一、理论假设
1、社区行政化概念
社区行政化，是城市政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权力，自上而下地实现社会再组织的过程。政府制定统一规划，依靠行政力量，由外向内，由上而下，重构“纵向到底、横向到边”的城市社会管理体制。社区成为城市政府的活动空间，其基本标志：（1）社区空间的行政化，政府通过行政规划，重建城市社会管理单元，以替代传统单位；（2）社区组织的行政化，按照“蜂窝煤眼上下对齐”的行政惯例，政府以行政逻辑改造社区组织结构，并与外部的政府系统衔接，完善垂直权力网络；（3）社区事务的行政化，政府根据行政目标，通过自上而下、层层分解的行政指令，管理社区事务和提供公共物品。
2、社区行政化是城市社会转型初期所需要的重组机制
社区行政化的合理性在于社会需要：（1）社会再组织的需要。计划经济时期，城市社会形成了两极结构：高度组织化的政府、依附于政府和自我封闭的单位，政府直接面对单位，单位直接面对“原子化”（无自组织的）市民个体，单位是政府组织社会的机制。“单位制”解体，城市政府被迫寻找新的社会再组织机制。（2）寻求经济增长与社会稳定间平衡的需要。政府目标是财政收入最大化与社会稳定，但财政收入最大化与社会稳定存在矛盾。20世纪80年代，人们普遍认为“放权、松绑”是经济发展的根本，“放权、松绑”使经济主体获得渴望已久的自由和机会，却逃避社会责任和风险，即经济主体权利内在化而责任外在化；加之，利益调整导致许多人既得利益受损，社会充斥惶惑、失落、不满、冲突，社会出现无序化（商业欺诈、不守信用、腐败蔓延、邪教组织作乱等）。社会组织机制瓦解与社会无序是密切相关的。重组社会，寻求经济发展与社会稳定的平衡，是城市政府面临的严峻挑战和优先解决的问题。
社区行政化源于路径依赖。社区行政化作为一种制度安排，受历史文化条件约束。为什么政府要用行政机制而不用自组织机制来实现社会重组？社区行政化是计划经济所留下的历史遗产所决定的：（1）没有多少可以利用的民间资源。在政府、市场之外的第三领域（社区），除了政府组织外，没有非政府组织可弥补单位解体后所留下的真空；除了政府公共资源外，没有多少可资利用的民间资源，市场经济中出现的民间资本是“赚钱”而不是“奉献”；由“单位人”转化而来的“社会人”更多的是依附性而缺乏自主性。在社会缺乏自组织能力的条件下，逐步退出市场领域的政府不得不深度介入第三领域。（2）行政惯例。威权主义的行政体制习惯于自上而下地建立垂直权力网络，计划经济留下了一个“运用巨大权力的庞大官僚组织”，他们的“切身利益在于使无所不在的干预延续下去”。［1］一旦政府承担重组社会重任，就无法摆脱行政惯性，自然会自上而下地推进政权建设，建立与行政系统衔接的社区管理体制，快速实现社会重组。
3、社区行政化是一种不经济的、不可持续的社区发展机制
社区行政化可能从以下几个方面增大社会成本而减低整体效益：（1）需要靠政府资源来维持，政府财政负担会越来越重。（2）加强“条条”内部的纵向协调而弱化“条条”之间的横向协调，政府内耗加重。（3）大政府会延迟或挤压非政府组织生长空间，民间资源得不到发展和利用。（4）居委会陷入委托人设定的投机漩涡。在各自为政的行政机制中，许多政府部门“偷懒”，将任务转嫁给居委会，自己却在背后坐享其成；居民为降低交易成本，采取“理性无知”策略，宁愿占便宜而不愿费时费力（居民自组织需要付出成本），把依赖单位转向依赖政府，甚至与行政权威建立隐蔽的人际关系圈，获取投机收益；政府部门之所以能偷懒，是因为政府部门管着居委会的“帽子和票子”，它们监督居委会而不受居委会监督，政府部门偷懒受不到惩罚；居民之所以能偷懒，是因为居委会不管居民的“帽子和票子”，居委会无法制约居民偷懒行为。从权力和责任分配看，政府部门是权力大责任小，居委会是权力小而责任大，居民是权力小而责任也小。这是产生双重投机的体制性根源。
行政化是政府被迫退出社会领域的源头。社区行政化使地方政府越来越深地陷入“资源困境”——公共财政短缺和“体制困境”——政府热（政府热心干预）、居干累（居委会不堪重负）、居民冷（居民冷漠、观望）。退出市场领域的政府体验到：自己在市场领域洒脱，却在社会领域受拖累。
