一、城乡结合部的“边缘社区”特征
　　1.社会属性与自然属性的不统一性、社会属性的交叉性。城乡结合部的社会属性由一定的社会制度、社会管理体制决定，自然属性则是其生产力水平、产业构成、居民职业构成等经济社会发展水平的反映。在我国，现在仍然沿用城乡二元社会结构模式，通过行政的、政策的手段，把社区划分为城市与农村两大社区。因此，虽然城乡结合部已经实现了产业的非农化和居民职业构成的非农化，但是其社会属性依然是农村社区，造成了这一地区的社会属性与自然属性的不同一。与此同时，城乡结合部在行政区划上属于城市的“区”组成部分，在这种意义上它应当属于城市社区；但是，它作为城市的“区”附属乡镇，其乡镇定位意味着它的社会属性属个农村社区，这带来了其社会属性的交叉性。社会属性与自然属性的不同一，特别是社会属性的交叉性，成为城乡结合部“边缘社区”的本质特征。
　　2.管理体制的交叉性。城乡结合部社会属性的交叉性决定了，一方面它作为城市社区的组成部分，必须接受城市政府的领导，应当在城市社区管理体制下运行；另一方面它属于农村社区，在土地制度、户籍管理制度等方面必须执行农村社区管理体制，这构成了管理体制的交叉性。城市与农村“二元管理体制”并行存在、共同发挥作用，构成了城乡结合部“边缘社区”的另一基本特征。
　　3.动态性。西方学者在研究城市郊区问题时指出，它是“城市边缘的新社会空间”，是一个渐变过程，昨天的新郊区变成今天的成熟郊区，以至明天的老郊区和内城(Boume,1996)。从我国城市化建设实践来看，随着城市扩张，实际上城市郊区就是处于这样一个不断演变的动态过程中，而城乡结合部作为老郊区，一方面随时可能从郊区转变为市区，成为真正意义上的城市社区组成部分；另一方面又会有部分村镇转变为新的城乡结合部地区，成为“边缘社区”的新主体。动态性成为城乡结合部“边缘社区”又一个基本特征。
　　4.人口构成的多样性。城乡结合部的人口构成，首先表现为村民、市民和流动人口（暂住人口）的混合构成，形成了界限分明的社会群体；其次，不仅不同的社会地位使其出现了社会分层现象，而且高度集中的流动人口因为地缘、血缘、职业不同等原因，又造成了社会群体细分现象，出现了不同的“亚群体”，如北京的“新疆村”、“浙江村”，南京的“固始村”、“无为村”等。社会分层、社会群体细分现象也是城乡结合部“边缘社区”的基本特征。甚至有人认为，正是因为这样的原因，所以把它称为“边缘社区”[1]。
　　除去上述一些基本特征之外，城乡结合部在经济构成、社会属性、社会地位、社会功能及地域位置等方面，还表现出许多其它的特殊性，如经济发展对城市经济的依赖性、服务性和独立性等。这些基本特征不仅反映了城乡结合部的“边缘社区”特性，而且也是我们把这一社区称之为“边缘社区”的决定性因素。
　　二、做好城乡结合部“边缘社区”稳定工作的重要性
　　（一）搞好城乡结合部社区建设．能够推进我国城市化进程，创造城市新的经济增长点
　　1.城乡结合部的经济社会发展过程，就是我国的城市化建设过程
　　如前所述，城市郊区化已经成为我国城市建设发展的一个基本趋势。城市郊区化，带来了城乡结合部的三个变化：第一，其作为城市对外扩展的前沿，首先要成为承担城市功能对外转移的主要载体，尤其是大量的城市产业的转移，必然进一步提高其生产力水平、产业的非农化水平，提高其城市化水平和现代化水平；第二，在城市郊区化的过程中，原有的部分城乡结合部地区会逐渐成为城市社区的组成部分；第三，城市郊区化带来的农村社区→新郊区→老郊区（城乡结合部地区）的梯次演变过程，是一个连续的和不间断的过程。而在我国城市化已经进入高速发展阶段之后，这种梯次演进过程也将不断加速，意味着必然会有部分农村社区快速的从非郊区变成城市郊区和“边缘社区”，迅速提高城市化水平。而城乡结合部的这一经济社会发展变化过程的实质，就是城市化。因此，从这种意义上说，城乡结合部的建设发展过程，既是其自身实现城市化的过程，也是我国的城市化过程。
