[提要]本文通过对居委会与社区的实证指标对比，说明随着社区建设实践的发展，社区概念的内涵和外延都发生了变化，社区已完成对居委会的功能性替代，成为政府有效治理和社区成员民主自治的汇合点。

[关键词]居委会  社区  功能性替代  治理单元

自90年代中后期开始，社区建设在中国大地兴起，随着实践的深入发展，社会学意义上的传统社区概念正在悄然发生变化。部分城市的社区建设实践表明，社区已完成对居委会的功能性替代，成为新的城市基层社会治理体系的单元和人民群众进行基层民主政治生活，履行自治职能的区域共同体。本文试图通过对居委会与社区的对比研究，来说明社区概念的这一变化。^[1]

社区概念的传统解释

社区本是西方社会学中的术语，在本世纪二三十年代传入中国，现在，一般以社会学界对社区的定义为社区概念的权威解释。如《中国大百科全书·社会学卷》中是这样定义社区的：“以一定地理区域为基础的社会群体”。^[2]对于社区的要素，学术界虽说法各异，但归结起来主要有以下几个方面：（1）占有一定的地域；（2）一定的人群；（3）社区人群的文化维系力；（4）社会活动及互动关系。^[3]

    传统定义对社区要素划分是一种显性或外在的概括，既适用于过去的居委会，也适用于现在或未来意义上的社区，它揭示了社区作为一种共同生活的社会场域的存在，但是对于居委会与社区之间的本质性区别解释力度显然不足，即难以说明为什么会在90年代的中后期在中国大地上开始出现社区建设的热潮这一现象，如果拿这几个要素相比，原居委会显然也具备上述四个要素：每个居委会都有一定的辖区，因而占有一定的地域，每个辖区都有一定的人口，且相对固定（以户口为准）；辖区内也或多或少地进行着人群之间感情与行为的互动，必然产生着一定的社会互动关系和感情文化维系力，尽管这种城市区域的文化维系力不象农村社区（以地缘、血缘关系为显性特征）表现那么明显，并且很大程度上被单位制度所冲淡。因此，从这个意义上说，传统的社区概念难以清楚地界定居委会与社区的本质区别，特别是对目前以体制创新为核心内容的社区建设而言就存在范畴与边界的不确定性。因此，需要转变研究方法和思路，由侧重研究社区的经验结构——对描述性现象的归纳，转向侧重研究社区的规范结构，即需要引入制度变迁的理论解释社区变迁。因此，应该根据现有的实证材料而不是根据社区的上述要素来考察和研究现实中正发生变化的社区。

社区：对居委会的功能性替代

理论分析：随着我国社会主义市场经济的发展，单位制的开始解体，整个社会制度和社会结构正由单位制和行政制的网络状交错结构向西方意义上的市民社会话语中的国家与社会和谐共处的框架过渡。当然，这个过程会相当漫长。新的社会变化表现在：1）体制外人员增多，表现在下岗失业人员、离退休人员都聚集在社区之内，使得传统的以单位制和行政制为治理结构框架的计划经济下的管理模式——单一行政调控机制的部分失灵；2）流动人口增多，游离于体制之外；3）政府和企业的社会性职能分离，需要由社会来承接；4）人民生活水平提高，大量公益性事务（如环境、教育、健康等）要由社区公共权力进行调节；5）民主政治发展的需要。这些问题都需要对原有社会基层管理体制进行彻底的变革。

传统行政管理体制在社区表现为：政府部门的行政管理和行政执法的功能通过行政权力向社区延伸。这种延伸是通过两个渠道进行的：一是通过街道在社区的权力触角，表现为街道的各个执法部门和工作人员在社区范围内的工作，例如派出所、城市管理部门（执法队）、环境卫生、计划生育部门等部门在社区内履行职能；另一个渠道则是通过政府部门向社区居委会的非正式授权，使居委会获得虚拟性行政权力，从而作为传统机制管理序列的末梢在社区发挥行政作用。

