清华大学公共管理学院
一、问题的提出及意义
20世纪50年代以后，我国进入全面建设时期，城市社区治理结构发生急剧变化。在很短的时间内，传统社区由国家街居制代替，街道、居委会依靠行政资源管理社区事务。之后国家依靠行政权力垄断所有资源，“单位”成为所有资源的载体，个人完全依附单位。在整个社会纵向划分的体制下，单位为职工提供住房及其他社区服务与管理，成为兼具社区功能的特殊的企业组织，而街居制则只承担单位体制之外的“权力剩余”。80年代改革开放以后，社会日益复杂、动态、多样化，单位逐渐萎缩，其社区的功能也逐渐的淡化，而政府行政机构、市场、非营利组织逐渐成为部分资源的主体，这使得社区治理结构再次发生变化：一方面，国家权力重心下移，街道、居委会、党组织成为基层社区的部分政策制定者，指导并干预具体的社区建设；另一方面，政府通过事业化、市场化、社会化改革，以“政府采购”等形式培育非政府性质的社区中介组织承接外包的职能，并逐渐允许其他非营利组织进入社区、开展活动。
笔者在观察的过程中发现，社区治理结构的变化很大程度上源自于90年代以来我国资源配置结构的迅速重置与变化。这个过程中，一方面是国家社会的资源结构变化所导致的社区边界及社区结构的变化；另一方面是社区内部的资源配置变化与社区建设的主体多元化高度相关。
本文的目的即在于论述：资源配置结构是影响我国社区治理模式变化的核心变量之一。明晰这一命题，将有利于决策者进一步设计社区建设的规划与指标，为社区建设的下一步决策指明必要的调整方向。
二、理论框架
本文的分析框架建立在“社会控制论系统的治理（社会政治治理）”[1]的基础之上，其要点是：
1.面对社会资源主体日益强大的复杂性、动态性和多样性，政府管理、治理、治理能力都必须且应该具有（高度）复杂、动态、多样的特性。即资源主体的多元、不断变化与互动性要求治理模式也要具有复杂性、动态性和多样性。传统的某些治理模式之所以无效，就在于没有洞察到这一本质。即资源主体是多元、互动的，而管理不是（足够）多元、互动。
2.治理是社会政治体系中所有被涉及的行为者互动式参与的“共同”结果或后果，可以被看作一种社会政治体系模式或结构。这种模式下，无论是公共行动者或私人行动者，都没有能力独自解决复杂多样、不断变动的社会问题，因为这些行动者不可能获得所有的资源（包括有形资源和无形资源，如知识、信息等）。故此，治理结构体现为政府和社会组织间相互依赖的资源结构。
3.治理不完全依赖政府的传统权威和权力，也不依赖市场的价格协调机制，而倾向多元主体之间的信任与合作。治理所依赖的制度资源可以是正式的，也可以是非正式的。
4.治理的结构具有多样性。治理主体间界限模糊，为实现共同目标，治理往往体现为主体间多样化的行动、干预和控制，可以是契约性合作，也可以是国家让渡部分管理权给社会其他组织。总之，治理强调多元主体之间基于各自资源不具备完全性的理性考虑，而形成彼此之间可持续的互动与合作。
从1949年之后街居体制形成、社区处于街居和单位体制下的单一行政／单位控制，到改革开放后街道职能强化、非营利组织进入社区，社区资源主体多元化，资源配置结构复杂化和动态化。这与治理观点的理论前提完全相符。因此，本研究试图对我国1949年以来资源结构和社区治理结构的变迁过程做一全景式描述。尤其关注治理结构如何随着国家建设带来的资源配置结构的历时性转变而转变。
围绕这一问题，本文将社区治理结构看作不同组织、依靠资源、进行互动的、以地域为基础的相互作用模式。为此，一方面观察国家力量如何依靠资源影响社区治理结构，另一方面观察社区中的组织如何依赖自身资源不断进行组织创新和制度创新，并以此作用于社区治理结构。
三、街居制与单位家属区
我国在1991年提出“社区建设”以前，社区治理结构大致经历了2个阶段。
