随着社会主义市场经济的发展，我国传统的单位制管理模式正逐步解体，而新的城市基层管理体制尚未完全形成，两种体制的交替中出现了某种意义上的真空，这使得很多地方的基层管理失衡，社会处于一定程度的失范状态，产生了很多新的社会问题，严重影响着社会主义现代化建设的进行。在这种情况下如何有效加强城市基层社会管理是近年来各地政府和理论界密切关注并正在探索解决的问题。九十年代中期以来，上海市推出“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制新措施，为这一探索开了个好头。目前正在部分大中城市兴起的社区建设，也在改革基层管理体制方面进行了积极的探索，特别是很多国家级和省级社区建设实验区在社区建设中，以体制创新为突破口，通过夯实基层管理基础，建立责权统一的区域管理实体，转变政府职能，有效剥离政府的社会性、事务性职能，积极探索建立适应社会主义市场经济发展要求的新型城市基层社会管理体制，并取得了相当的成效。通过这些做法，我们或许可以窥见日后城市基层社会管理体制改革的若干新走向。
一、沈阳：积极探索建立责权统一的区域管理实体
沈阳市的沈河区、和平区是全国社区建设实验区，其他各区的社区建设也卓有成效。在社区建设中，沈阳是以沈阳模式而闻名全国的，其核心就是要通过使居委会成为责权统一的区域管理实体，积极推进社区自治，夯实基层社会管理基础。主要做法表现在以下两个方面：
（一）重构社区微观自治组织系统，使社区自治组织体系化、制度化。沈阳合理划分了社区，扩大了社区的管辖规模和管理权利；通过民主选举，在社区内成立了社区成员代表大会、社区议事协商委员会、社区居委会、社区党支部四个主体组织，并通过建章建制，明确规定了四个组织间的关系，使社区党支部成为领导层，社区成员代表大会成为决策层、议事协商委员会成为议事层，社区居委会成为执行层。通过这一制度创新，完全改变了以前居委会在基层社会中不能有效发挥整合作用的状况，大大夯实了基层管理的组织基础，为建立责权统一的区域管理实体迈出了第一步。
（二）通过政府简政放权，推进社区居委会向自治方向迈进。这方面东陵区的泉园街道走在全市的前面。沈阳市在总结泉园街道简政放权经验的基础上，颁发文件，向全市推开。泉园街道的主要做法如下：1、明确社区自治权，这包括6项权利。1）民主选举权；2）社务决策权；3）日常管理权；4）财务自主权；5）摊派拒绝权；6）内部监督权。2、转给社区协管权，共有13项权利；1）协助城建部门在社区的管理；2）协助环保、房产部门的管理；3）协助城管、环卫部门的管理；4）协助公安、司法、综合治理部门的管理；5）协助计生部门的管理；6）协助劳动、社保部门的管理；7）协助武装部门工作；8）协助民政部门工作；9）协助房产部门管理；10）协助工商税务管理；11）协助医疗卫生部门管理；12）协助文明办工作；13）协助有关部门离退休人员管理。3、赋予社区监督权。1）对政府部门、街道办事处及工作人员的工作情况进行监督；2）通过联系社区的人大代表，监督“一府两院”的工作；3）对公用事业单位的服务进行监督；4）对社区党员干部的表现进行监督。
权利下放给社区松了绑，使社区居委会责权统一，有能力也有动力在社区内实施有效管理。为保证权利的正确行使，各社区制订了相应的监督机制。一是建立自律机制，通过社区自治章程、居民公约、各组织的工作制度等各项规章制度，明确规定了上述权利的行使范围、行使程序和如何接受监督。二是建立居务公开制度。公开的内容包括生产经营、财务管理、项目承包等。根据各个内容的不同，定期公布，确保受到社区居民的监督。三是健全社区民主政治生活，充分发挥社区成员代表的民主决策、民主监督作用，确保权利正确行使。同时，完善民主考评办法，由社区成员为社区工作者打分，进行考核测评。
二、江汉区：转变政府职能，探索建立新型基层社会管理体制
武汉市江汉区是全国社区建设实验区之一，在社区建设中，该区以转变政府职能为重点，实现政府工作面向社区，重心下移，减轻居委会负担，增强社区自治能力，并通过建立政府依法行政和社区依法自治互动作用的新型机制来探索基层社会管理体制的有效创新。其主要做法如下：
（一）按照沈阳模式构建了社区微观自治组织体系，使之体系化、制度化，为居委会成为责权统一的管理实体奠定了组织基础，其具体做法与沈阳基本相同。
