一、社会结构自组织与新公共管理

自组织是指一个系统无需外界特定指令而自发或自主地从无序走向有序，形成结构性系统的过程。协同学创始人哈肯认为“如果一个体系在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干涉，我们便说该体系是自组织的。这里‘特定’一词是指，那种结构或功能并非外界强加给体系的，而且外界是以非特定的方式作用于体系的。”[i]事物是一个开放的、自主的演化过程，事物需要与外界发生能量交换，但外界输入的是序参量而不是决定事物内部结构和功能的具体指令，事物是在吸收外界输入的序参量的基础上，通过自主选择，逐步形成有机的结构和功能。相反，被组织是指一个系统在外部具体指令的强制下，被动地从无序走向有序的过程。总体上讲，系统的自组织优越于系统的被组织，正如“自由恋爱”总体上优越于“包办婚姻”，即使成功的“包办婚姻”也需要经历一个从父母强制的“被组织”过程转向双方自愿的“自组织”过程。

自组织理论产生于自然科学，目前，不少学者将它引入社会科学用来探讨人类社会现象，提出了人类社会发展和改革的新观点和新思路，其中，有些学者提出社会结构自组织理论，并以此来建构新公共管理模式。

社会结构自组织理论认为：（1）社会结构是一个由政治、经济、文化等多个子系统所组成的开放的、自主的系统，社会结构中的子系统处于一种自我组织和自我调节的运行状态，各子系统的自主演化以及它们之间所发生的能量转换，推动社会结构系统由无序走向有序，从低层次的有序状态走向高层次的有序状态。（2）社会发展过程不是线性的而是多元的、复杂的、动态的，任何单一权力中心和单一制度规则都无法适应社会结构子系统自组织发展的需要，只有多元权力中心和多样化的制度规则才能适应社会发展需要。

社会结构自组织理论为政府改革和建立新公共管理模式提供了理论基础。雷纳特·梅因茨认为政府“统治失败”源于统治对象的变化，“统治活动的客体有一种自律式的存在，也就是说，在没有外在力量介入的情况下，客体本身会按照自己的方式进一步发展。换句话说，客体自成一个系统。”“统治对象不再被认为是特殊种类的个人、家庭或者组织，而是社会子系统，如经济、科学、健康等。”托布纳和威克认为，“被区分开来的社会子系统的自我参照和内在动力使得传统法律方式的集权政治控制越来越困难”。[ii]让·拉特里尔说：“技术领域，正如科学领域，就其将自身组织成一个相对自主的由相互依赖的部分的系统组成的网络，就这一网络自身能够逐渐提高组织化和综合化的水平而言，看来正沿着自我导向目标的方向进化。”[iii] 社会结构子系统自我导向的趋势使政府面临严重的知识问题，政府无法了解事物发展的因果关系，因而加强政府干预社会的策略注定要失败，政府应该与社会分权，建立新的公共管理模式。

罗伯特·罗茨把学术界关于新公共管理的观点归纳如下：第一，“作为最小国家的治理”，即政府公共服务手段的市场化或准市场化，以最小成本（具体表现是削减公共开支）来取得最大效益（市场型政府，笔者注）。第二，“作为公司治理的治理”，即按照公司治理原则来改造政府公共服务组织体制，公司治理的基本原则包括开放和信息公开，坦率或者直接解决问题和全面解决问题，责任心或者清楚地划分职权使个人对自己的行为负责，它们是“同时适用于公共部门和私人部门组织的根本原则”（公司型政府，笔者注）。第三，“作为新公共管理的治理”，即将私人部门的管理手段和市场激励机制引入政府公共管理，分解政府职能，政府像企业家那样只决策（掌舵）而不生产（划桨）（企业家型政府，笔者注）。第四，“作为‘善治’的管理”，即建立有效的政府管理系统，这个系统的要素包括：一个有效率的公共服务、一个独立的司法体系以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、向代议制的立法机构负责的公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由（“善治”型政府，笔者注）。第五，“作为社会—控制论系统的治理”，即建立一个以共同目标为纽带、以多个权力中心为特征（不仅仅是依赖政府权力）、政府与社会（除政府外的所有组织或个体）合作互动的治理模式（参与型政府，笔者注）。[iv] 如果将上述观点归纳起来，新公共管理（治理）的实质：政府提供公共服务也要做到“效率与公平兼顾”，不能因为政府代表着“公平与正义”，就可以不要“效率”，相反，没有效率的政府同样是“不公平”的政府；而要做到“公平与效率”兼顾，政府公共服务体系就必须进行改革，改革就是“分权让利”：政府负责公共服务的安排（决策或“掌舵”）；通过引入市场竞争机制，由私营企业、非营利组织负责生产（“划桨”）；实行信息公开制度，加强公民对政府和生产者的监督，从而使政府公共服务体系从过去“政府垄断”转向为政府、私营企业、非营利组织、公民个体等共同参与的治理过程。