但是，由于上述新的社会现象的出现，使得居委会作为准行政组织在社区管理中逐渐面临着不适应的窘境，这种体制不适应表现在两个层面：一是显性层面，即1）居委会的人员素质、年龄、文化、男女比例等方面不适应新的要求；2）居委会的管辖规模过小，资源无法进行有效的整合；3）居委会的硬件设施过于陈旧。二是潜性层面，集中体现在居委会的功能性障碍：1）居委会的功能定位扭曲；正如人们经常指出的那样，居委会本来应该是群众性自治组织，应该以履行公共事务为主要职能，但长期以来是作为单一的行政调控机制的刚性的承担者，成为一个准政府组织，并行使虚拟性的行政权力，参与行政调控机制，成为国家控制社会进而吞没社会的重要力量之一，在这种情况下，社区的自治组织失去了自己的生存空间——社会基层的公共空间；2）群众参与有限；正是因为国家完全凝合了社会，居委会的工作方向有误，使得社区成员难以自主地参与公共事务，使得其主动性和积极性没有被充分调动；3）资源整合的范围不广、力度不够；由此带来两个方面的问题，一是居委会的管辖规模有限，以前很多事情，特别是涉及到单位的事情，居委会不敢管、不好管也管不了，限制了居委会在社区的管理权；二是由于单位与居委会联系较少，更缺少有效的参与共建机制，因而不能充分利用单位的资源。这是因为，在单位制下，社会性的共享性的资源非常有限，国家的丰富资源被分割在各个单位手中，单位资源却大量闲置，只能局限于本单位的人员使用。这种情况下，社区的管理功能与能力自然得不到发挥。

由此可见，居委会的规模、人员、素质、设施等显性层面的不适应，只是问题的表象，根本原因在于传统的管理体制已经难以适应社会的发展。为什么？因为社会生活的发展、市场经济的发育，使得基层管理的内容已超越原有体制有效解决的范围，使得传统体制已经失灵或者解决成本过高、不经济。这种情况下，提高居委会人员素质，更新设备设施，调整规模从近期看可能收到一定效果，但长远而言，不能从根本上解决问题。

这种根本就涉及到对基层的管理体制进行实质性的创新。为此需要：1）居委会的调节机制由虚拟性行政调节向自我调控型转变（为保证这一转变的完成，需要进行民主的制度安排，而非实质上的任命制）；使得居委会的工作方向与其成员的来源方向一致。2）行政调控机制有所为，有所不为，确定自己的行为边界，该进的进，该退的退，有进有退，主动地进行自我革命。3）培育社区自治力量，壮大社区公共权力，增强自我调控机能，利用群众的力量和法制的力量来抵制不合理的行政权力扩张。4）行政调控和自我调控两种机制共同作用，整合互动，不可偏废任何一方。

    下面让我们根据各地社区建设的实践对这一理论进行实证的反证：

1、目前各实验区的居委会—社区显性规模变迁的总体评估  在目前全国各地社区建设正呈现出百花齐放的局面，单就显性层面的居委会——社区的变迁来看，就可以将之分为三大类：

一类是沈阳、武汉、青岛、海口等地，社区的历史变迁表现在社区（居委会）的数量减少了，新建社区在人口、地域、功能（管理与服务）、组织等诸方面都有较大变化。通过表一我们可以清楚地看到这一点：

表一：部分地区居委会——社区变迁状况一览表

    上述城市对于社区规模的定位基本是：小于街道，大于原居委会，所辖户数一般在1000户-3000户之间。为什么进行社区合并，并重新调整社区规模？这里存在这样简单的逻辑推理：1）原居委会干部的能力、素质等各个方面都不能适应社区的发展，因此就必须招聘高素质的社区工作者，但一分钱一分货，原来的工资（每月200多元）肯定不能吸引社会性人才，为此，就必须提高工资水平。但这样一来，财政负担大增，就要减少招聘总额，因此自然而然地就要求将社区合并，相应地也就会减少财政负担。 2）原来社区规模普遍过小，不利于充分整合社区资源。3）原来的居委会过多，不利于行政力量的合理控制，合并社区有利于加强对社区的控制，加强基层社会管理。同时，4）新的社区又不能与街道平行，而只能放在街道下面，这样就能使社区与行政区有效地对接起来，有利于行政调控机制与社区自我调控机制的整合与互动。

二类是北京：有增有减：增表现为：在街道与居委会之间设立功能社区，例如西城区月坛街道设立了6个功能区，每个功能区的主体组织——社区建设协会都成为注册的社团法人，成为刚性组织。减表现为：在社区自我调控机能特别是居民自主参与的自治功能没有显著提高和质的改变的情况下，对居委会的规模也进行了调整，例如，月坛街道由83个居委会调整为45个居委会。

三类是上海：在数量上表现为未增未减，关键是通过塑造街道一级的强政府来达到政府对社会（社区）影响力的增强，而非通过刚性组织的设立和行政权力的直接延伸来加强。即在街道和居委会两个层面不是通过制度或组织的变迁来增强功能，而是通过强化政府的渗透力来进行，在这个意义上，政府行政权力的扩张是隐性的，显得比北京更加高明。同时，在居委会层面，切合现代国际大都市的特点，适应市场经济较发达的需求，学习西方国家社区运营方向，探索职业化方向。

