一、社区服务的基本内涵。

   关于我国城市社区服务的内涵，理论界有着不同的论述，有的学者认为“城市社区服务是指在一定层次的城市社区内，建立在自愿、自治、互助基础上的，既面向全体社区成员，又突出重点对象和特殊需求的福利性服务。”[1]有的学者认为“城市社区服务是指在政府的统一规划和指导下，以一定层次的社区组织为主体或依托，以自助—互助的广泛的群众参于为基础，既突出重点对象，又面向全体社区成员的，用服务设施和服务项目来增进公共福利，提高生活质量的区域社会性服务。”[2]也有学者认为“社区服务是在政府的指导和扶植下，发动和组织社区成员，利用和开发社区资源，开展各种福利服务和便民利民生活服务，以不断满足社区成员的生活需求的过程。简单地说，主要是指社区开展福利服务，和便民利民的生活服务的过程。”[3][i]综合上述的观点，结合我国实际，笔者认为存在几个缺陷：一是提供服务主体的单一性，强调居民自己给服务自己；二是服务手段的单一性，强调以居民自助—互助为主；三是服务对象的单一性，强调以民政对象为重点，兼顾社区居民；四是服务性质的单一性，强调其福利性，忽视经营性。目前，随着经济体制改革和其他各项改革的深入进行，大量的“单位人”逐渐转变为“社会人”，在市场机制逐步完善和居民需求急剧增加的情况下，这种单一的服务主体、服务对象、服务手段、服务性质显然已经不能满足社会的现实需求，客观上要求社区服务在各个维度上不断扩大，以满足居民新的需要。

基于以上认识，笔者认为社区服务是指在政府的组织和参与下，坚持“以人为本”的原则，借助政府、市场和社会的力量，利用政府的行政机制、社会的互助机制和市场的经营机制，开发各类资源，为社区提供各类产品和服务，满足居民的需求，增加社区福利，提高居民生活水平和生活质量的过程。它有以下特点：一是服务主体多元化，政府、市场和社会共同参与供给；二是服务手段多样化，政府的行政性服务、社会的互助性服务、市场的经营性服务并存；三是服务对象多元化，民政对象、普通居民和辖区单位都在服务之列；四是服务性质多样化，民政福利服务、便民利民的公益服务和经营性服务并存。社区服务的具体内容有：1、社会福利服务，包括（1）为老年人服务，如老年公寓、老年婚姻介绍所、老年人活动中心等。（2）为少年儿童服务，如托儿所、幼儿园、儿童医疗保健站等；（3）为民政对象服务，如残疾人服务站、精神病人康复中心、军烈属生活照顾、扶贫济困等；（4）为失业人员、下岗职工提供的服务，如最低生活保障服务、就业和再就业服务等。2、便民利民服务，包括（1）家政服务，如家庭保姆介绍、病人护理、代换煤气等；（2）居民生活服务，如便民小吃、便民副食、自行车存放等；（3）文化体育服务，如青少年校外教育、青少年特长班、健身中心、社区活动室等；3、行政性服务，如水电气的供应、房屋维修、社区道路修筑与维护、计划生育、各种证件的办理、社区治安等。4、社企之间的服务，如街道、社区为辖区内的企事业单位提供的后勤社会保障服务及辖区单位为街道、社区提供的文化教育、医疗保健等服务。

    二、我国社区发展的历程。

关于我国社区发展的历程，理论界 大多认为社区服务发端于20世纪80年代，并划分为三个阶段。[4][ii]但笔者认为，从新中国建立起，这种服务实际上就已经存在，并在社会生活中发挥着重要作用，只是表现形式不同，因此，我国的社区服务的历程应该从建国时算起。根据具体历史特点的不同，可以将其划分为两个历史时期：计划经济时期和由计划经济向社会主义市场经济的过渡时期或称为新时期。由于两个时期的经济体制不同，相应地，社区服务的发展表现出不同的模式特征。