其一，行政权力导向的街居制结构，专指由党组织、街道办事处和居民委员会构成的我国城市基层社会的行政建制（注：按照法律规定，居委会是群众自治组织，但居委会的财政资源又完全依赖政府，这意味着居委会的“行政划”。居委会作为名义上的社区自己的组织实际上充当的角色仍然是街道权力的进一步延伸。）[2]，大致存在于建国之后、“社区制”形成之前。街区内的基本组织依托是党组织、街道办事处和居民委员会，整个体系在国家行政体制中充当着“脚”的角色。街居制中，街道党委和街道办对于街区的控制处于垄断性地位。
街居制在随后的“大跃进”中得到进一步强化。但随着“大跃进”的失败及“单位制社会”的形成，街道资源近乎全部纳入单位，街居成为仅仅控制部分缺乏就业能力的老年妇女、残疾人及其他零散社会成员（即当时所谓的“社会闲杂人等”）、不具有真实行政权力、近乎虚拟的行政机构。而之后的“文化大革命”中随着知识青年上山下乡，街居体制更进一步被削弱，直到70年代末“体制外”经济主体出现和社会问题的逐渐增多，街居体制作用重新得到重视，但由于很多问题传统街居体制难以解决，以至国家于1991年提出“社区建设”发展思路。
其二，单位制社会中的单位家属区结构。其治理结构与街居体系具有非常相似之处。家属区治理中，单位如同街道办，代表国家掌握家属区的所有资源、依靠政治权威、行使行政权力、并由此形成单极的家属区治理结构。家属区内设有家委会——家属区内的群众组织，与居委会功能相似一由单位的专门机构领导和管理，而街道甚至不能干预家属区内的管理—因为街道资源往往也由单位提供。这一特殊的治理结构本文视其与街居体制并行存在，是内化到单位中的社区。
从大跃进失败到经济体制改革之间一段较长的历史时期内，由于近乎所有的资源都由国家投入到单位体制中。全面的计划经济压抑了社会分工地发展，成员对各种生活服务地需求，如住房、食堂、浴室、幼儿园等均须单位提供。这些内部服务机构不能够自负盈亏，只能以社会福利的形式由单位负责。并且，单位也必须承担起其成员的各种社会事务的责任，如就业（包括子女的就业）、退休、户口、治安、婚姻、卫生等。对工人来说：单位就是社区，社区就是单位。社区功能在单位中内化，由此形成单位的家属区[3][4][5]。
四、社区建设的提出与社区制的初步形成
随着市场经济的发展，单位制外组织大量萌生，单位精英成员逐渐向资源配置更为有效的市场领域转移。同时，国家不愿也不能再依靠行政权力为单位配置资源，而是要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。“单位办社会”被逐渐否定，单位兼有的职工生活职能和社会政治职能等大量流向社区，譬如单位职工再就业安排、退休人员安置、职工保健等等。住房商品化改革，使得单位职工无法再从单位获得福利分房，社区功能内化的基础不再形成。
进入90年代中后期，随着大批国有企业破产、转制，大量“单位人”流入社区，以至国家于1991年提出“社区建设”的思路，强调国家减少干预，公民通过自助、互助和他助，发展居住地域的服务与管理等，使居民增加情感归属和认同，逐步实现社区自治。我国关于社区的这一来自于联合国在全球范围内大力推进的社区发展观[6]，本文将这种“社区建设”中的治理结构称为社区制。
社区制是继街居制之后，正在形成的一种社区治理结构。民政部在1999年于杭州召开的全国城市社区建设实验区工作座谈会上，进一步明确指出，社区建设地运行机制可以概括为：党委领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道居委会主办、社会各方面支持、群众广泛参与。故此，社区治理结构大致体现为两方面：其一，基层政区结构得到强化，政府逐渐转变成为“提纲挈领”的总设计师和总协调人；其二，政府将部分权力逐渐转移给社区内其他组织，形成社区的网络状管理。