二、社区自组织的要素

社区自组织理论认为：（1）社会是由国家、市场、社区三大功能领域所组成的系统；其中，国家是以行政强制为基础，以生产和消费一般性公共产品为主要功能，以追求全社会福利最大化化为目的高级公共领域；市场是以价格竞争为基础，以生产和消费私人产品为主要功能，以追求个人福利最大化为目的私人领域；社区是以面对面协商为基础，以生产和消费半公共物品为主要功能，以追求集体福利最大化为目的的初级公共领域。（2）国家、市场、社区分别采用三种不同的权利关系协调机制，国家领域是以行政强制机制为基础，市场领域是以价格竞争机制为基础，社区是以伙伴之间面对面的自我协调机制为基础；国家太大，社会成员之间不可能建立面对面协调机制，社区较小，居民之间可以而且事实上存在面对面协调机制；市场信奉“没有免费的午餐”，市场不相信眼泪，而社区提倡邻里互助，关爱弱势群体。

英国学者鲍勃·杰索普认为，从广义上讲，“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式”，包括“市场机制”、“国家机制”、“自组织网络”；狭义上的治理是专指“自组织网络”。大多数学者认为，作为人类关系协调论方式上的“自组织”适用于社区领域，难以扩大到市场领域和国家领域。“总有一些问题使人们认为自组织治理是一种最‘自然’的协调方式。有些相互依存形式不适于（或抵制）以市场机制和（或）自上而下发号施令的方式进行协调。”[v]

社区领域实际存在大量的“自组织”状态，只不过这一现象长期未受到学术界的重视。杰普索认为，“尽管存在这种社会上必要的最低限度的自组织实践，自组织只是晚近才成为科学探讨的焦点……乃至70年代，人们对国家的作用不再抱幻想；到90年代，对市场的作用也不再抱幻想，这才重新唤起人们对这种从未真正消失的事物的兴趣。”[vi] 青木昌彦认为，在社区生活中有“两种基本元制度”：习俗性产权（行为惯例，笔者注）和社区规范，“习俗性产权不依赖界定和实施所有权的法律规则而自组织”；社区规范“是联结博弈的一种内生性结果，而不是把它们看做是从社会系统之外给定的外生性约束（博弈规则）”，是一种自组织秩序。[vii]

归纳学术界的观点，我们认为：社区自组织是指不需要外部具体行政指令的强制，社区成员通过面对面协商，取得共识，消除分歧，解决冲突，增进信任，合作治理社区公共事务的过程，并使社区逐步进入“自我维系”状态。社区自组织的内在要素包括：

（1）“自组织”资格——彼此尊重对方权利。朱建刚认为，英文中的Community（社区），其词根来源拉丁文communis，其涵义等同于共同安全和伙伴关系（Fellowship）；[viii]也就是说，社区人际关系的本质是社区成员之间的合作伙伴关系。合作伙伴关系的前提是各方彼此尊重对方权利。社区成员包括居民和各类组织（诸如直接介入社区事务的政府组织、社会中介组织、社区组织等），他们（它们）都是权利独立和地位平等的参与者，权利的独立和地位的平等来源于并体现于他们（它们）彼此之间尊重对方权利，他们（它们）之间不存在上下级关系。

