自1987年国家民政部正式提出/社区服务0概念，并制定了建立和完善社区服务体系的发展目标以来，我国的城市社区服务取得了迅速的发展。这表现在：基础设施、服务队伍、服务内容、服务手段、服务资金来源等多个方面。当前，要进一步发展社区服务必须实现社区服务的产业化和市场化，这要在理论和实践上提出新的研究课题。目前，国内理论界对社区服务产业化已有一定的认识，一些学者将社区服务划分为社区公共服务和私人化的社会服务，并提出要建立社区公共服务准市场的观点，这为本文提供了一个很好的基础。[1]
一、城市社区服务市场发展的理论简析
总体而言，我国的社区服务市场是一个政府严格管制的市场。城市社区服务市场是指城市社区经济主体间开展社区服务的场所及形成的相互关系的总和，包括社区福利服务业准市场和社区经营性服务市场。作为社区服务生产和交易的场所，与一般商品市场相比，社区服务市场具有以下明显的特征：一是一般商品市场的交易对象是各种实物商品，人们购买商品的目的是获得其使用价值；社区服务市场交易则是非实物商品，其使用价值具有非实物性。二是一般商品市场的生产、交换、消费是在不同的空间完成的，而社区服务品的生产、交换、消费是在同一人文空间——社区内完成的，且商品不具有储存性和转移性。[2]三是一般商品市场的交易是按照等价交换的原则来进行的，而社区服务品市场的交易分为无偿、低偿、有偿三种交易方式。
社区服务市场可以分为社区福利服务市场、便民利民服务市场、后勤服务市场、社区就业服务市场和社会保障社会化服务市场。值得特别说明的一点是，社区福利服务市场、社区就业服务市场和社会保障社会化服务市场由于含有较强的福利成分，是一种准市场形式，因而在此统称为社区福利准市场，而便民利民市场和后勤服务市场含有较强的经营性则称之为社区经营性市场。由于这两个市场存在很大差异，下面我们作分别论述。
1.社区福利准市场
当前，发展社区福利准市场关键是要打破政府对市场的垄断，大力引进非营利组织。这是因为区福利具有较强的福利性，相当于准公共品，一般企业不愿意经营。非营利组织不以盈利为目的，得利润也不能分配，适于社区福利产品的生产。
关于非营利组织产生的理论大致有三种：其一是市场失灵/政府失灵理论(Market Failure/Goernment Failure)，最初由美国经济学家Burton Weisbrod在1974年提出。[3]他认为，社区公共物品无法通过市场体系来提供，市场的这种失灵应由政府来干预。但由于社区福利品种很多，每个人对它的需求在质和量上又都不同，所以，政府提供的产品倾向于中位选民(median voter)的偏好，这样，一部分人对公共产品的过度需求得不到满足，而另一部分人的特殊需求也得不到满足。其二是合约失灵理论(Contract Failure)。1980年Hansmann在其《非营利企业的作用》的论文中指出，[4]在有些领域消费者往往缺乏足够的信息来评估服务的质和量。比如在社区托儿所，年幼无知的孩子作为服务对象很难判断服务质量的高低，如果服务由政府与营利性企业签定和约购买的话，他们可能利用这种信息不对称以次充优，欺骗消费者，谋求自己的利润最大化。以上两种理论都说明非营利组织提供社区公共产品优于政府和市场，但是否意味着它可以完全独立于政府和市场之外呢?答案是否定的。这是因为除了市场失灵和政府失灵外，还存在“志愿失灵”(Voluntary Failure)。这一理论是由Salamon提出的。[5]它突出的表现是非营利组织活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口。下面，我们不妨用一个模型来解释志愿失灵理论。[6]
假定赠予者与被赠予者之间有亲密的关系，赠予者最大化下的效用函数，即
ui=ui(xi，xj) (1.1)
式中：xi是赠予者的个人消费，xj是被赠予者的消费，5ui/5xj>0意味着存在一种外部关系：j的消费作为一种正的自变量进入i的效用函数。只要5ui/5xj>5ui/5xi，赠予者可以通过转让其收入的一部分来增加其效用，赠予一直到5ui/5xj=5ui/5xi为止。赠予者面临最大化的约束条件是：
xi+gi=wi (1.2)
假定赠予者与被赠予者之间没有亲密的关系，被赠予者只是作为公共品的需要者而存在时，赠予者的效用函数将变为：
u=u(x，G) (1.3)
式中，G是公共产品的总产出，等于赠予者i和其他人捐献之和，设为M。假设个人认为其他人的捐赠是既定的，则在下列条件下，最大化(1.3)式：