五、资源配置结构变化对于基层政权结构强化的冲击
90年代以后，“社区人”和社区事务地突然增加，意味着街道“责任”增加。实际上，如果不按照法律条文而根据实际行动判断的话，很多城市的街道办在这一时期完全涵盖了一个城区基层政府的全部职能。但这并不代表街道有“能力”将任务做好。由于缺乏制度性资源和配置性资源，街道办“责”、“权”无法统一，由此形成“上头千条线，下边一根针”的条块冲突。为此在新一轮政府导向的社区制改革中，政府首当其冲是在调整党、街道办、居委会在社区中的治理主体角色，通过“责权利”的统一，赋予街道办以人、财、物及制度等资源，加强街道办自身能力建设。
社区建设的一个明显特征，是国家权力重心下移。街道办在权力下放、街道一级基层政权建设的行政改革过程中，行政地位不断加强。如北京市的街道办改革体现为获得四种权力：其一，监督检查权；其二，综合协调权；其三，属地管理权；其四，部分人事建议权。
除此之外，党在社区中的权力也在不断增强。中办发[2000]23号文件要求，街道党工委在社区建设中不再干预行政具体事务，但事实上街道党工委经区委授权仍然在其辖区享有：1.重大事项的决策权；2.干部任免权；3.党风政纪监督权；4.基层党组织和党员的管理权。这意味着党工委能够领导和监督街区行政，在社区建设中始终处于政治领导地位。此外，街道党工委还将工作重心下移，在居委会辖区内设置基层党支部，作为居委会辖区内“各种组织和各项工作的领导核心。”[7][8]
另一方面居委会的角色却正在发生不尴不尬地变化，或者说正在发生推动基层政权增强地变化。23号文件规定居委会需要恢复社区自治组织的角色，而不是国家行政体系的“脚”。为此城市社区推行社区自治，民主选举社区居委会，社区居民代表会议和社区居委会“分设”，居委会作为工作层面向社会公开招聘，实行民主选举、竞争上岗、居务公开等；议事层干部被吸收进城区管理委员会的社区事务协商会议参与议事工作，对于不遵守会议决定的单位，相关居委会可以向其催促或向街道汇报，由街道督促其解决等等。但尽管如此，居委会的自治角色依然难以界定。居委会所有的财政都由街道提供，尽管其中部分并非直接由街道作为工资或奖金发放，而是以奖励的形式返还。但这种形式“换汤不换药”，关键性的财政资源和决策资源依然掌握在街道手里，居委会能够获得的无非是更多做事情的“责任”，和相关部门要求“协助”而非“命令”的工作方式。
这些都意味着：基层党组织和街道办“责”减少了，但权力却在增强，党和街道行政系统对于社区控制能力远远强于社区建设提出之前。如果说社区建设之前，街道“责”（事情）很多的话，那么社区建设提出之后，街道的“权”是在大大增强了。
六、资源配置结构变化对于社区网状结构形成的作用
基层行政权力事实上自社区建设以来处于不断增强的过程，但与此同时社区主体却正在发生多元变化，以至社区治理结构的重心逐渐偏离传统的行政垂直系统，向扁平方向发展。
随着市场经济地发展，单位外的非经济主体尤其是社会团体（本文称其为非营利组织）如同经济主体一般也在迅速增加[9]，部分活跃于社区中，本文称为社区非营利组织，主要可以分为两类：
其一，政府为实现“小政府、大社会”的改革目标，通过政企、政事分开，将部分政府不愿意或不能承担的职能交给具有中介性质的事业单位负责，并试图在时机成熟的情况下将这些社区中的组织推向市场[7]。比如现阶段政府极力培育的各种社区中介组织。
社区中介组织是在中办发[2000]23号文件要求下成立的，目的是为了承载部分街道不需要也没有必要承担的“社会性、服务性和事务性工作”。街道通过“政府采购”由社区中介组织承包部分政府职能。这种方式比政府“包”下所有行为更加可取。比如很多城市环保所的“社会化”，就是这样一种“政府采购”行为。之前环保所是街道的一个职能部门，人员编制、工资标准、工作绩效等由街道决定，但由于缺乏激励机制，很多时候工作人员不负责任，以至街道群众意见不断。今年，很多城市的街道通过事业化改革，将环保所外包出去，街道只提环境达标要求，环保所只要实现这些目标就可以，至于环保所怎样操作街道一概不问。辖区内公众地反馈明显比以前满意许多[10]。