计划经济时期的社区服务：政府包办式供给模式。

建国后，在特定的历史背景下，我国逐步建立起了计划经济体制。为保证这种体制的顺利实施，国家几乎垄断了全部资源，实现了对社会的全面控制。国家对城市的管理是通过单位制度和街居制这两种不同的制度来完成的，在单位制中，国家采取条块分割的办法来完成对隶属不同部门的单位进行管理，主管部门吸附本部门中具有不同行政级别的企事业单位，企事业单位以同样的方式吸附着单位的成员。对单位以外所谓“社会闲杂人员”的管理，则采用以户籍制度为基础的居委会将他们组织起来，实施着计划式的管理。这样，整个城市社会便形成了一个“类蜂窝状”的社会结构。与两种管理制度相适应，社区服务也采取两种不同的方式来完成。对单位制度内的居民需求，政府采取经由单位向其成员供给的方式来完成，政府将所控制的资源分配给各个单位，各个单位根据自己的行政级别和相应的资源占有，为本单位成员提供包括成员及其子女上学、就业、住房、医疗、福利、娱乐、治安等各项社会服务，单位成员的衣食住行，生老病死全由单位包揽，政府以这种方式来满足居民的需求。对单位体制外所谓“社会闲杂人员”的需求则由政府以直接供给的方式来满足。虽然这些居民与“单位人”同住在一个社区，但由于“身份”的差别，他们与“单位人”所享受的服务截然不同。对于社区的基础设施，包括社区道路的修筑与维护、文体设施的添置与维护、环境卫生、绿化美化等，政府根据统一规划，集中管理的原则，统一配给，政府负责投资、建设、管理和维护；对居民的各类生活服务，同样由政府来负责完成，如服务项目的确定、设施的建设、供给的数量、供给的时间、供给方式等完全取决于政府的安排，即便是居民日常生活中的衣食住行、婚丧嫁娶、家庭内部、家庭之间的矛盾和纠纷，政府也实施着计划式的管理，给予直接的行政干预，居委会虽然具有自治组织的法定地位，但仍然在政府的控制之下，更多地是依赖于政府，协助政府做一些具体工作，没有任何自主权，居民也只能被动地接受政府提供的服务。这种政府包办式社区服务，带有鲜明的行政化特征，它认为政府是万能的，排斥居民在社会生活中的积极性、主动性、创造性的发挥，排斥非政府组织的发育和功能的发挥，排斥其他社会组织对社会生活的参与和管理，抑制了居民的需求，泯灭了居民需求的多样化和个性化特征，导致了居民对政府的高度依赖，这种社区服务模式也使政府背上了沉重的“社会福利”包袱，给政府职能的转变带来了极大的困难，终因经济体制改革而走向终结。

   新时期社区服务模式的转型：从政府包办式供给转向政府、社会、市场的合作互动。

随着经济体制改革和其他改革的进行，政府也面临着转变职能的艰巨任务，政府再也没有足够的能力包揽社区服务，单位的福利保障功能也逐步向社会释放，大量的“单位人”变成“社区人”，开始向社区聚集，社区服务问题开始在社区内表现出来。经济体制改革带来了整个社会总体生活水平不断提高，也带来了社会阶层的分化和利益的多元化，居民对社区服务的需求从基本生活领域扩大到广泛的物质和精神领域，多样化、个性化趋势明显加强。居民对社区服务需求的日益增强与社区服务现实供给严重不足之间的矛盾日益突出，客观要求必须探索新的社区服务模式，以解决现实的问题。这样，在国家的倡导和推动之下，开始了探索新的社区服务模式的过程。

1983年，民政部开始酝酿城市社会福利工作的改革，提出了国家和社会相结合，采取多种形式的办社会福利事业的新思路。1984年，明确提出了“社会福利社会办”的指导思想，并进而提出要使社会福利事业从单一的、封闭的国家包办体制转变为国家、集体、个人一起办的体制，要面向社会，多渠道、多层次、多形式地发展社会福利事业。1987年，民政部在武汉召开了部分城市和民政部门代表座谈会，明确提出了社区服务的内容、任务及社区服务与民政部门的关系。从此，许多大中城市开始了社区服务的实验工作。1989年，民政部在杭州召开的社区服务工作会议上，总结推广了全国各地开展社区服务的基本经验，形成了进一步发展社区服务的新思路，提出了一些有价值的思想，如强社区服务的宏观指导，制定规划，健全法制；强调上靠政府，下靠基层社区，争取社会各界的广泛参与；强调因地制宜，注重实效；强调社会效益为目的，经济效益为手段，走“以服务养服务”的道路等，社区服务在全国正式推开。1993年，民政部等14个部委联合下发《关于加快社区服务的意见》，明确提出了社区服务是社会保障体系和社会服务中的重要行业，提出社区服务的发展目标和基本任务，制定了相关的保护政策。该文件的出台，激发了社区服务的内在活力，把社区服务引上自我积累和自我发展的良性运行轨道。1994年，民政部在上海召开全国社区服务经验交流会上，进一步澄清了社区服务发展中的模糊认识，重申了它的“福利服务宗旨和坚持社会效益为主”的基本原则，社区服务进一步向着规范化、标准化的方向发展。至此，我国的社区服务基本上完成了服务模式的体制转型。