xi+G=wi+M (1.4)移项后得：
G-M=wi-xi (1.5)
假设有N个捐款人，当N趋于无穷大时，在个人效用最大化的作用下(即wi无限接近xi)，每个人的捐款量趋于零，只有社会中最富有的人才会捐献。这也解释了在人人都有搭便车的倾向时，社区福利服务所需要的资金靠自愿捐献是绝对不够的，因此，政府的参与是必不可少的。据1992年的统计，美国非营利组织的资源总量为5085亿美元，其中31.3%来源于政府资助，50.2%来源于会费、服务收费，私人志愿捐款仅占总资源的18.4%，即不到总资源的1/5。[7]
2.社区经营性市场
目前，社区经营性市场表面看来像是一个政府完全垄断的市场，因为，所有的经营主体只有一个，那就是社区服务中心或社区综合服务公司。其实，尽管多数经营主体由于没有合法的经营场地不得不以社区服务中心名义进行经营活动，但他们中有的属于个体经营性质，有的属于私营经济性质，他们提供的产品质量各异，价格也不尽相同，因此，社区经营性市场实际是垄断竞争市场。
发展社区经营性市场关键是要给各经营实体创造一个公平、公正、公开的市场环境，为此，必须着重解决好以下问题：
1.市场参与度不够。这反映在供需两个方面：一是社会各界参与社区经营性服务较少，二是居民对服务项目的消费积极性不高。究其原因，是由于项目在设置之前，没能进行认真的市场调查；从事社区经营性服务业的从业人员素质偏低，经营性服务质量不高等。至于供应方面，由于社区服务的利润低，并且与之相关的优惠政策难以贯彻落实，导致即使失业人员也不愿意从事社区服务供应工作。
2.市场体系不健全。完善的社区经营性市场体系不仅包括社区服务品市场，而且包括社区金融市场、社区劳动力市场、社区技术信息市场、社区房地产市场等。目前，社区金融市场几乎不存在。这里的原因有很多，如现在的社区服务普遍规模较小，不需要太多资金即可经营；社区服务多属于微利行业，不符合传统商业银行的贷款条件；社区服务多属于社区弱势群体开办，难于通过正规抵押的形式获得贷款等等。
3.管理体制不完善。目前，社区经营性服务挂靠社区服务中心管理是制约其进一步发展的最大障碍。必须尽快制定和完善社区经营性服务工作的管理法规，使经营性服务业与社区服务中心脱钩，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经营实体。
二、城市社区服务市场的实证研究
城市社区服务市场的提法最早可以追溯到国家民政部等14个部委在1993年联合颁发的5关于加快发展社区服务业意见6的文件。从实践来看，广州市走在全国的前列，下面以安全的方式来分析我国城市社区服务市场的发展特点。
1.广州荔湾区逢源福利服务准市场
一般社区服务市场都源于社区服务中心，逢源福利服务准市场也不例外。其特色在于：(1)社区服务中心提供的服务全是福利服务，是一个完整意义上的福利准市场；(2)社区福利服务由新型的社区非营利组织——文昌地区慈善会生产并提供。
逢源街辖内面积0.78平方公里，人口6.5万多人，其中60岁以上老人有1.1万多人，孤老、残疾、特困等民政对象1390人。为发展社区福利，街道干部在1996年7月倡导并发起了文昌地区慈善会。慈善会是社团登记的独立法人，其决策权属于理事会，在39名理事成员中，街道干部只占11个，其他28名由辖内单位、热心人士、居民组成。慈善会的中心任务是了解社区居民需求，提供社区福利服务。慈善会成立以来即以结队、发慈善卡等形式为孤老、残疾、特困、孤儿提供援助和服务。共助养、认养孤老、孤儿292名；对12名孤寡老人实行家庭敬老院式护理；为30多名残疾患者提供康复服务；为136名孤老安装了应急电铃。此外，慈善会还兴建社区公共设施，资助社区内各种兴趣协会，举办社区互帮互助活动等。慈善会的另一任务是募集资金。至2002年5月，共筹集资金、实物折合人民币200多万元，发放助养金和实物折合人民币100多万元，实现了福利资金筹集的社会化。
小结：逢源福利准市场改造了原有的社区服务中心，并利用体制外创造的新的非营利组织——文昌慈善会提供社区福利服务，从而形成了新的分工模式；街道办事处主要募集资金和管理公共事务，慈善会主要提供社区福利服务。虽然慈善会也参与筹资，但每年40余万的资金对于拥有6.5万人口社区的福利而言，毕竟是杯水车薪。据统计，目前国内社区服务的资金有70%都来源于市区政府和街道，而绝大部分用在了社区福利服务上。
2.广州东山区东湖社区经营性服务市场