二、案例分析：社区行政化模式
总体上看，中国城市社区建设处于行政化阶段。各地社区制度变迁既有多样性，更有不稳定性。要对社区制度变迁的多样性和不稳定性作全景式解剖，是相当困难的；但如果完全忽视这种差异性，我们就无法解释城市社会转型的可能性及其所需要的条件。我们从行政分权角度，将社区行政化模式“简约化”为：行政覆盖模式、行政授权模式。
（一）两种模式的描述
1、上海：行政覆盖模式。
行政覆盖模式，是指政府通过街道行政权力渗透和行政功能扩展，吸纳所有社会组织，形成“纵向到底、横向到边”的、纵横交错的行政网络。
“上海模式”力图通过完善街道行政权力网络来实现社会再组织。一方面，它通过行政权力下沉，把市、区、街、居委会、居民小组衔接起来，建立“纵向到底”的行政组织网络；另一方面，它通过行政权力平面扩展，将所有党组织、群团组织、企事业单位、居民组织全部整合起来，形成“横向到边”的行政目标网络。
“上海模式”的主要做法：（1）建立街道行政社区。即以街道行政区域为社区边界，街道办事处的行政区划与社区重叠，成为城市社会管理基本单元。（2）加强基层党组织建设。在所有社会组织内部和党员活动区域，都建立基层党组织，消除基层党组织空白点；党群组织重心下沉，直接面向社区居民开展党建工作和群众动员工作。（3）扩大街道办事处职权。在权力配置上，区政府明确授予街道办事处部分城市规划权、分级管理权、综合协调权、属地管理权，建立综合执法队，扩充街道机构、人员编制、财政实力；在管理体制上，区政府职能部门派往街道的工作机构接受区政府职能部门和街道办事处的双重领导，街道办事处对其负责人的任免、调动、考核、奖惩有会签权；在组织结构上，建立市政委员会、社会发展委员会、社会综合治理委员会、财政经济委员会和行政办公室，加强街道办事处的综合管理能力；在运作机制上，街道建立社区管理委员会，由街道办事处主任兼任主任、分管城建的副主任、综合治理办公室主任兼任副主任，派出所、环卫所、房管所、工商所、巡警中队、办事处相关科室负责人兼任委员。（4）整合社会组织和社会资源。街道办事处以行政目标为导向，通过文明小区和文明社区创建活动，来整合各种社会组织和社会资源。截至1999年初，全市创建市级文明小区887个、区县级文明小区1000多个。
“上海模式”快速地弥补了“单位制”解体所留下的组织和管理真空，为经济发展提供了稳定的社会环境，改善了社区人居环境，居民得到了实惠。但是，“上海模式”运行条件是地方财力雄厚。笔者了解到：2001年，街道平均每年可支配财力在3000万元以上。地方政府凭借充足财力，包揽社区事务，居委会依赖公共财政，愿意围着政府指挥棒转。“上海模式”带来过重的财政负担，上海市平均每个街道人口不到10万人，按人头计算，创建一个文明社区，平均每位居民要摊上好几百元，而每年维系这个称号，街道办事处需要向每位居民投入近百元；也就是说，街道办事处创建一个文明社区需要耗资数千万元，维系一个文明社区称号也要耗资近千万元。
2、沈阳、武汉：行政授权模式
行政授权模式，是指政府通过行政授权，依托居委会来组建社区公共管理和公共服务网络。行政授权模式，开始于沈阳，形成于武汉，演进于各地。行政授权模式的目标定位：近期目标，通过行政授权，扩大居委会职权而不是街道办事处职权，增强居委会管理和服务功能；长远目标，社区成为居民自治的生活共同体。其目标定位背后，地方政府认为：街道办事处是计划经济产物，终究是要撤销的，不宜将街道办事处建成一级政府；强化社区组织功能，可以为后来的行政管理体制改革创造条件。