　　2.城乡结合部是我国的另一工业中心，创造了城市新的经济增长点
　　第一，城乡结合部是城市之外的另一个工业中心。列宁指出：“除了城市之外，具有工业中心的意义的，第一是城市近郊，它们并非总与城市算在一起，它们包括着大城市周围日益扩大的区域。”[2]“城市近郊，大城市近郊往往是相当大的工业中心”[3]。列宁的重要论述表明：城乡结合部是又一个工业中心，是城市的另一个经济中心；城乡结合部经济与城市经济具有内在的密切关系，不仅加强了城市在经济上的聚集功能，而且它依托于城市、服务于城市的经济特征，和自身所具有的巨大发展活力和潜力，对城市的经济发展贡献突出。
　　第二，创造了城市新的经济增长点。城市郊区化，城市的经济、产业、功能对外扩张，这只是一种表象，其目的在于合理、优化城市经济结构，寻找新的经济增长点，进一步增强城市的经济集聚功能。这使城乡结合部在城市经济发展中的地位日益重要，成为城市新的经济增长点。从我国改革开放的实践来看，在城市的产业发展重心、产业布局和城市经济发展功能对外转移过程中，城乡结合部不但是城市对外扩张的主要载体，并且自身实现了商贸业、房地产业、现代工业等二三产业的超常发展，经济地位日益突出，成为城市辐射、带动周边地区经济发展的核心区域，成为高新技术集中应用和新兴产业迅速发展的地区，成为城市经济发展中最具活力、最有发展潜力的新的经济增长点。这表现为：①城乡结合部成为各大城市工业园、高科技园区、高新技术开发区的主要建设区域，这既推动了城乡结合部的产业结构升级，又推动了城市经济结构的合理化和高级化，为城市经济发展注入了新的活力，对城市经济创新和实现可持续发展作用重大。②集中于城市的大量工厂外迁到城乡结合部地区，使这一地区的工业经济发展迅速。③商贸业在城乡结合部地区崛起，第三产业发展尤其迅速。自20世纪90年代以来，在上海、北京等城市的城乡结合部地区，快速崛起了一系列商业区、专业市场、平价商场，发展势头良好，如在上海出现了“走走逛逛南京路，买卖请到四川路，打的奔向‘乡下’（郊区）平价商城购物”现象，济南市城乡结合部的北园镇成为“山东省最大的商贸城”。④房地产业快速发展，不仅使大量城市居民迁移至此，带动了这一地区第三产业的更快发展，而且在城乡结合部出现了别墅区、度假村，使这一地区的功能发生更大变化。
　　（二）城乡结合部社区社会矛盾的集中性和多发性是急需解决的重大问题
　　1.体制性矛盾是影响城乡结合都社区稳定发展的基本矛盾，并引发其它许多社会矛盾
　　城乡结合部的“边缘社区”的特征，特别是社会属性的交叉性，必然导致管理体制交叉的体制性矛盾，它与体制改革滞后结合在一起，成为影响其稳定发展的首要的和基本的矛盾。这表现为，城乡结合部在体制上的“为缘社区”特性，造成了其“城不城，村不村”现象，一方面它必须接受以管理城市为主的“区”的领导，但又不能实施城市社区管理体制，另一方面其农村社区属性，决定了在土地所有权、户籍制度等方面只能实行农村管理体制。于是，就形成了城乡二元管理体制并存的交叉性矛盾，导致城乡结合部管理乏力和管理效率低下，最终只能是“谁也管不着，谁也管不好”。而管理体制交叉性矛盾与管理体制改革的滞后相结合，致使现行的管理体制大大落后于已经基本实现城市化，甚至高度城市化了的城乡结合部村镇的发展需要，因此出现了所谓“城中村”现象。