通过对以上三类社区历史变迁的考察，我们基本可以得出这样的结论：在大部分实验区，由居委会到社区的显性变迁已经存在，并正成为必然的趋势向全国扩展。

2、微观角度的居委会与社区要素对比  除了上述明显的变迁外，社区替代居委会的实质内容和机制又表现在什么地方呢？为了更加具体直观地了解居委会到社区的历史变迁状况，特别是在功能与体制方面的变迁，我们以武汉市江汉区满春街长堤社区的居委会—社区的历史变迁^[4]进行个案分析,为此，我们设计了79项指标体系来对长堤社区变迁状况进行比较分析：

表二：显性层面的长堤社区历史变迁对比表

行文至此，问题就被提出：从显性角度看，以前的居委会和现在的区别并不大，为什么我们却说社区建设是一次本质性的体制创新呢？我们再来看一看二者潜层指标的对比考察。

表三：潜性层面的长堤社区历史变迁对比表

从显性层面看，居委会与社区的差异并不大，特别是在居组法并未修订的情况下，但是通过对潜性层面的实证分析，特别是对其生活规则的解读，我们发现，在元制度^[5]未变化的情况下，社区建设中进行了具体的制度变迁，这种变迁表现为：经济制度中的财政机制；政治制度中的选举方式、组织原则、招聘原则、权力结构规则、行动结构规则以及有效的整合社区单位的共同参与规则等；文化制度中包括：教育文化实施机制、管理机制等；管理制度中的权利转移和下放规则、责权统一的实施机制等等。正是这些具体的制度变迁构成了在元制度—《居组法》没有变迁的情况下，使社区的自治得到了回归，并发展了社区民主政治。我们知道，制度变迁是社会变迁的显性表现，同时又是推动社会变迁的重要力量，但制度变迁特别是强制性的制度变迁往往并不是社会发展到一定程度的产物，相反常常是其先导，上述的社区中的制度变迁就是如此。问题在于：居委会的元制度应该是一种民主和自治的制度理念的反映和安排。但是为什么长期以来在现实层面一直难以取得实际的效果呢？正如新制度经济学所分析的：制度包括正式制度、非正式制度和实施机制（包括惩罚规则）。三者都是制度功能的要件之一，缺少其中任何一个要件，都将导致制度安排失败或收不到预期效果。如果我们将《居组法》的相关规定视作正式制度或元制度的话，那么，在现实层面缺少的正是1）全面履行正式制度的所需要的文化氛围、制度意识、社会环境、舆论准备即非正式制度；以及2）对于实施机制所需要的各种具体的政治规则、经济运行规则、管理规则和惩罚规则等。而在新一轮的社区变迁中，体制创新或曰制度变迁的正是在非正式制度和实施机制方面所作的努力。具体说来，即是：

1）科学调整了社区规模，优化配置了社区资源，体现了在社区管理范围和对象方面的体制创新。

2）对于居委会成员的来源、范围、素质结构等进行了具体的规定：如江汉区在新一轮的社区居委会换届中就明确规定新当选人员男不得超过55周岁，女不得超过50周岁，文化程度上原则上为高中及以上水平，特殊情况的可放宽到初中。同时扩大了人员来源范围，增加、优化了成员入围程序。

3）重组了社区自治组织系统，新设了社区协商议事会，明确了各组织之间的权利义务关系、职能角色归属、运行规则；确定了居委会的组织原则和运行规则。

4）通过政府主动放权、增权、让利、回撤部分行政功能等措施，增强了社区自治权利，扩大了社区居委会的活动空间，端正了居委会的服务方向，提升了居委会的自治功能。

5）通过明确的制度安排，并以社区协商议事会的刚性组织形式和共驻共建、资源共享的约束机制将单位纳入社区范围，在广、深两个维度扩大了社区资源的整合力度，丰富了社区的内涵，使得社区成为完整的治理单元。

6）通过直接民主和自治的制度安排，引导成员主动参与社区事务，实现基层政治参与由动员性参与向民主性参与的转变，增强了社区公共权力体系的力量。

7）通过系统的社区建设的领导机制，整合各方面力量投入社区变迁，从而在人力、物力、精力、制度、宣传、地位等各个方面使得社区获得前所未有的丰富资源，为社区向着自治方向迈进提供了保障。

8）通过政府、社区、媒体、社会等各个方面的宣传，使社区自治和民主政治的价值取向在社会各界和社区成员中获得了广泛的共识，进行了充分的舆论准备，从而减少了制度变迁的成本和阻力，使得新的制度安排的可行性和现实性能够充分实现。

9）通过对政府部门工作和公务员在社区建设中的监督考评体系的建立和启动；以及居委会成员向社区成员代表大会的述职、被监督制度的建立和启动，健全了社区制度变迁的惩罚细则，也使这一变迁获得了保障。