“沈阳模式”的创新之处：（1）社区定位。“沈阳模式”第一次明确提出了“以人为本、社区自治”的基本原则，从性质、功能、区域三者结合的角度，重新定位社区：从性质上看，社区是以共同利益为纽带、以认同感和归属感为核心的自治共同体；从功能上看，重点发育社区组织的自治功能；从区域上看，社区范围处于“小于街道办事处、大于居委会之间”，1999年，沈阳市通过2－3个居委会合并，将原来的2753个居民委员会重新划分为1277个社区，人口户数从700户扩展为1500－3000户。（2）模拟行政组织结构。“沈阳模式”按照地方政府组织结构，建立社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区居委会，并规定：党组织是领导核心，成员代表大会是最高决策机构，居委会是执行机构，协商议事委员会是议事和监督机构，四者之间形成垂直权力结构。这种行政模拟是一种巧妙的“可控性机制”：它通过社区党组织，使社区组织与政府组织衔接，政府既可放心地扩大居委会权力，又能确保行政目标在社区落实。（3）完善以社区居委会为主体的管理和服务网络。按居委会职能，社区设立各种专业协会，如社区治安协会、社区计划生育协会等；根据个性需求，居民成立各种交往团体，如各种兴趣小组；它们是居委会重组社会的“细胞”。
在吸收“沈阳模式”已有成果的基础上，“江汉模式”围绕政府组织与社区组织分权，进行制度创新：（1）明确关系。它把区政府职能部门、街道办事处与社区居委会的关系界定为指导与服务、协助与监督。一方面，区、街政府部门应指导社区居委会开展活动；另一方面，社区居委会按《居组法》和政策规定协助政府处理与居民利益有关的行政管理事务，代表和组织居民对区、街政府部门的服务予以监督。（2）分解职责。江汉区以满春街为样本，划分街道办事处与社区居委会的职责，将有关社区管理和社区服务的40项工作逐条进行分解，其中，街道行政部门独立承担18项，街行政部门承担、社区组织协助13项，社区组织承担、街行政部门指导9项；同时，划分区计划生育委员会、区公安分局、区市容监察大队、区市容管理办公室等区政府职能部门与社区居委会之间的职责。（3）划分权力。社区拥有居委会成员选免权、内部事物决定权、财务自主权、民主管理监督权、不合理摊派拒绝权、协管权，“严禁任何单位、部门和个人以任何理由侵占、挪用、截留社区居委会的经费和财务，或强行上收、分成社区居委会通过社区服务所得用于社区公共事务投入的经费；严禁干预社区居委会开展各项自治活动；严禁擅自向居委会下达不应由社区承担的各种任务和摊派。违者，将追究责任。”（4）重心下沉。区政府职能部门通过“五个到社区”──工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区，实现政府管理和服务工作重心“下沉”社区。（5）“民评官”。“民评官”，是指社区组织和居民代表通过一套公开程序评价街道办事处、社区民警和社区干事职能转变、服务承诺履行状况的制度和过程；制度设置包括评议办法、评议操作流程、评议结果的处理。［2］
行政授权模式的影响因素：（1）地方财力不足。“沈阳模式”和“武汉模式”是因地方财力不足而被“逼出来的”，强化街道功能需要有较大的投入，沈阳和武汉均不具备上海那样经营城市的条件。沈阳市民政局基层政权处处长王慨说：“之所以要用‘成员代表大会’而不用‘居民代表大会’，社区建设需要大量的投入，政府没有这种财力，需要充分调动社会资源特别是辖区单位的资源，这就需要一个协商机制。”（2）地方政府创新偏好。20世纪90年代，制度创新动力来自于中央政府与地方政府之间以及地方政府之间的博弈。地方政府主流文化是“既不与中央抵触，也不甘落后，创造政绩”。从1996年的“上海模式”，到1999年的“沈阳模式”，到2000年的“江汉模式”，再到2001年以后街道体制改革（北京、青岛、南京、武汉等）和居委会直接选举（广西、北京、宁波、武汉、沈阳等地），正是地方政府创新社区制度的产物。
（二）两种模式的比较
从行政权力分配看，行政覆盖模式是行政权力在政府内部分配，通过扩展街道办事处权力和功能，以行政拉动为动力，吸纳其他社会组织于行政网络之中，街道办事处直接处于基层社会再组织第一线。而行政授权模式是行政权力在政府外部分配，通过授权居委会，以行政推动为动力，将居委会推向基层社会再组织第一线。
1、居委会是一个总体性的全能组织