在社区服务模式转型过程中，社区服务走出了政府包办式供给模式，市场化、社会化过程明显加快，表现出了一些新的特征。一是供给主体走向了多元化，政府虽然参与社区服务的供给，但不是唯一的供给者，一些集体、社会团体和个人开始加入到社区服务的行列中来，参与社区服务产品的生产和供给。二是社区服务的形式走向了多样化，传统的政府行政性服务和民政服务依然存在，便民利民服务、经营性服务开始产生并表现出了强大的生命力，在市场机制的作用下，一些专业化、个性化的服务项目开始出现，社区服务的多样化、多层次的特征日益明显。三是社会力量在社区服务中的作用明显增强，尤为明显地表现在经过十多年的发展，我国已经建立起了一支以专职人员为骨干、以兼职人员为主体、以志愿者为基础的社区服务工作者队伍，他们以自己辛勤的劳动为居民提供形式多样的服务，随着社区服务的进一步发展，社区服务中的专职人员、志愿者的数量还在不断地增加，他们在社区服务中的作用也更加明显。四是市场机制的引入到社区服务中来，在社区服务中的作用日益明显。在以社会效益为目的，经济效益为手段，以服务养服务这一思想的指引下，市场机制的力量被引入到社区服务中来，在市场力量的作用下，社区服务资金的筹集社会化进程明显加快，这不但有效解决了社区服务资金短缺问题，而且极大地促进了经营性服务地发展，在满足基本生活需求的同时，还可以为居民提供了专业化、个性化的需求服务，满足他们的特殊需求。

三、我国社区服务体制转型中存在的主要问题。

虽然我国社区服务实现了体制转型，但在这一过程中仍然存在着一些问题，主要表现为：1、社区服务资金的严重短缺。目前，社区服务的资金来源主要有以下四个方面，一是政府对社区服务的资金投入。作为社会保障的一部分，社区服务中有相当一部分属于政府职责范围内的事，因此，政府始终是社区服务资金的供给者之一。其具体表现形式为直接的财政专项拨款、无偿提供场地、设施和税收减免等。对全国大多数地方而言，又多以第二种形式为主。二是社会捐助资金投入，这是一种非经常性的资金来源。三是有奖募捐基金投入，这成为我国发展社会福利事业的主要资金来源。四是社区服务的自身积累。由于社区服务的福利性和公益性的特点，其自身积累能力相当弱小，积累的资金数量也十分有限。五是社区自身积累的投入，由于各个社区所拥有的资源有明显的差异，因而这部分投资具有明显的不均衡性。总之资金短缺是制约我国社区服务发展的关键因素之一。2、社区服务的人员构成较为单一，素质低下，服务水平难以提高。经过十多年的发展，我国虽然建立了一支以专职人员为骨干、以兼职人员为主体、以志愿者为基础的社区服务队伍，但总体上，这支队伍仍处于追求数量扩张的外延型发展阶段。从人员的构成来看，专职社区服务人员较少，受教育程度低，缺乏专业性的社会工作训练，能够提供的多是一些体力服务为主，而专业性服务较少；兼职人员主要来自从事社区管理、社区建设等相关工作的行政机关、企事业单位、社会团体、居委会等，其中又以居委会干部最多。他们大多较为熟悉社会政策，受过较好的教育，具有丰富的社会工作经验，服务的专业技能强，但由于他们是兼职人员，从事社区服务多以完成自己的工作任务为目的，缺乏自觉服务的内在动力，缺乏应有的积极性、主动性和创造性；志愿者是社区服务队伍中的重要力量，他们通过自愿参与，为社区提供自愿性、公益性、经常性和非营利性服务，正是因为一大批志愿者的加入，才使得我国社区服务事业显示了无限的生机与活力。但这支队伍目前存在着诸多问题，一是志愿服务活动及其组织机制、运行机制行政化色彩太浓，过多的政治动员降低了服务的自愿性；二是服务对象的广泛性，一些社会的强势人群也成为服务的对象，真正的服务对象却因此没有能够获得很好的服务；三是社区服务中公益性设施中志愿者人数太少，致使公益服务的项目较少，水平较低；四是相关政策不健全，志愿者缺乏规范化、制度化的参与机制，致使志愿者服务活动无法经常持久地开展。3、政府管理过多，行政干预依然严重。我国社区服务转型的历史表明，正是政府凭借自身的行政权力、财政资源、组织资源优势，使我国社区服务在较短的时间内获得了长足的发展，没有政府的干预和推动，我国的社区服务事业不可能在短时间内取得如此成就。社区政策和规划的制定，社会福利资金的投入，社区资源的整合都需要政府做出努力，这是社区服务健康发展所不可缺少的。尽管如此，政府在社区服务发展的过程中的作用也不是万能的，政府的过多干预，在推动社区服务发展的同时，也会妨碍社区服务自身的发展，表现出了“政府失灵”。如过多的资源投入，虽然可以快速推进社区服务的发展，但不利于社区资源的开发，不利于社区参与源动力的形成，容易造成社区对政府的高度依赖，一旦政府资源投入不足，社区服务也就失去了内在的发展动力。社区参与中的行政化、政治化的动员方式，不利于培养居民的自发参与意识和参与精神，不利于自立、自强和互助合作精神的形成等。4、社区全能化现象明显。由于受传统的计划经济体制的下社区服务模式的影响，一些地方的社区在开展社区服务时，不能根据居民的实际需求，不考虑社区的实际情况，在服务项目的设置上追求“小而全”，力图在社区实现服务的全能化。这种做法造成了很多无效供给，使社区背上了承重的负担，不利于社区资源的整合，不利于居民需求的满足，不利于社区服务的健康发展。