特别是因为体制滞后，使土地所有权、户籍管理等问题难以解决，导致城乡结合部的社区建设不能纳入城市发展整体规划，形成了特有的户籍身份与职业身份严重不相符的特殊人群“部落”。从更深层意义上讲，体制转换滞后，事实上人为地强化了我国的城乡分割局面，不利于我国的城市化进程，造成我国的社会资源，特别是有限的城市资源的巨大浪费，影响了城市扩张和城市可持续发展，制约着城乡结合部的良性运行和协调发展。而且，在城乡结合部广泛存在的各种非良性运行和协调发展问题，如流动人口问题、贫富差距拉大问题、干群关系矛盾，以及利益格局的多样性与利益冲突的多发性，观念构成的复杂性与观念碰撞的经常性，社会矛盾的聚集性和不稳定因素的多发性等等，实际上都与体制性矛盾密切相关。因此，城乡结合部存在的体制性矛盾是影响这一地区社会稳定发展的首要的和基本的原因，是一个急需解决的问题。
　　2.人口构成变化、观念冲突和生产生活方式差异，造成矛盾冲突
　　特别应当指出的是，外来人口的快速集中和高流动性、人员构成的复杂性、素质的低层次性和较高的犯罪率，已严重影响了城乡结合部稳定发展。[1]“边缘社区”违法犯罪问题成为影响城市社会稳定发展的主要因素。在“边缘社区”，由于外来暂住人口和流动人口成分复杂，甚至其中夹杂了一些负案在逃犯罪分子，流动人口成为主要犯罪群体，造成犯罪率迅速上升，特别是危害社会较大的抢劫、盗窃、凶杀等刑事犯罪明显增加，带有黑社会性质的团伙犯罪问题突出，并向暴力化、团伙化、智力化发展，而且犯罪成本提高，对社会的危害性加大。因此，“边缘社区”的犯罪问题已经成为全国大中城市严重的社会问题，必须引起高度重视。据郭星华教授对北京市流动人口的研究，北京市外来人口聚居地区（如“浙江村”）的各类违法犯罪人员中，90%以上是外来人口(1999)[4]。从其它城市的情况来看，南京市1993年“边缘社区”所在城郊结合部的暂住人口犯罪人数在该地区全部案犯中的比重已达到50%以上，是10年前的7倍多，最严重地区比重甚至达到70%～80%。同时人口犯罪率也居高不下，达到8‰，而同年全市总人口犯罪率仅为1.4‰，而这还不包括该地区人员流窜至其它地区作案被处理的人数；1993年上海市城乡结合部外来人口刑事案件作案人数已占总数的70%以上，广东省则占80%以上，深圳市则高达90%。[2]目前外来人口以年龄18岁～35岁、单身打工的农民为主，年轻、独处和自我约束能力差，不仅导致犯罪低龄化、性罪错问题突出，诸如未婚同居、“包二奶”、重婚等性罪错现象多见，而且在有些城乡结合部村落象洗头房、美容店等具有色情意味的场所非常集中，个别地方一条不足百米的街巷居然会有数十家类似场所，还有诸如夫妻用品店等与之“配套”，提供“一条龙服务”，结果是大量以外来人口为主体的“三陪女”、“卖淫女”充斥其间，成为诱发卖淫嫖娼、违法犯罪、打架斗殴等社会不良现象和违法犯罪问题的温床，严重污染了社会环境。[3]许多外来人员往往由于素质较低，劳动技能单一，谋生能力较弱，演变成城乡结合部的社会闲散人员，这不仅成为地方政府的一大难题，而且出于生存的需要其中一部分外来人口走向犯罪，为地方社会治安带来许多新问题，使治安案件迅速上升，成为犯罪率上升的一个重要原因。[4]外来人口的高流动性，容易掩盖许多社会问题。如城乡结合部作为外来人口的集中居住区，流动性是其明显特征。但是，任何人口统计都只能是对某时段的人口统计，结果是静态的人口统计结果，往往难以真实反映城乡结合部人口的动态流动性特点和人口构成的复杂性，并掩盖了如常驻人口（含村民与市民）的老龄化问题等许多社会现象，不利于社会的长期稳定发展。