不论行政拉动还是行政推动，居委会都会处于行政系统的末梢，难以改变“上面千条线、下面一口针”的格局，都承担综合管理和服务职能。这是两者的相同之处。在上海，“据调查，居委会承担的工作有十大类近百项，其内容包括小区环境卫生、小区社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣传教育、迎检考核评比、收款、人口普查等方面。而且，这些工作主要来源于政府部门。”［3］在武汉，我们对长堤社区居委会2003年6－8月的工作日志做分类统计，工作总次数为523次。按项目分：公共治安为82次，占15.7%；生态环境为81次，占15.5%；医疗保健为17次，占3.3%；社会保障为40次，占7.6%；人口管理为19次，占3.6%；公共设施为38次，占7.3%；文体活动为33次，占6.3%；民意表达为75次，占14.3%；行政会议和内务为135次，占25.8%；各种收费为13次，占2.5%。按来源分：居民求助事务为167次，占31.9%；居委会自选事务为173次，占33.1%；行政下派事务为183次，占35.0%。2003年，常青花园第一社区居委会66条电话记录中，有54条是政府部门打来的，占所有记录的88.5%，其中，给居委会下达任务和通知开会的达70%。现实状态下的居委会，既要代替政府部门从事行政管理，又要代替缺失的非营利组织从事公益服务，它“什么都是、什么又都不是”，它“什么都做、什么都做不好”，其结果是居民对居委会认同程度低。我们调查发现：社区居民认为社区居委会“能”和“基本能”代表社区居民利益的仅占49.0%，而认为社区居委会“不能”和“基本不能”代表社区居民利益的却达51.0%，认为所有和大多数社区居委会干部热心为居民服务,做了不少的实事的也只占45.0%。
但，上海和武汉的居委会在自主程度上也有所不同，它具体表现在两个关联性指标上：一是工作自主程度，即除政府“规定动作”外，居委会有无或有多少“自选动作”；二是经济自主程度，即除政府拨款外，居委会有无或有多少自有资金。我们以权力实际运作状态为视角，“窥视”两种模式的不同。
2、街道办事处“菜单”式指导与居委会无自主性
在上海，街道办事处拥有权力而居委会未得到授权，街道办事处怎样保证居委会不折不扣地完成任务？街道办事处的做法是，为居委会和社会工作服务站的工作提供精细指导。下面复制的“菜单”验证了这一点。
上海潍坊街道办事处2002年“一季度社区工作指导意见”：
（1）指导思想（省略）
（2）工作重点
a制定社区工作计划（三月份举办本社区规划大讨论）
b建立各大工作委员会网络
с建立各种规章制度
d召开居民代表大会
e推进居务公开
（3）操作流程
A居委会成员分工—协商小区各大委员会成员
B社工站推荐社工—街道各专业委员会聘用
意见反馈—给居委会发聘用社工函—初步搭建小区各委员会班子
с新一届居委会征询居民意见下发工作方案—收集、梳理、归纳并征询意见
（在上面基础上，各大委员会针对居民提案分别制定计划）
d落实工作措施—居委会归纳提炼三年任期目标和2001年工作计划
e建章立制：广纳居民意见，提议《居民守则》
f 加强内部管理，建立学习制度、会议制度、接待制度、请假制度等
（在此基础上，召开2001年第一次居民代表大会通过各大委员会提议名单，通报三年任期目标和2001年工作计划，通过《居民守则》，通报接待制度）
（4）几点建议：
一是凡大会提议通过的均要书面文字记录，写清出席人员数，同意的有多少
二是公布的内容可制成版图，放在专栏中宣传，各大委员会名单可附成员照片，工作计划要用表格式，主要内容包括所属委员会、工作项目、具体措施、完成任务。
“菜单”名义上是“指导意见”，实际却是指令性制度，它精确地指示居委会应该做什么、怎么做、什么时间做（第一季度）、达到什么结果；居委会没有多少自主空间，只好按“菜单”行事。指令性制度与禁令性制度不同，后者只“禁止某些难以接受的行为类型”，而不是具体指令，“它给人们留下自主判断和行动的巨大空间。”［4］街道办事处也直接安排居委会和社会工作服务站的经费，包括福利、奖金分配和工作经费使用，居委会和社会工作服务站在经济上几乎全部依赖街道办事处。
3、武汉：行政目标调控与居委会低自主性
在武汉，社区居委会除完成政府部门下派任务外，还可从事“自选动作”。以长堤社区居委会为例，居民求助的、政府下派的、居委会自选的各占1／3。居委会自选动作主要集中在安全和保洁两方面。这是由社区禀赋所决定的。社区居委会主任龚崇明说：“居委会工作重点，是防火、防盗和保洁，安全工作第一，保洁工作第二，其他工作其次。”