四、进一步发展社区服务的几点思考。

1、继续探索社区服务社会化的道路，并引导社区服务向产业化方向发展。什么是社区服务社会化，我国理论界目前还没有统一的界定，但都不否认包括以下内容：从服务主体上说，强调的是政府、社团、企事业单位、居民等各种力量共同参与，而不是政府包办；从服务对象上说，强调立足民政对象的同时，面向所有社会成员和辖区单位；从财力、物力的投入来说，强调多渠道筹集社区服务资金，多方面开发社区资源等。社区服务的产业化意味着社区服务名副其实地成为第三产业的重要组成部分和一个特殊领域，社区服务可以借助市场机制的力量向前发展。因此，笔者认为，今后社区服务的发展可以从以下几个方面努力。一是要适应市场机制的要求，出台、完善、落实相应的优惠政策，吸引企事业单位、非营利组织、社区自治组织和各界人事共同投资社区服务事业，发展公有民营、民办公助、股份合作制、个体经营等多种形式社的区服务组织，这样，不但可以有效解决现存的社区服务资金短缺问题，而且有利于推动社区服务向专业化方向发展，改变当前社区服务内容单一的状况，为居民提供更好的专业化、多样化的服务，满足居民多层次、个性化的需求；二是建立政府、市场、社会互动的机制。社区服务的很多领域，靠单一的政府、市场、社会的力量是无法完成的，必须依靠三者的互动。以社区治安为例，政府的力量再强大，也不可能全部处理社区内的大小治安问题，维护社区的稳定；社区作为居民自治组织，在治安问题上也只能解决诸如社区巡逻，民间调解之类的日常事务，化解居民之间的矛盾，以自保和防范为主，而无权处理一些重大的刑事案件，无权处理涉及政府行政类的事务；市场更没有动力解决社区安全问题。但是，如果把三者很好地结合起来，发挥综合优势，就能够有效解决这一问题。现在很多社区都采取了这一套机制：在社区设立警务室，公安部门派专职人员到社区处理那些涉及政府行政类的事务，诸如处理各类治安案件，办理相关证件，指导社区开展自我防范活动等，满足整个社会对公共安全需求，相应的费用由政府支付（这是行政机制供给的服务）。社区在政府的指导下组建自己的安保队、设立民事调解机构，负责本辖区的治安巡逻和治安防范工作，调解各类民事纠纷，为社区居民和辖区单位创造一种良好的治安环境，满足全体居民对公共安全需求，相应的费用由社区支付（这是社区机制供给的服务）。成立保安公司，为辖区内的部分居民和单位提供专门的治安保卫服务，满足他们的个性需求，相应的费用由受服务对象支付（这是市场机制来提供的服务）。通过三者的互动，有效地满足了社会的各类需求。实现三者的互动，有利于社会资源的整合，解决社区服务资源不足的问题；有利于实现有偿服务与无偿服务的结合，发挥社区服务的社会保障功能和便民利民功能；有利于兼顾民政服务对象、广大居民和辖区单位，扩大服务对象，强化服务的社会功能；有利于正确处理普及与提高的关系，在满足居民普通需求的同时，提高服务的质量和水平，使社区服务向着优质、高效、专业化方向发展。