　　3.基层干部综合素质不高、决策水平低下、处事不公；个别干部贪污腐化等违法犯罪问题成为影响城乡结合部稳定发展的政治因素
　　应当肯定，大多数基层干部在城乡结合部的经济社会发展过程中。发挥了积极的、重要的作用。但是，也不能否认，第一，同我国广大农村地区一样，城乡结合部的许多基层干部，特别是村两委成员，主要来自农民，受教育程度普遍不高，并带有中国几千年来形成的农民习气，决定了其素质大多较低，决策水平不高，工作方法简单甚至粗暴，容易激化矛盾。如一些城乡结合部村镇发生的投资决策失误，不但造成了村镇经济发展困难，而且往往伴有经济犯罪问题，成为制约经济发展、引发社会矛盾的原因。第二，小集团、家庭化等封建余毒的影响，使个别村镇的基层干部往往从小圈子和家族利益出发，处事不公问题较为突出，极易导致不同群体之间、干群之间产生各种矛盾，影响城乡结合部稳定。第三，民主法制观念比较薄弱，财务政务不公开，尤其是少数基层干部贪污腐化，违法乱纪，导致干群关系紧张甚至对立。如贪污占地补偿款、把集体经济变相转为个人财产、行贿受贿，甚至个别村干部与犯罪分子相勾结、充当犯罪分子的保护伞，直至成为带有黑社会性质的犯罪团伙的主犯等，严重影响着城乡结合部的稳定发展。这些问题的存在，直接影响城乡结合部的社会稳定，成为诱发群众上访、群体性事件发生的导火索。
　　 4.城市扩张占地与农民利益补偿机制不合理，造成城乡对抗和城乡结合部内部的矛盾冲突
　　大中城市对外扩张和城市郊区化，必然占用城乡结合部农民的土地。但是，对农民利益如何补偿，一直是一个亟待解决而没有解决好的问题。一是迄今尚未建立起既符合我国国情、经济社会发展需要，又能够保护被占用土地的农民利益，科学、合理、可行的城市占地补偿机制。如土地价格计算、农民的安置、社会保障机制等，迄今没有法律的、政策的体系或者制度加以明确规定，往往是一个城市一个做法，一个村镇一种方式，随意性、不规范性问题非常突出，容易诱发甚至激化矛盾。二是对补偿资金的使用、管理、监督等诸方面存在很大的漏洞，往往听任被占用土地的村镇基层干部自主处理。于是，由于个别基层干部或者不及时发放补偿款，或者发放时失之公允，结果在村民之间、村民与干部之间造成新的矛盾。三是造成了城乡之间的对抗。有一些村民在土地被占用之后，因为利益补偿得不到满足，补偿款发放不及时，个人生活、出路遇到困难，村民或者迁怒于土地占用单位，采用阻碍施工、破坏施工设施等常规手段，甚至殴打、谩骂施工人员等，或者把矛头指向地方政府，进行群体上访。由于这些矛盾很容易激化并变成群体性矛盾，所以不但带来了新的城乡矛盾，而且往往成为影响城市和周边地区社会稳定发展的重要矛盾。
　　 5.制假售假、偷漏税、无证经营等问题较为突出，对正常的市场生产经营秩序冲击严重
　　由于城乡结合部处于城乡交叉地带，管理难度较大，再加上管理体制的交叉性、地方保护、人员流动性和人员素质低等原因，使制假售假、偷漏税、暴力抗税和无证经营等严重干扰市场秩序的问题，非常集中和突出。有些城乡结合部商品市场，不仅是大量假冒伪劣商品的销售地，而且成为假冒伪劣商品的集散地，甚至形成了“前店后厂”一条龙生产、加工、销售假冒伪劣的黑窝。近几年国家和地方政府集中清理的众多不法市场中，就有许多在城乡结合部地区，如山东省2001年贯彻国家整顿市场秩序精神，决定重点治理的10个不规范市场中，就至少有两个在城乡结合部。
　　正是由于城乡结合部社会矛盾的多发性、聚集住，和群体性事件、越级上访问题突出，直接干扰了各级地方党委政府的正常工作，再加上有些人民内部矛盾激化、演变为群体性事件后，有时会被个别人利用，蛊惑、煽动不明真相的群众闹事，容易演变为恶性事件，造成非常严重的社会后果，所以，各级地方党委政府非常重视城乡结合部的稳定发展问题。所以，无论从理论上还是实践上，加强对城乡结合部“边缘社区”社会稳定发展的研究，都具有重要意义。