（二）明确街道办事处与社区居委会间是“指导与协助，服务与监督”的关系，合理划分了街道与社区居委会的职能，为居委会摆脱准行政组织的角色奠定了第一步。该区所有街道都按照上述关系定位，主动清理了与社区有关的各项职能，将这些职能分为三大类，明确各自承担的责任主体。第一类是由街道各科室承担，不由居委会承担。第二类是由科室承担，社区协助。第三类是由居委会承担。例如该区满春街办事处在清理了与社区有关的40项职能，发布文件，明确规定其中19项由街道各科室承担；13项由科室承担，居委会协助，其他8项由居委会承担。
（三）理顺区政府各部门与社区居委会的关系，明确各自的职能。居委会与政府职能部门的关系也是“指导与协助、服务与监督”的关系。部门负责行政执法和行政管理工作，实现部门工作目标。而居委会只负责社区公共事务、福利保障等自治事务，只是协助政府部门履行职能，不再承担行政性任务指标。
（四）区街政府部门转移、转变职能，面向社区、工作重心下移，积极推动政府管理体制改革。1、在转移转变职能方面，他们首先由环卫部门在2个街道进行了试点，通过改革环卫体制改革，在2个街道的各社区都成立了环卫站，环卫站由社区居委会负责管理，自主聘用工作人员，发放工资，街环卫科不再干涉。环卫站在社区收取卫生费并直接承担社区环境卫生的清扫和清运，区街环卫部门不再从事具体的环卫事务性工作，而是将主要精力集中在环境卫生的管理和监督上来，实现了由事务性、社会性职能向行政性、管理性职能的转变。2、在面向社区，工作重心下移方面，江汉区推行“五个到社区”：人员配置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。例如区计生委在每个社区都招聘了一名计划生育专干，由区街计生部门负担工资，负责承担社区计生工作。区公安分局在全区建立了222个民警责任区，实行社区警长制；市容监察部门配置了133名社区市容监察队员，实行包片责任制，责任落实到人；卫生部门在全区建立了12个街道社区服务中心，61个社区医疗服务站。
（五）建立政府管理与社区自治管理的双向互动机制。这一机制是通过建立若干制度，定期开展评议考核活动来实现的1、建立了双向服务承诺制，各转变职能的部门和社区居委会都在社区建立了服务承诺制，面向全体居民公开承诺服务内容、服务质量、完成时限。2、建立双向公示制。将上述服务承诺的具体落实情况通过政务公开栏、居务公开栏的形式定期公布，接受居民监督。3、开展双向考评活动。该区每年末开展一次民主评议活动，包括四个层次：一是社区居民民主评议社区居委会成员职责履行情况；二是社区居民、居委会成员评议转变职能后工作重心下移的社区民警、市容监察队员、计生专干和环卫作业者的工作情况；三是由社区居委会评议街道办事处转变职能落实情况；四是社区居委会、街道民政科长评议区政府各部门转变职能、工作重心下移的落实情况。
三、石灰窑区：积极探索新型城建、市容维护管理体制
湖北省黄石市石灰窑区是湖北省社区建设实验区之一，该区在社区组织构建方面与沈阳、江汉等地一样，都建立了四个主体组织，居委会发挥了主体性作用，除此之外，在民政部门发挥牵头作用、社区服务产业化、市场化等方面也都有自己的独特的做法。在城市基层管理体制的改革上，该区结合社区建设，按照“政事分离、管养分离、人费分离”的原则，改革区、街、社区三级城建管理体制，其具体做法是：
1、将原石灰窑区市政建设局、园林绿化局、环卫局三个局统一合并为石灰窑区建设管理局，原三局所有机构、人员、资产、债权债务等统一并入新局，在新局新设开发建设办公室、城建管理办公室、规划建设办公室，具体负责原局的各项行政管理职能。
2、实行政企分离，将建设管理局的行政职能与承担的事务性社会性职能有效分离。1）以建设管理局现有净资产作为注册资本，按照五个街道办事处，分别成立五个城市维护公司，以市场主体身份参与区内各路段的城建、园林、环卫建设、维护方面的市场竞争，五个新公司在现有职工中公开招聘，择优录取员工，自主参与市场招投标，承担原三个局的园林绿化、环卫清扫、市政建设维护的事务性职能。2）新成立一个区城市维护公司，承担所有债务，并负责原离退休人员的工资发放和管理。所有人员剥离后，局机关保留20多人承担行政管理职能。
3、转换机制，实行市场化运作。放开区辖城建维护市场，各城建维护项目按照“三位一体、综合招标”的要求，由各街道办事处和居委会作为街管项目和社区环境维护、物业管理的业主，区建设管理局作为区属主干道、重大城建维护项目的业主，将项目定标进入招投标中心，通过招标的市场行为选择维护作业单位。上述五个维护公司打破区域限制，以市场主体的身份进入招投标中心，竞村获取城建维护项目的经营权和相应的经费。各公司同时也可对外营业。
