一、前言:研究的缘起和问题的确定

始于20世纪70年代末的中国改革浪潮,在促使经济体制转轨的同时,也使中国在计划经济体制下形成的传统社会福利格局受到了很大的冲击和挑战。在这种社会背景下,中国政府重新评估和肯定了社区的意义,倡导和推行社区服务,利用社区资源、依靠社区力量来解决居民的生活服务需求,实践“社会福利社会化”的构想。而且,试图以此为契机培育公民的参与精神和自治意识,找到一条积极地推进市场化改革和政府职能转换、维护社会公正与稳定的途径。十五年来,经过民政部的大力倡导、各地方的积极实践,社区服务无论是设施建设、还是服务内容都有了相当大的拓展。仅从内容上看,已从最初的邻里互助、为民政对象服务拓展到老年人服务系列、孤残人服务系列、青少年婴幼儿服务系列安全防范服务系列等。但是,随着社区服务的进展其蕴涵的矛盾和困惑也日益显露出来,特别是社区服务被政府明确纳入第三产业范畴,提倡走产业化经营化的道路之后,这方面的讨论和争议更加热烈至今仍在继续。从目前情况看,讨论或争议主要集中在如下几个方面:一、社区服务的基本定位和发展取向问题,即社区服务是定位于福利性还是第三产业,社区服务应不应该走产业化道路。二、社区服务的管理模式和政府职责问题。三、社区服务发展原则和参与问题。这些问题的提出,一方面反映了在社会转型的背景下,中国社会对于重构社会福利提供模式的关切;另一方面也反映出尽管社区服务已经发展了十几年,相关的学术研究及理论规范化程度仍然不够,研究者在社区服务的目标、性质、功能等方面还存在着重大的认识分歧。

鉴于以上情况,我们可以说虽然中国政府为城市社区服务的发展定下了基本的格调,实质上社区服务仍然没有定型化、模式化,无论实践层面还是理论层面仍有许多值得思考和探讨的问题。因此,非常有必要立足中国社会发展的现实,对当前问题和未来发展进行理论上的梳理。

不过,开篇我想有必要明确自己的探讨范围。由于社区服务值得讨论的问题很多,也限于篇幅的需要,笔者因此选择了社区服务的核心问题——即社区服务的基本定位和发展取向问题。之所以如此选择,不仅因为它是公众目前关注的焦点,而且,无论社区服务定位在福利服务还是第三产业(商业化经营)亦或两种模式相混合,朝任何一方的发展都会影响到管理模式的选择,影响到一国制定和实行什么样的社会政策,其必然的结果是造成该社会特定的制度模式。因此,关于社区服务推行过程中的政府角色、管理模式、社会政策的确定都是以此为前提的。

二、本文的回顾与分析

1、“社区服务产业化”的争议及评论。

目前的争议基本上可分为两种。第一种意见认为社区服务产业化是基于国情的一种相对合理的现实选择。持这种意见的主要来自政府部门和学术界人士。他们认为:第一,社区服务产业化可以减轻政府重负,避免重走国家包办老路。第二,可以增加公众的责任意识。在计划经济体制下,我们推行的是一种公而又公、纯而又纯的福利,因而人们对福利的理解也理想化和神圣化了。在市场经济发展的社会,需要利用市场经济的价值规律进行调节和平衡。第三,随着经济的发展和居民收入的提高,为了满足服务需求的多元化和多层次化,社区服务必须提高服务档次和质量。产业化方向可以实现这一目标。第四,社区服务产业化是促进就业、稳定社会的重要手段。这种意见的合理性在于,由于中国目前民间团体发育弱小,民众的参与精神和自治意识仍很微弱,社区服务的产业化可以迅速开拓发展的道路,至少构建出一个可操作的框架。但是,在社区服务实践过程中,这种意见也受到了强烈的质疑。批评者认为:第一,福利事业的改革要适应社会主义市场经济的发展,并不等于要求福利机构也要按照市场的盈利或竞争原则去运作。第二,既把社区服务定位于福利性的社会服务事业,又定位于第三产业,首先在理论上模糊了市场和社会的界限,极易在社会转型的条件下造成各类组织的功能和目标新的重叠;其次在实践中必然导致价值判断的混乱,造成一些基层社区管理部门和服务中心因追逐私人利益而牺牲社区服务原本应有的公共利益。第三,社区服务市场化、产业化不利于保护弱势群体,会使社会分化加剧。尽管这一种意见遭到了激烈的批评,但由于它主要出自政府部门,又在一定程度上切合了当前政府促进再就业、稳定社会的需要,因此实质上影响着政府的政策制定并主导着社区服务的现实方向。