　　三、实现城乡结合部社会稳定发展的思路与对策
　　（一）以在城乡结合部推行城市社区管理体制为突破口，解决体制性矛盾，实现城乡结合部协调稳定发展
　　体制改革是我国改革的核心和基本内容，管理体制改革是我国整个体制改革的基本组成部分。尽管我国目前不可能完全取消城乡二元管理体制，而且整体上我国现有的经济社会发展水平也不具备消灭城乡差别的条件，但是，从我国城市发展状况和发展需要的角度考虑，从城乡结合部的区位特点、发展水平出发，可以在这一地区率先进行管理体制改革，推行城市社区管理体制和运行机制。这不仅符合我国体制改革的基本走向，符合城乡结合部的发展方向和要求，有利于城市的合理规划、统筹安排和协调稳定发展，而且有助于我国消灭城乡差别的理论和实践探索，有助于推动我国的城市化进程，也有助于推动我国的政治体制改革进程。而更为重要的是，管理体制改革不但是解决当前城乡结合部管理难、管理效率低的基本条件，而且必然为解决当前存在其它矛盾创造宏观体制环境，实现协调发展和良性运行。
　　在城乡结合部进行管理体制改革，其核心和基本内容，就是在城乡结合部打破城乡分割架构，从根本上解决这一地区的城乡二元结构体制，取消农村社区管理体制，农民改居民，村委会改居委会，集体经济改股份公司，土地村集体所有改为国家所有，实施单一的城市社区管理体制，使其成为真正意义上的城市城区。
　　在城乡结合部进行管理体制改革，应从体制改革的强烈冲击性、震荡性和影响的深刻性、全面性、复杂性特点出发，从既推动、保证改革顺利进行，又防止管理体制改革可能带来负面影响的角度综合考虑，采取循序渐进策略，针对城乡结合部地区不同村镇的发展水平稳妥推行管理体制改革：第一，对人口条件、环境资源条件和职业构成、产业构成状况等已经达到城市化水平要求的城乡结合部村镇，率先实现管理体制的根本变革，在土地制度、户籍管理、产业构成、经济发展、社会保障等方面，全面推行城市社区管理体制和运行机制，特别是对“城中村”问题要及时加以解决，对凡是具备条件的村镇实行撤镇建办事处、撤村改居改制。第二，对那些尚未完全具备城市化要求的城乡结合部村镇，可以导入城市社区管理体制并作为管理体制的主体，特别是要按照城市发展的总体要求，把这些村镇的基础设施建设、产业构成、产业布局等纳入城市建设整体规划之中，使其更好地服务和服从城市发展需要，并加速其城市化进程，为其将来融入城市作好充分准备；第二，对随城市扩张新进入城乡结合部的村镇，以全面推进其实现城市化为重点，按照城市建设和推行城市社区管理体制的要求，做到超前规划，有计划实施，加速其向城市的转变。
　　（二）严格区分不同性质矛盾，采用不同方法有针对性地解决各种矛盾
　　不同质的矛盾只有用不同质的办法才能解决。准确把握矛盾性质，严格区分不同性质的矛盾，并根据不同性质的矛盾及特点采取有针对性的解决对策，是正确处理城乡结合部面临的各种社会矛盾的基本原则。
　　1.从新时期城乡结合部处理人民内部矛盾特点出发，采用引导疏导方法加以解决
　　当前，城乡结合部存在的各种社会矛盾，非对抗性矛盾、人民内部矛盾是主体，经济利益矛盾、观念冲突和干群矛盾等属于人民内部矛盾。对这些矛盾的解决，应以引导、疏导的办法为主。