东湖社区经营性服务市场是依托原有的社区服务中心，按照“政府引导、投资多元、服务多样、市场调节”的原则，逐步发展壮大起来的。它提供家政服务、资产物业管理、托老托幼、三车管理、青少年培训、区域经济服务等。服务的开办形式有：集体经济，由区街少量拨款，投入场地和人员，落实设施，组织经营服务；股份制经济，吸收社区内企业资金，按照统一管理要求，分清责任，共同管理；个体、私营经济，由社区内个人投入资金、场地、人员并组织经营。到2002年4月，拥有大大小小各类服务网点和企业共200多家，从事社区服务人员1200人左右，年度营业额达500多万元。社区经营性服务的管理按照政府统一管理和企业自身管理相结合的原则，除极少数服务如三车管理由区街组织经营，其它项目都由服务单位自主提供。
东湖社区经营性服务市场发展中问题主要是：市场参与度问题，部分项目由于宣传或调查不够有服务量少的现象；市场体系不完善问题，相关的社区金融市场、劳动力市场，尤其是房地产市场不发达导致服务规模偏小，经济效益不明显，如东山区范围内有125户社区经营实体因没有适当的经营场所而无法登记注册，其中，从事贸易性服务业的有32户，从事修理业、中介业的有78户，从事餐饮业的有6户，从事美容美发的有9户；管理体制问题，长期挂靠东湖街社区服务中心的管理方式使社区经营性服务市场落入了体制陷阱。小结：东湖社区经营性服务市场孕育于传统的服务场所——社区服务中心，但随着社区服务社会化、产业化、市场化的推进，很多服务项目成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经营实体，而且形成了多元的投资机制和管理体制，打破了政府所有政府经营的单一垄断型市场模式。当前要着力解决社区金融市场、社区技术市场尤其是社区房地产市场的滞后问题。
三、若干政策建议
经过十多年的发展，我国的社区服务市场已有相当程度的发展，表现在服务设施的建设、服务信息化网络化的建设等方面，但正如上面提到的还存在很多问题，要解决这些问题，必须要进一步做好以下工作：11政府要合理界定自己的行为。政府的作用应主要体现在三个方面：一是通过建立合理的法制框架和优惠政策为社区经营性服务业提供一个有利的发展环境，并规范社区服务的发展方向。二是通过对社区福利服务提供各种投入而直接支持社区服务的发展；三是大力培育非营利组织，并使其成为社区福利准市场运营的中坚力量。21培育社区服务市场关键是完善整个社区服务市场体系当前要着力解决社区金融市场、社区技术市场尤其是社区房地产市场的滞后问题。3.切实贯彻以人为本，服务社区的原则，在设置服务项目尤其是经营性项目之前，做好需求调查，从而减少服务项目设置的盲目性，提高群众的参与积极性。4.鼓励社区内的个人、企事业单位和社团组织积极参与社区服务。这不仅能减少政府对社区服务的投入，而且可以增加服务品供应的种类，使社区服务尽快地走上社会化的道路。5.建立合理的社区服务价格体系。目前，多数社区服务项目价格偏低，处于亏损运营的状态，靠政府的补贴勉强周转，要改变这一现状必须重新制定新的价格体系。要根据居民的需求，多开发一些有偿的项目，以此来弥补无偿和低偿项目，使整个社区服务走上良性循环的道路。
注释：
[1]杨团：5推进社区公共服务的经验研究：导入新制度因素的两种方式6，5管理世界62001年第5期。
[2]李江帆著：5第三产业经济学6，广东人民出版社，1991年，第167-170页。
[3]BurtonWeisbrod，/TowardaTheoryoftheVoluntaryNonprofitSectorinaThree-SectorEconomy0，inE.Phelps，ed，Altruism MoralityandEconomyTheory.
[4]HenryHansmann，/TheRoleofNonprofitEnterprise0，YaleLawJournal，Vol.89(1980)，pp.835-901.
[5]LesterM.Salamon，American.sNonprofitsSector0TheGovernmentRoleinAmerican.sMixedEconomyofWelfare0.
[6]该模型是笔者对AndrewH.Jones和JohnW.Posnett所写的5慈善经济学6一文中的赠予模型略加修改而成。
[7]SusanRose-Ackerman，/A1truism，Ideological Entrepreneurs and the Nonprofit Firm0，p.131.