第二种观点主要来自学术界,特别是从事社会学和社会福利研究的专业人员。他们从有关“市场失灵”、“政府失灵”与“第三部门”的理论预设出发认为社区服务本质上是社会福利服务,属于社会公共事务和社会公共产品的范畴,它要是被市场化或商业化,就会发生异变。主张社区服务应该回到公益性、福利性的本质规定上来。可以说,这一派的学者通过对“社区服务产业化”的质疑,基本上构勒出了社区服务发展的正确导向,基本理清了社区服务与商业服务的区别。但这种观点目前也面临着不容回避的问题:由于公益物品和公共服务供给的低效率是世界性的难题,如何保证被提供的社区公共服务项目的质量和效率呢?现在一谈到社区服务,呼声最高的是要求政府出资,但是, “以什么机制来保障政府资金的确能够获得较高的社会公共服务产出的回报呢?福利性的公共服务设施在运营中的成本结构到底怎样?能收费与不能收费的服务可能通过怎样的项目组合使其成本结构合理化?在以上这些问题缺乏基本的调查和研究情况下,政府即便以财政手段支持社区服务的运营,预计也不会比街道用预算外资金支持的效果更好。”同时,在现实生活中,由于我国研究和推动社区服务的非政府组织十分缺乏,也鲜有专业人员去实质性地参与和推动社区服务计划,成功的个案则更少。所以第二种观点目前主要停留在理论探讨上,难以实质性地影响政策制定和服务推行。

2.今后的选择:要克服上述两种发展取向的缺陷,笔者认为,通过对社会服务的内容体系进行划分,区分出不同性质和类别的服务内容和服务产出,根据私人物品、准公共物品和公共物品的特性建立相应的运作机制,对于目前出现的困惑就可能有一个冷静的分析、清晰的思路。

通过对两种发展取向的论述,我们会发现,发展取向上的分别,却会带来社区服务在政策制定、资源调配、政府角色和具体执行上极大的分野。如果按照社区服务的最初界定,仍然把其定位于福利性或社会公共服务领域,意味着我们必须找出一条促进公共服务产业效率提高的途径,既能促进社会的公正,又不会因资源窘迫陷入生存困境;既能对政府职责进行正确界定,不会重走政府包办老路,又能增加公众的责任意识和调动公众的积极参与。对此,笔者认为,对社区服务内容和项目进行分析和鉴别,根据不同特性的服务产出建立相应的运作机制是解决这一问题的出路。

对目前社区服务做进一步的分析可以发现,不论是对一般人群还是特殊人群提供的服务中,仍然可以分为一般公共经济学理论中所概括的纯公共物品、准公共物品和私人物品的分类。比如一些为职工提供生活方便的服务、文体娱乐、健身等带有明显到饶怂物品性质。社会福利(社区服务)主要承担纯公共物品和部分准公共物品的提供,而私人物品主要由市场提供。公共物品主要满足人的基本需求,超过这一水平之上的特殊或过高需求,仅仅依靠政府提供的公共服务(社区服务)难以满足。因此在社会福利领域强调政府责任的同时不能排斥市场和其他方面的作用。对于不同类别的物品,政府的作用应该是不同的。对那些依靠市场机制能够有效调节的领域,要通过市场解决生产和使用效率问题,避免政府过多的行政干预;在不能仅仅靠市场发挥作用的领域,政府则要承担更多的工作。需要说明的是,现在国际上十分强调发挥“第三部门”的作用,即民间非赢利性组织弥补政府在公共物品提供上的不足,形成政府、企业(市场)、非赢利性组织并行作用的状态。

根据上述分析,我们可以对社区服务作如下分解:

一是对那些具有明显排他性的私人物品性质的服务项目,如搬家公司、物业管理服务、驻区单位的后勤保障服务以及各类便民服务商业网点等,根据社区居民和单位不同层次的需求,引入市场化的经营机制,逐步实行独立核算、自主经营、自负盈亏。待条件成熟,逐步剥离出社区服务体系。

二是对具有准公共物品性质的服务内容,如老年公寓、幼托机构、求助中心等,由于在消费过程中可以具体划分到个人,故有一定的排他性,可以在一定范围内引进市场效率原则和竞争机制,核算成本,收取一定费用。但由于这类服务面对社会上的弱势群体,承担维护社会稳定和公正功能。政府可分别不同情况给以相应的资金和政策扶持,但必须加强监督和评估。

三是对纯粹的公益性、福利性的服务项目,如为民政对象提供的福利服务、政府部门及派出机构应提供的社会服务以及属于政治思想、道德建设范围和依靠财政转移支付及社会捐赠的公共物品,要重点给予资金和政策扶持,维持其正常运转。