　　①用经济方法解决经济利益矛盾。利益矛盾就是得失矛盾。毛泽东同志在谈到解决人民内部利益矛盾时强调指出：“必须注意从生产问题和分配问题上处理上述矛盾”[5]，用经济方法处理人民内部利益矛盾的思想。从目前城乡结合部的特点出发，解决利益矛盾关键要抓住三点：第一，坚持经济建设为中心，从生产角度解决问题，通过提高生产力水平，发展社会主义市场经济，创造更多的社会财富，为保证利益矛盾的公平、合理解决创造条件。在短缺经济条件下是不可能真正解决这个问题的。第二，建立合理的分配体制。邓小平同志指出：“我们必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系。如果相反，违反集体利益而追求个人利益，违反整体利益而追求局部利益，违反长远利益而追求暂时利益，那么结果势必两头都受损失。”[6]因此，从正确处理各种利益关系入手，在城乡结合部要建立符合市场经济要求、适合不同利益群体需要的分配体制，建立以按劳分配为主体、按需分配和按资分配等多种分配形式并存的分配体制，既反对平均主义又允许一定的利益差别存在，既让一部分人先富起本又反对分配悬殊过大、两极分化，最终走上共同富裕道路。第三，当前尤其要处理好因为城市扩张占地造成的利益矛盾，建立合理的利益补偿机制和分配机制。由于占地补偿问题是影响城乡结合部稳定的重要因素，因此，可以从两个方面考虑加以解决：首先是建立合理的补偿机制。城乡结合部利益补偿机制的建立，应改变目前比较单一的以价值补偿为主的方法，从三个方面进行综合补偿：一是价值补偿。价值补偿的关键是建立土地价值的评估机制，即按照占地面积、市场地价水平进行合理定价和补偿；二是职业补偿，即为因为失去土地而丧失劳动机会的村民，提供劳动就业机会；三是社会保障补偿，即为失去土地的村民建立相应的失业保障、医疗保障和退休保障体制，并与城市社会保障体制接轨。这样，既能解决村民的眼前利益，又可以解决其长期生存、发展问题。其次与政务、财务两公开结合起来，建立合理的补偿分配机制。补偿分配，特别是价值补偿分配机制的建立，应从两个方面着手解决：一是与政务公开相结合，通过民主投票决定是否将补偿费用作为发展集体经济的资本，并建立相应的资本增值分配机制，实现决策民主化，避免可能发生的决策失误；二是与财务公开相结合，对于应直接分配给村民的补偿费用，在审计部门和村民代表的共同监督下进行公平、合理分配。
　　②贯彻江泽民同志“三个代表”思想，发挥党的思想政治工作优势，做好人的工作，正确处理观念冲突和干群关系矛盾。江泽民同志指出，中国共产党是先进生产力、先进文化和最广大人民群众根本利益的忠实代表。对城乡结合部的人民内部矛盾的解决，也应当从“三个代表”的高度去认识和实践。为此，第一，发挥我党的思想政治工作优势，积极探索符合新时期特征和城乡结合部区域特点的思想政治工作的方式方法，首先作好人的工作。第二，加强社会主义精神文明建设，不断提高基层干部和居民的精神文化素质，提高劳动者的劳动技能水平；第三，加强民主法制建设，提高管理者和居民的民主意识和法制观念。通过这些举措，正确处理存在于这一地区的观念冲突矛盾和干群矛盾，及时化解各种矛盾，防止矛盾激化。
　　2.加大综合治理力度，及时严惩各类违法犯罪现象，严厉打击各种违法犯罪分子
　　城乡结合部存在扰乱经济秩序的问题，因为矛盾激化等原因造成的对抗性矛盾和少量敌我矛盾，特别是带有黑社会性质的犯罪问题，尽管数量不多，但是社会危害性极大。为了解决这些问题，遵循毛泽东同志关于正确处理两类不同矛盾的思想，和邓小平同志“两手抓，两手都要硬”的思想，关键要抓住两点：