（2）“自组织”的动力——在平等参与中确认共同利益。在社区公共生活中，社区成员之间总会存在现实的和潜在的公共利益，但公共利益不会自然地成为社区成员合作的纽带；公共利益是需要由社区成员来感知的，只有被社区成员集体认同的公共利益才会成为他们合作的利益纽带。公民对公共利益的确认表现为公民基于权利而关心公共利益，只有义务而没有权利的社会，人们的社会责任感是模糊的，他们会尽力逃避社会责任而不会主动承担社会责任。平等参与、竞争与合作是人们认同公共利益的有效途径，正如，要让人们理解法律最好的办法就是让人们参与立法，要让人们学会管理最好的办法也是让人们参与政府管理，要让人们认同社区最好的办法依然是让居民直接参与社区治理，除此别无他途。参与的本质不是社区发展的手段而是社区成员自主选择权利、机会和能力的扩展，参与是社区成员自由结盟的过程，是多元化组织（包括各种正式组织和非正式组织）自我生成的过程，是现代公民社会培育的过程。

（3） “自组织”机制——面对面协商机制。城市社区是不同家庭和不同利益群体的多元组合，不同家庭和不同利益群体会有不同需求，社区交往会产生复杂的利害冲突。解决社区成员之间的利益分歧和利益冲突可以采用两种方式：外部强制裁决和内部自我协调。如果分歧双方或冲突双方能够在社区内部通过民间面对面协商，相互妥协，达成契约，履行约定，以消除分歧和化解冲突，这种协调机制就是自组织机制；如果分歧双方或冲突双方不能够在社区内部通过民间面对面协商来解决，就只能在社区外部通过司法程序来强制性裁决，那么，这种协调机制就是被组织机制；值得注意的是，司法裁决能够执行，也需要从“被组织”转化为“自组织”，即双方自愿接受“强制”并履行契约。从成本与收益比较看，自组织优越于被组织，通常情况下社区成员也往往倾向于通过民间调解来解决分歧和冲突，只是在民间调解失败的情况下才被迫进入司法裁决程序。

（4）“自组织”结构——以行动者为连接点，以信任与合作为基础的多元交叉网络。马克·葛兰诺维特的“社会嵌入”理论认为，任何社会都是由若干具体人际关系交往网络所构成的，这些网络大体上可以分为两类：一是地位和权利平等的人所自愿组成的以信任与合作为基础的横向网络，二是地位和权利不平等的人被组织到以等级与依附为基础的纵向网络；前者容易产生合作秩序，后者容易产生投机心理和投机行为。[ix]中国人习惯的“跑部钱进”和“有事找单位”就是“单位”和个人利用垂直型权利关系结构所固有的投机机会而采取的投机行为。作为“全能政府”和“单位制”失效的替代，社区将从国家政治生活、市场经济生活中分离出来，成为一个相对独立的日常社会生活领域，社区成员会通过反复试错和行为修正，逐步建立起以行动者（社区成员）为连接点，以信任与合作为基础的多元的横向网络。在社区这个固定并重叠的活动范围内，参与者之间面对面的互动得以发生，人与人之间由不熟悉变为熟悉，由弱纽带的人际关系变为强纽带的人际关系，相互监督和自我约束也由弱变强，参与者不敢轻易采取不合作行为。

（5）“自组织”绩效——自我管理和自我约束秩序。自我管理和自我约束是社区公共生活秩序，是社区成员反复出现并彼此可以明确预期的行为模式甚至内化为一种生活方式和行为习惯。自我管理和自我约束的秩序不会自然形成，而是社区成员通过反复博弈和反复试错，自主选择某种制度，并以此来修正自己行为的结果。制度的最大功能在于促进秩序，“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）是“四个自我”（自我管理、自我教育、自我服务、自我约束）必需的制度条件，而“四个自我”是“四个民主”的目的和绩效。

