道办事处活动的通知》，明确了社区评议监督政府的各项细则，为制度变迁提供了更详尽的实施约束机制。上述举措的出台深化了江汉模式，不断推动江汉社区向着自治的方向迈进。
参考文献：
[1]：见江汉区区长尹维真在“江汉区社区建设与体制创新研讨会”上的主题报告：《创新体制转变职能 探索现代城市社区建设的新路子——武汉市江汉区社区建设的实践与思考》，未刊稿。
[2]：同上。
[3]：同上。
[4]：即《江汉区人民政府关于适应社区建设需要推进政府职能转变的意见（试行）》。
[5]：具体内容可参见该通知。
[6]：详见《江汉区人民政府办公室关于印发区计生委等五个部门〈适应社区建设需要，转变政府职能的实施方案〉的通知》及其附件。
[7]：阿尔蒙德、鲍威尔著，曹沛霖等译：比较政治学：体系、过程和政策.[M].上海.上海译文出版社,1987年版.
[8]：参见卢现祥著．西方新制度经济学．[M].北京．中国发展出版社，1996年版.