　　①加强党委政府的领导，加大社会治安综合治理力度。加强党的领导，在地方党委政府领导下，发挥信访、公安、工商、税务等各方面的优势和作用，实行条块结合，综合治理，是我国社会实现长治久安的成功经验，也是实现城乡结合部社会稳定发展的重要举措。在经济转轨和社会转型期，加大综合治理力度，既充分发挥和调动各有关部门、单位的积极性，各负其责、各尽其能，又做到协调管理，更是当务之急。
　　当前，在城乡结合部地区加强综合治理，必须搞好两个结合：一是与管理体制改革相结合。既保证管理体制改革的顺利进行，防止体制转换可能带来的新矛盾、新问题的激化和复杂化，又及时在综合治理方式、观念上率先实现转变，适应新的管理体制的需要。二是把分工细化与协调管理有机结合起来。我国的体制改革，特别是行政体制改革和机构改革的一个主要目的，就是顺应市场经济建设需要，重新界定和转变政府职能，强化政府的管理职能。明确各级政府、各部门的职能，使各部门职能的进一步明确化和细化，是搞好综合治理的基础。在此基础上，加强党委政府领导，实现各部门对城乡结合部的协调、综合管理，是实现城乡结合部社会综合治理的关键。因此，必须把实现各部门分工细化与协调管理的有机结合，作为实现城乡结合部社会稳定发展的基本内容。从“两个结合”角度搞好综合治理，在实际工作中要注意抓住三个环节：一是防微杜渐，防止矛盾的激化和扩大化。由于城乡结合部的一些人民内部矛盾没有及时处理或者处理不当造成，而逐渐演变为群体性矛盾并进而向对抗性矛盾转变，是这一地区对抗性矛盾的主要造成部分，所以，信访部门及时发现问题，职能部门及时处理有关问题，就可以最大化的防止矛盾的激化和扩大化。二是抓住重点。抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，是正确把握矛盾性质和解决矛盾的主要方法。在城乡结合部实行综合治理，通过对重点人口（如流动人口中的有犯罪记录的人员的重点掌握）、重点地区（如易发生冲突的村镇）、重点行业（如夜总会、娱乐城、洗头房等）、重点事件（如群体性事件）等进行重点治理，是防止这一地区发生重大恶性事件的重要方法。三是严厉打击。对存在于城乡结合部的各种丑恶现象、违法犯罪问题，一定要严厉打击，决不能姑息养奸。特别是对那些严重刑事犯罪、带有黑社会性质的团伙犯罪，要坚决打击，以此震慑犯罪分子的嚣张气焰，净化社会空气，保证城乡结合部的协调、稳定发展。
　　②借势造势，与“严打”斗争相结合，集中打击、清理犯罪分子。我国已经开始的新一轮“严打”，打击目标明确，持续时间较长，这不仅将为我国实现长期的社会稳定发展创造良好的社会环境，而且必然为城乡结合部的社会稳定创造条件。为此，应配合这场斗争，针对城乡结合部不同领域和地区的存在的违法犯罪问题，加大打击力度，营造良好的发展环境。第一，加大对恶性犯罪事件的打击力度，尤其对带有黑社会性质的犯罪势力必须严厉打击，力求除恶务尽，为城乡结合部的稳定发展创造良好的、长期的稳定社会环境。第二，对存在于城乡结合部、容易诱发卖淫嫖娼的场所和人员，进行全面清理与整顿，清除这一危害社会的毒瘤。第三，加强对扰乱经济秩序的违法犯罪现象的清理力度，一是对制假售假、强买强卖、欺行霸市、偷漏税和抗税等经济犯罪必须坚决打击，直至予以法律制裁；二是引导生产经营业户创造自己的名牌，做到打击扰乱经济秩序现象与创造良好的经济环境相结合。如济南市洛口服装市场在20世纪90年代中前期曾经多次发生城市经营业户制假售假问题，后来经过治理和引导相结合，不仅有力地打击了假冒伪劣问题，而且还产生了自己的名牌，并在济南周围，甚至山东周边地区，成为重要的服装市场。
　　（三）加快户籍管理制度改革步伐．加强对流动人口的管理