社区自组织有两个基本标志：①社区成员习惯于通过面对面协商来处理公共事务，也就是说，面对面协商成为社区生活方式和行为模式；②信任、合作成为社区主流价值，也就是说，社区成员亲身体验了彼此信任与合作的价值，谁也不愿意轻易地破坏彼此之间的信任与合作关系。社区成员是如何选择制度的，制度是如何调整人的行为的，人又是怎样合法地修正制度的，这是社区自组织研究的核心问题。

三、社区自组织的价值

社区自组织理论的价值在于它克服了目前学术界流行的社区自治概念的缺陷。目前，学术界一般采用《布莱克维尔政治学百科全书》中的“自治”概念，这一概念表达的核心思想是行为主体的“自主权”，包括文化自我表达权、司法独立权和平等权、地方共同体自主权、民族国家独立权等。这一概念被引入社区研究，学术界提出了流行的社区自治概念：“社区自治是政府管理之外的社会自治”，即政府管理行政事务，而社区居民通过自己选举产生的自治组织来管理社区公共事务。[x]　这种观点主张政府组织与社区自治组织分权，使后者成为一个独立的权利主体，这具有合理性的一面。但是，这种观点存在明显缺陷：

一是社区自治组织的“全能化”倾向，似乎社区自治组织可以包揽除行政事务以外的其他所有公共事务。一般来说,社区公共事务包括公共安全、公共生态环境、公共医疗保健、公共社会保障、公共设施、公共文化体育、公共人口管理等，社区公共事务具有复杂性、多样性和动态性特征，任何一个组织不可能包揽社区公共事务。有效治理社区公共事务需要各类组织的功能分化，政府组织承担行政管理功能，社会中介组织（社区医疗保健中心、社区社会工作服务站、社区社会保障中心、社区物业管理公司等）承担专业性服务功能，社区自治组织承担居民权益表达与维护功能，居民小社团履行互助功能。

二是政府组织与社区组织的“对立化”倾向，即政府组织和社区自治组织各自管理自己的事务，两者互不相干，这是从一个极端走向另一个极端：从过去政府完全控制居委会走向政府与居委会的绝对分离。在社区自治中，政府“既不是一只无形的手，也不是一只沉重的手，而是一只有力推动的手”，政府的功能包括输入能量和参与治理，政府应该向社区输入法律制度、资金、设施、信息等资源，并直接参与治理某些公共事务。当然，大多数政府部门要从社区逐步退出，将公益性服务功能让渡给相应的社会中介组织，但是，政府组织不可能完全退出，需要直接参与治理外部性极强的公共事务。例如，社区公共安全机制就是要从过去以惩罚为主的“单一控制模式”转向以预防为主的“多元合作模式”。

三是自治要素的“简单化”倾向，即仅仅强调社区自治组织的自主权，而忽视另外两个关键问题：自主的行为主体之间如何协调权利关系以防止冲突？他们之间的权利关系是“自我协调”还是“被人协调”？现实生活中，行为主体自主性越强，人与人之间、群体与群体之间、组织与组织之间的利益矛盾就越明显，就越需要建立一种程序公正的民主协调机制；如果仅仅强调行为主体的自主权，而忽视构建权利关系的协调机制，那么，利益矛盾不仅得不到抑制而且会愈演愈烈。正如农村村民自治制度实施以来，村民与村委会之间、村委会与村党支部之间、村委会与村民代表大会（村民会议）之间、村委会与乡镇政府之间等各种权利关系至今未得到协调，而且矛盾有进一步加深的趋势。如果一个社区内部的各种行为主体之间不能通过协商对话，消除分歧，增进共识，社区就不能出现“自我治理”秩序，也就只好靠外部力量的强制性干预，来建立某种“被人治理”秩序。