居委会可以从事“自选动作”是与行政授权有关。居委会不仅获得一定自主管理权，也获得一定协管权。居委会可以协调社区干事的工作以及评价其工作业绩，可以从实际出发，合理分配人力、物力，创新工作模式，做到节约成本与提高收益。长堤社区居委会创立了“协作工作模式”：把居委会的工作和社区干事的工作结合起来，变单线运作（你做你的、我做我的）为团体运作，把重点工作“嵌入”到各项具体工作中，比如，对外来人口管理，社区干事在为其办证的同时，会口头提示日常规范行为，入户巡视时，也会检查有无乱接电线、乱扔垃圾现象。居委会可以从事“自选动作”也与政府下达目标但不控制细节有关。街道办事处没有提供“菜单”式指导意见。事实上，政府官员心里明白：行政目标往往是“一刀切”，不一定切合社区实际，管得过细只会帮倒忙。居委会可以从事自选动作还与社区有一定自有财力有关。与上海等诸多城市不同，武汉市没有将原居委会资产（现金和房产）全部上交街道办事处，而是适度调整、维持原状。如满春街办事处将原居委会资金分配到8个社区，长堤社区分配到现金20.3万元，分配经营性房产13间，面积453.8平方米，年收入可达6万元左右；按居委会的说法：“有多少钱办多少事，没有钱就办不了事”，有了自有财力，居委会可以从事“自选动作”。
三、基本结论
社区是城市公共物品的集体消费单元，社区公共事务的多样性、差异性、复杂性，需要多种制度安排和多元化组织与此相适应；但，社区行政化逻辑却是，政府习惯将社区建设看成是自己跳“单人舞”，看成是自己依托下属（居委会），自上而下地采取单一地行政管理过程；社区行政化势必带来居委会角色冲突——“什么都是、什么都不是”、功能全能化——“什么都做，什么都做不好”。
社区行政化可以快速地填补“单位制”解体所留下的组织真空和管理真空，但无法提供有效服务，也不可持续，难以创建和谐社会。中国城市社区建设，需要寻找社区行政化的替代性方案，需要从行政化阶段转向治理阶段。如果从治理角度，我们会把社区发展看作是一个比行政管理过程（政府跳“单人舞”）更大的、开放的互动空间，是政府组织、营利组织、非营利组织合作与竞争的过程，是政府搭台、各种社会组织“共舞”的过程。
社区行政化是因政府权力扩张而出现，也需要靠政府权力缩小而减弱。政府改革至关重要，社区发展的政策框架需要尽可能富有灵活性和竞争性，允许多种社会组织存在和竞争。灵活性和竞争性的制度安排，需要建立一个法治的、有限的政府；需要政府把“掌舵”与“划桨”两种职能分开，促进专业分工，发展非营利组织，引入民间资本；需要发展社区草根组织，提高居民自组织能力；需要推进行政管理体制改革，解决层次过多、部门过多、干预过多、内耗过多的弊端；需要促使居委会转向群众性自治组织，表达民意，成为政府与居民的中介，充当社会减压器和稳定器；需要建立政府组织、非政府组织、公民协商对话机制，在全社会重塑互惠规范，以替代普遍流行的投机规范，形成民主的、参与的社区发展机制。
参考文献：
［1］［4］柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，韩朝华译，商务印书馆，2000年，第527、115页；
［2］陈伟东：《社区自治—自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社，2004年，第215－239页。
［3］桂勇、崔之余：《行政化进程中的城市居委会体制变迁》，《华中理工大学学报》，2000年第3期，第3页。
作者简介:
陈伟东（1964－）男，华中师范大学城市社区建设研究中心，教授，博士，《社会主义研究》杂志副主编，主要从事城市治理与社区发展研究。
李雪萍（1966－），女，华中师范大学城市社区建设研究中心，副教授，博士生，主要从事城市治理与社区发展研究。
通讯地址：武汉市珞喻路152号，华中师范大学政治学研究院
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