[摘要]我国转型期的城市社区建设是一个回应市场经济逐步确立和政府理念日益更新的全新课题,但运动式的建设热潮产生了一些无法预料的问题。在对比国内外社区建设理论的基础上,我国转型期社区建设的目标是不断增强以社区为微观架构的社会自治理能力,减缓现代化进程中经济、政治、文化诸领域快速变迁产生的巨大震荡,重组市场、政府、社会三者关系,构建“大市场、强政府、有序社会”三方相互关联、良性互动的新模式。为此,转型期我国城市社区建设的制度变迁应走“强制性→诱致性→自主性“的路径,社区模式也将历经”依附型→合作型→自治型”三个递进层次,同时,在社区建设的初始阶段,政府要审慎选择介入策略:在初始制度的创设上给社区自治预留空间;逐渐放松对群团组织和“第三部门”的管制;积极探索建立人大、政协深入社区的长效机制。

[关键词]市场;政府;社会;社区建设

20世纪末,随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立,政治体制改革也迈出了可喜的渐进步伐,其中有两件大事格外引人注目:一是发生在农村的村民自治,一是发生于城市的社区建设。作为政治体制改革的先声,这两种兴起于不同区域,却有着共同目标取向的“草根民主”,真切展示了我们对政治体制改革之路的创造性探索,其实践经验弥足珍贵。本文将以目前如火如荼的城市社区建设热潮为参照主体,对其运作实践进行理论梳理,并围绕如何培育社区微观基础,增强社会自治理能力,理顺市场、政府、社会三者之间的关系,顺利实现现代化转型作一些理论思考。

一、全新课题

改革开放以来,我国经济与社会发生了结构性变迁,如何重构市场、政府、社会三者之间的鼎立互动关系成为引人注目的话题。作为社会基本组织元素的社区来说,其勃兴、演变与成熟均不同程度地受到了来自政府和市场这两大系统的影响与制约。客观地说,我国城市社区建设是回应政府系统和市场系统变革的必然选择。

1.市场经济对城市社区建设提出了新课题。起始于20世纪90年代初建立社会主义市场经济体制的伟大变革,全面而深刻地改变了我国传统计划经济结构。在市场经济渐进而强力的冲击面前,传统的城市社会组织模式面临前所未有的挑战。这主要表现在,第一,市场的多元化:耗散了传统社会结构。市场是由具有不同效用与价值追求的多元主体构成的高效决策系统,它一方面使稀缺资源优化配置成为可能,另一方面耗散了整齐划一的传统社会结构。如何在市场经济条件下重构城市社会组织结构,对流动性加剧、松散程度提高、市民需求多样化的城市社会进行卓有成效的治理,成为城市社区建设的现实压力。第二,市场的“马太效应”:分化了社会阶层结构。由于个体天赋和资源禀赋的差异,市场经济天然会产生优劣两极分化的“马太效应”。从现实来看,市场化取向的改革分化了传统社会阶层结构,生成了强势群体和弱势群体,对城市原有的参政、稳定和保障机制形成了强有力的挑战。加强城市社区建设,就是对这种挑战的回应。第三,市场关系的平等性:增大了社会话语空间。市场经济在某种程度上激活了社会个体的主体意识,给社会留出了可自由发挥的话语空间。社会话语空间的扩大,使传统计划经济时代受压抑的人性得到张扬与释放,对知识高密区的城市社会来说,社区正是承载社会话语空间的良好平台。

2.现代政府新理念对城市社区建设提出了新课题。我国的现代化是由政府推动的。后发外生型。现代化,政府在推进经济、社会、价值观念转型的同时,自身理念也悄然发生了变革,这种新变化迫切需要加强城市社区建设。第一,有限政府:政府要“有所不为”,社区要。有所为。。有限政府要求政府做好份内之事,掌好舵而不是忙划桨,把应由社会承担的责任还给社会,即还权于社会。社会如何担起责任,加强社区建设是必然选择。第二,有效政府:要求有效的基层体制与之默契配合。作为。后发外生型。现代化国家,我国要缩短现代化进程,在较短的时限内走完别国上百年甚至数百年才完成的现代化之路,客观上需要一个高效运行的政府,在现代化初期集中有限的资源并高效加以利用。政府要有效运转,必然要求有效的市场和有效的社会与之相配合,而有效的社会则要求构建有效的基层微观组织体制。第三,法治政府:以法治权,留出自治空间。法治政府要求用法律、法规约束政府的自由裁量权,明确界定政府与个人的权利范围,给个人及其集合体(即公民社会)留出较多的自治空间。而自治空间的培育和成长,则有赖其微观组织载体——社区建设的绩效。第四,责任政府:秉持民主,双向沟通。张成福教授认为,责任政府包含“政府社区回应力、政府的义务和法律责任”。[1]就是说,责任政府要积极回应社情民意,把政府的权威建基于民众发自内心的认同之上,把矛盾和问题消解于社区层面,使社区成为政府与民众沟通、交流的桥梁。