四、城市基层社会管理体制改革的若干走向
以上三个城市在社区建设中改革城市基层社会管理体制的具体做法尽管不尽相同，但在很多方面仍然具有一定的共性。
（一）努力夯实基层社会管理基础，形成责权统一的社区管理实体。而这是要通过重构社区微观自治体系，提高居委会的管理地位和行政能力，才能做到的。无论是沈阳市、江汉区还是石灰窑区，其出台的增权、放权、理顺关系、明确职能、重心下移等具体做法，就是为了增强社区的自治能力，这样才能使社区具有能够承接下一步政府转移职能、转变职能的基础。
（二）政府部门要有所为有所不为。政府部门要明确自己的定位，就是要适应社会主义市场经济的要求，不能再象计划经济时代一样，政企不分、政社（会）不分，承担大量的事务性社会性职能，而是明确作为行政主体，行使行政执法和行政管理的职能。这就要求，一方面要政府有所作为，将那些属于自己的行政管理、行政执法的职能真正地履行起来，通过实行重心下移、服务承诺、公示、监督考核等多种机制的建立，做好做到位。另一方面，通过改革现有体制，充分发挥社会和市场的作用，实现政府的行政管理职能和事务性职能、社会性职能分离，让社会（社区）、市场（企业）承担事务性、社会性职能，使政府机构变得更加精炼高效，更好地履行其本职职能。
（三）在基层社会管理体制改革中，改变过去单一的在行政系统内放权让权的老框框，而是重视政府与社会、市场有效合作，形成双向互动的作用，特别是要发挥基层社会特别是社区的自我管理的能力，增强社区自治，让社区自我消化诸多社会问题。应该说，“两级政府、三级管理、四级网络”的改革取向有其成功之处，但其最大的问题就是在市区街三级间分权让利，并没有强调基层社会自我发育自我管理功能，从而使得公共权力配置仍然在政府系统内打转转，其效果仍然有限，且并不能所有地方都能够学习这一做法。而社会层自我管理却能够发挥积极的作用。例如江汉区通过社区建设，市民的投诉率明显下降，社会治安明显好转，就是因为社区的自我管理能力增强，将很多问题消弥于无形之中。同时又能够降低管理成本，起到事半功倍的作用。
城市管理的根本问题是如何有效配置公共权力的问题。在单位制模式下，公共权力配置呈现单极化的特征，管理重心也主要集中在市区政府和若干企事业单位，在力量配置上主要是依靠行政力量和虚拟的行政力量（如企事业单位）进行整合。而未来适应社会主义市场经济发展要求的城市管理体制应该有着一种全新的公共权力配置方式，概括地说，就是在公共权力配置上由单极化向多元化方向发展；在管理重心上由市区政府向街道、社区适当下移，在力量配置上由主要依靠行政力量和单位力量向重视发挥社会自我整合力量和市场自我调节力量，进而形成政府、社区、市场多元调节的新的管理格局。上述各地的做法，正是契合了这一要求，从中我们可以发现未来中国城市基层管理体制改革的一些走向。
在管理主体上，将由单一的行政管理主体向多元化的管理主体转变，参与社会管理的不仅有政府各部门、街道办事处，还有社区自治组织、社会中介性组织和市场甚至企业。
在管理目标上，将由单一的完成政府行政目标到兼顾政府、社会、市场三者目标的共同实现，并形成三者间良性的整合与互动，取得共赢。
在管理对象上，将由集中于对单位的管理向对单位、居民（特别是离退休人员）、市场的管理转变。
在管理重心上，将由主要集中于市区二级政府向街道、社区适当下移，并注意发挥社会中介性组织和市场的作用。
在管理职能上，将由政府的大包大揽单一行使管理职能向政府、社区、市场科学定位，合理界定并依法履行各自职能。
在管理方式上，将由单一化手段向多种手段并用转变；其中，政府的管理由直接管理向间接管理转变、由微观管理向宏观管理转变；社区的管理由被动向主动管理转变、由行政性管理向自治性管理转变。
在资源利用上，将由主要地利用政府资源向有效地综合政府、社会、市场甚至个人的资源方面转变。
在力量配置上，将由单一依靠政府系统的力量到依靠政府、市场、社会的力量，特别注重居民的广泛参与，做到分工明确、责权统一；其最终目标就是形成与社会主义市场经济相适的“小政府、大社会”的管理格局。
参考文献：
陈伟东：《城市基层社会管理体制变迁》，《民政论坛》2001年第1期；
中国城市社区党建课题组：《中国城市社区党建》，，上海人民出版社，2000年版；
《沈阳，松绑放权看自治》，《社区》2001年第1期。
（作者：胡宗山，华中师范大学城市社区建设研究中心研究人员，通讯地址：武汉市珞瑜路100号华中师范大学科社所 邮编：430079；Email：kshzs@21cn.com）