其二，外界进入社区的非营利组织，这类组织以从事环保公益事业为多，主要是各类草根性质的民间环保组织（比如北京的自然之友和地球村等）及一些高校的学生组织。
但我国目前社区中的这类非营利组织还相对较少。原因存在于多方面：其一，组织进入社区存在难度。这类组织不属于社区内自生，故首先需要获得政府的许可、并在以后与社区公众的磨合中得到公众支持才可能获得在社区内开展活动的持续资源。其二，非营利组织自身发育不成熟，存在问题重重[11]。其三，公众社区意识不强。
社区中介组织之所以能够出现在社区中，一个原因在于23号文件及相关的政府政策为其生存提供合法性；而全额拨款的事业单位身份，又使得这些组织能够从政府获得相对充分的财政资源。尽管后者导致中介组织无法自治，但前者却为中介组织市场化运作提供了合法性，而基于效益／成本的分析，政府会继续依照“小政府、大社会”的改革目标，将社区中介组织推向市场[12]。依照权力理论，权力结构的变迁一旦开始，就将按照其自有的逻辑发展下去。这一定程度上预示着社区中介组织可能在获得一定程度的自治性后对政府现有的强大行政体系形成冲击。
而外界非营利组织之所以能够进入社区则在于：非营利组织的自治机制、公益目标以及非营利组织所从事的事业，已经让政府和社区公众一定程度上意识到其公共服务者角色。非营利组织能否进入社区，很大一部分原因即在于这类非营利组织是否满足政府需求，是否能够得到公众的信任和参与。就现阶段而言，政府对他们的进入许可是其能否在社区中发挥作用的关键性制约。这就需要非营利组织加强自身能力的同时，不断与政府沟通，督促政府在社区政策方面进行有利于非营利组织的改革或至少是默许其行为。
七、结论：资源配置结构对于社区治理结构的意义
本文从理论上和经验证据上都说明，资源配置结构是社区治理结构形成的一个关键变量。随着市场经济的进一步发展和“小政府、大社会”的政治体制改革，传统上由政府行政资源控制的社会资源将逐渐回归社会。社区作为城市的基层社会，内部资源同样正经历着新的整合。传统的街居制无法满足社区发展的要求，资源主体多元化将深刻影响国家主导的社区改革的发展方向。“治理理论”为理解这个问题提供了一个非常重要的分析框架，而从理论上认清影响社区治理结构的关键变量，有助于行政工作者们对社区建设的下一步发展形成战略性思考。
建国以来街区治理结构地变化、以至社区制的最终形成，很大程度上源自于街区内资源配置结构地变化。街居体制在大跃进失败后的边缘化，是因为国家在建国之初依靠行政和政治力量控制了所有的社会与经济资源，并将资源全部投入单位建设，构建单位制社会。作为对单位制社会的补充，街居辖区内资源只是处于社会弱势群体的“社会闲杂人等”，形成行政力量的末梢。单位近乎代行了全部的社区功能。但随着市场经济地发展，单位制外组织活跃，单位社会萎缩，越来越多的单位职能和单位人流向社区，社区资源增加；同时城市内部贫富分化加剧，社区呈现生存（弱势群体）与发展（优势群体）两种需求，国家无力解决，只能借助具有公益性质的社区非营利组织实现。正是因为社区资源需要新的整合，国家无力依靠行政资源自行解决，只能赋予社区内其他组织加入社区建设的合法性，以此看似无为实则有为的方式，一方面增强街居资源，加强基层社区建设；另一方面将部分与政府职能无关或者不紧要的社会性、事业性、公益性任务交给社区中介组织完成，形成街居和社区内资源的共同发展。
街居／社区不同历史时期的资源配置情况如下图所示：
图1 街居／社区资源配置情况的历史发展
伴随着这种资源配置的变化，形成相应的治理结构变迁（图2示）：