2、在广泛发动社会参与的同时，进一步壮大和优化志愿者队伍。社区服务是全社会的共同事业，具有鲜明的社会性，这里社会包括辖区内的政府机构、社会团体、企事业单位、社区自治组织、志愿者和普通居民等。社会参与既是社区服务发展的动力，又是社区服务追求的目标，它实现的程度和规模是衡量一个地区社区服务发展总体水平的一个重要指标。目前，我国社区服务的社会参与程度和参与水平相对较低，尤其是志愿者参与程度更低。从社区服务比较发达的国家来看，志愿者是社区服务中极其重要的人力资源，其数量和人员构成显示了社区服务发展的程度和水平，他们以自己的知识、时间、精力为社会、为他人服务，这是一种超功利的选择，体现了一种人文气质和价值取向。志愿者的参与和社区的发展是互动的，他们的参与有利于造就一种良好的社区人文环境，而良好的社区人文环境也可以造就更多的志愿者。因此，今后应该在壮大和优化志愿者队伍上下功夫。通过社区教育，弘扬慈善精神、互助精神和奉献精神，培育居民的公益观念，增强社会责任意识、社区参与意识，自觉地参与社区服务。在壮大志愿者队伍的同时，更应注重优化这支队伍，改变当前以老弱病残为主体的状况。吸收中青年居民以改善队伍的年龄结构，吸收有专业技术人员以优化智力结构，吸收党团员及领导干部以优化组织结构。在这方面，政府应坚持“有所为，有所不为”的原则鼓励志愿者队伍的发展，“有所为”是指政府应制定完善志愿者服务的政策，明确志愿者服务的社会意义、功能定位，建立健全志愿者服务的组织体制、运行机制；“有所不为”是指政府应淡化志愿活动的行政和政治色彩，调动社会成员的积极性，使社会参与真正成为出自内心的道德参与，变“要我参与”为“我要参与”，从而在全社会形成志愿者自愿参与的不竭动力，推动我国社区服务向更高层次发展。

3、正确处理社区服务的福利性、公益性与经营性之间的关系。应当说，福利性、公益性是社区服务的根本宗旨和目标，国家通过对社会资源的再分配来达到增加公共福利的目的。福利性服务供给滞后于居民日益增长的需求是常态，因为国家掌握的资源相对于居民的需求而言，总是稀缺的，尤其是在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，这种稀缺性表现的更为明显，对于众多地方而言，面对各种矛盾和问题，政府不可能有更多的物质和资金投向社区服务领域，“以服务养服务”将是我国社区服务顺利发展所必须长期坚持的道路。一味地强调社区服务的福利性、公益性，排斥经营性，走西方福利国家的道路，在现阶段即不可能也不现实，这是由我国特殊的国情所决定的。因此，社区服务的持久发展，必须坚持福利性、公益性与经营性的统一，以经济效益为手段，社会效益为目的。关键是如何正确地处理好三者之间的关系，在讲求效率的同时兼顾社会公平，保证各类弱势群体得到各类基本的服务，使他们的生活水平随着社会生活总水平的提高而不断提高。在这一过程中同样离不开政府、社会与市场的互动，需要建立三者良性互动的机制。为此，政府要制定详细的规划，确定享受福利服务的资格和条件，确定享受服务的数量和质量，社区自治组织根据公正、公平、公开的原则确定具体的对象，再由政府发给统一的凭证（如便民服务优惠卡等），委托相关的营利组织、非营利组织、社区自治组织、志愿者组织等完成具体的服务，政府对其进行相应的补偿，以此来保证各类弱势群体的基本权利，在讲求效率的同时，兼顾社会公平，实现社会的稳定和发展，实现社会总体生活水平的共同提高。