显然，正是通过上述深层次的制度变迁，才为实质意义上的社区变迁提供了动力和可能，才使得变迁后的社区具备了与传统意义上的居委会完全不同的功能，这种功能的不同表现在：1）原居委会自治的功能扭曲，履行的是虚拟性行政组织的功能；而社区基本向自治方向回归，真正地开始履行自治组织的功能；2）二者的内涵、外延都起了实质性的变化（具体参见上表）；3）二者的内在运作机制也不同：在原居委会是单一的行政调控机制，而社区里则是行政调控机制和社区自我调控机制共同起作用，并共同整合为新的社区权力结构体系，主导社区运营。这使得新的社区成功地替代了居委会成为中国城市基层新的政治存在，这种成功意味着：1）在替代这种变迁中，各方利益、情绪都得到了有效的保护和平衡，从而保持了社会基层稳定，实现了平稳过渡。2）在平稳过渡之中，又悄然实现了功能的实质性提升和转换，从而使得新的社区既能继续履行原来部分行政责任的功能，又按照法律赋予的职权履行自治功能，为这一组织依法实现自身的准确定位开了个好头。

社区：政府有效治理和居民民主自治的汇合点

如果我们将国家视为一个母系统，而将政府系统、社区系统、单位系统视为其子系统的话，那么，在居委会时代，由于代表国家的政府对社会生活实施全面控制，对城市基层社会的管理采取的也是单一的行政调控机制，实际上政府系统基本上吞没了同为国家母系统中一员的另一个子系统的社区系统。而在社区时代，政府力量正有序地后撤，政府系统正逐渐明晰其与社区系统的边界，因而对于城市基层的社会治理也逐渐过渡到依靠两种机制共同发挥作用。如果说以前的基层管理体制反映了典型的政府管理本位的倾向，那么社区时代的基层治理则正向国家与社会良性互动的治理模型演进。这种相结合的治理模型表现为：在社区内，行政调控机制和自我调控机制整合互动、动员型的行政参与和民主性的社会参与相结合、居民自治意识和公民意识相融合、社区自我教育和国家教育相结合。

显然，这一模型既不同于我国以前的国家凝合社会的计划经济时代的传统管理模式，也不同于完全西方意义上的乡镇自治的社区发展模式，而是立足于我国现实国情的较佳的理性选择。这一模型的理论渊源在于：市场经济的发展导致社会力量的壮大一种必然的历史趋势，要适应这种趋势，国家（政府）对于社会的治理必须改变方式，要适当并且有序地后撤，从而在国家与社会之间留下一定的缓冲空间，让社会力量充分发挥作用；与此同时，国家的后撤不代表撒手不管，社区自治也不应是无政府主义。国家仍然要实施对于基层社会的有效控制，国家力量仍然要存在于社区之中，但其作用主要是通过制度安排、政策规制、意识引导、执政党示范等途径发挥的，以便与社区自我力量形成良性互动。即：社区变迁要充分考虑现实性与渐进性，照顾到社区和国家两个方面的利益，既不能由国家包办社区事务，也不能以社区自治排挤国家的有效治理。社区是社区人的社区，同时也是整个国家系统的一个子系统，社区成员既是社区人，同时也是国家的公民，既拥有社区的权利义务，同时也拥有公民的权利义务，也就是说，社区不可能脱离国家的母体而存在。因此，社会的自治系统可以与代表国家行政的政府系统适度分离，但不可能与代表国家行政的政府力量完全分离，二者必然还有一个交集，社区正是这一交集。

显然，如果从国家（政府）和社会（社区）两个维度对新的社区进行考察，我们可以确定这样的社区基本模型：

国家（政府）维度的社区：以实现“小政府、大社会”、“强政府、强社会”为目标的、以适应社会主义市场经济要求、政府力量与社会力量均衡发展、两种调控机制良性互动为内涵的社会治理体制在城市基层的基本治理单元。

注释：

[1]：这里的居委会概念并不确定，这是因为长期以来，由于规划和用语的不科学，我们经常将居委会一词多用，使得它有狭义和广义之分，狭义指法律所规定的群众性自治组织，广义则指在街道之下的一个区域，即居委会管辖的一个区域。比如，我们经常说，某某区将多少个居委会合并为多少个社区，实际是指广义意义上的概念，它与社区相对应。本文正是从这个意义上谈居委会的。在文中，居委会有时也从狭义意义上出现，具体语义可在语境中得出。

[2]：《中国大百科全书·社会学卷》，北京，中国大百科出版社，1991年版，第356页。

[3]：参见：郑杭生等主编《社会学概论新修》，北京，中国人民大学出版社，1998年版，第364—369页；