　　据《中国青年报》2001年5月29日报道，国务院已经批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》（以下简称《意见》），以全面推进小城镇户籍管理制度改革，以促进小城镇的健康发展，加快我国城镇化进程。《意见》还要求各地应于2001年10月1日前全面部署开展小城镇户籍管理制度改革工作。尽管《意见》的实施范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，但是，一是这个《意见》为我国的户籍制度改革提供了一个很好的政策参照物，城乡结合部的户籍制度改革完全可以吸收、运用其精神；二是城乡结合部的大多数本来就属于建制镇范畴，因此也完全适应《意见》的要求；三是在城乡结合部推行城市社区管理体制的改革思路，本质上是要解决城市扩张与城乡结合部发展的有机融合问题，因此又超出了《意见》适用范围，需要加以探索。
　　为此，根据《意见》的有关精神，可以分三步来进行城乡结合部的户籍制度改革：第一，在总体上贯彻《意见》精神，加速城乡结合部人口的户籍“非农化”进程，对有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。在贯彻这一精神时，可以不加区分常驻人口与暂住人口（流动人口），只要符合上述要求，就及时予以解决户口和户籍问题。为全面推行城市社区管理体制奠定基础。第二，与推行城市社区管理体制相联系，对于已经取得城镇户口的居民和没有取得城镇户口的常驻人口，在实行农村向城市的体制转换时，遵循“以考虑以居住地划分城市人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口”原则，全部转为城市人口。以此理顺体制关系，改变体制交叉和体制变革滞后局面，有力地推进管理体制转变进程。第三，从新时期流动人口的特点出发，积极探索符合城乡结合部实际的管理办法，作好流动人口的管理工作。首先，作好流动人口的登记工作。目前我国对流动人口的登记，主要由公安部门（个别地方也建立了专门的暂住人口管理办公室）通过办理暂住证的方式进行登记和管理。应当肯定，这是一个行之有效的办法。但是，由于流动人口的流动性较大，实际上这一办法将不可避免地存在一些漏洞和死角，很难对流动人口进行比较完整的全面登记。为此，可以从加强综合治理的角度，考虑由公安部门、用人单位、居住地管理单位和个人等四方共同开展登记工作，公安部门主要负责对流动人口的登记造册工作，用人单位和居住地管理单位负责对在单位工作或居住的流动人口进行内部登记并报公安部门备案，个人要及时申报和申办暂住证。由此明确各方面的责任，为加强对流动人口的管理作好充分准备和有利的前期工作。其次，对流动人口实行分类管理与重点管理、网络化管理与柔性管理相结合的办法，对重点人口实行专项管理，既充分发挥流动人口的积极作用，又有效措施防止、防范各种违法犯罪现象。所谓分类管理，即根据流动人口的不同职业、原籍、现居住地、年龄和是否有犯罪前科等进行分类登记和管理；所谓重点管理，主要是针对易发生犯罪的场所（如各种娱乐场所）和有前科的流动人口群体，进行有重点监控和管理；所谓网络化管理，即与对流动人口的登记相结合，通过建立流动人口档案并与计算机联网，运用现代科技手段，进行管理；所谓柔性管理，主要是对城乡结合部发展急需的各类人才，不求所有但求所用，不求所在但求所为，进行特殊管理。
　　总之，在经济转轨和社会转型期，为了全面实现我国经济社会的良性运行、协调发展和社会稳定，必须尽快促进城乡结合部的社会稳定发展。推行城市社区管理体制，正确处理不同性质的矛盾，并加大对流动人口的管理力度，则是发挥城乡结合部的积极作用，实现其社会稳定发展的有效举措。