二、现实问题

市场经济体制的逐步确立,政府理念的悄然变革,使社会重构问题迫在眉睫。作为现代化进程主导者的政府,迎合形势变化,利用制度供给的优势,强力推行了重构社会的重大举措——城市社区建设。但是,我们必须看到,在初始阶段,囿于转型社会之复杂和经验积蓄之不足,不可避免会产生一些无法预料却又是情理之中的问题。

1.社区模仿或复制上级政府组织。目前,从各地推进城市社区建设的实践来看,政府在组建社区的过程中,大多从管控的角度出发,使社区职能设置、人员配备、运行方式等方面与上级政府组织的相关职能部门形成某种对应关系。这一模仿或复制上级行政组织的现象导致社区组织的“次行政化”,即政府将社区组织纳入行政序列,作为管理链的末端直接或间接对社区居民进行管理。其具体表现为:一是社区组织成员的人选及考核、奖惩由上一级政府组织确定。二是社区工作按照上一级政府组织统一安排开展,社区很难自主处理内部事务,据资料显示,在社区建设过程中,政府职能转变做得较好而闻名全国的“江汉模式”,其街道办事处与社区在职能分割中也存在社区负担过重的问题,社区承担和协助的职能一般占57%左右。如果加上本应政府职能部门承担而实际由社区落实的职能,这一比例将接近70%。[2](P53-54)三是多头管理社区,政府各职能部门以工作“进社区”为名布置各种检查、评比、创建活动,使社区疲于应付。

2.社区组织利益代理人角色之间发生冲突。城市社区是基层群众性自治组织,理所当然是辖区居民利益的代理人。同时,社区作为政府创建的社会微观组织,又是政府利益在基层无可非议的代言人。从理想状态上说,二者利益是重合的或基本一致的,但现实是,利益代理人角色之间常常发生冲突,使社区组织的自治行为“异化”:一是角色错位。社区组织成员以管理者身份自居,把服务对象——社区居民作为管理对象对待,使社区自治变形。二是服务宗旨倒置。作为城市居民自治性组织,社区工作不以居民的意愿为出发点,而是唯上级行政组织号令是听。三是工作重心位移。社区工作围绕政府的指挥棒转,为政府“分忧多”,替居民着想少;维护政府大局多,维护居民权益少;接触上级行政组织的时间多,贴近居民的时间少。

3.社区组织提供公共产品的能力不足。在现有体制下,社区运作完全仰仗政府,社区负责人的津贴由地方政府提供,社区工作经费由地方财政负担,提供基础设施和兴办公益事业的权限分掌在政府有关职能部门手中,这种格局使社区提供公共产品的能力极其有限和低下,成为制约社区建设的“瓶颈”。总之,投入机制的约束,以及政府对社区掌控的内在需要,阻滞了社区财力体系的构建,使社区居民在享有依法自治的政治权利与经济权利之间出现不对称状态,政治权利因失去经济权利的支撑而成为空中楼阁。

4.社区组织的强化与居民参与意识的萎缩之间存在巨大落差。社区是在原居委会的基础上组建的,它吸收了原居委会的管理长处,并在组织结构上予以强化。新组建的社区一般包括社区成员代表大会、社区居委会、社区协商议事委员会以及社区党支部等组织。其中,社区居委会又下设社区服务工作委员会、环保工作委员会、治安民调工作委员会、妇联计生工作委员会、文教卫生工作委员会等。从组织机构上看,一个社区就是一个“准行政组织”或微型政府。与社区组织强化趋势相反的却是社区居民对参与社区公共事务的普遍冷漠,而这恰恰是社区组织行政色彩浓厚、自治观念淡漠的合逻辑性结果。如何缩小二者之间的距离,在政府管理与居民利益表达之间达成某种动态均衡,在转型期城市社区建设议题中尤其值得重视。

三、理论思考

城市社区建设是中国社会发展的重大问题,具有举足轻重的作用。对19世纪中晚期的欧美国家和20世纪中期的发展中国家来说,社区建设的基本目标是提供多样化与高质量的服务,改善弱势群体与劣势群体的生活环境,提高他们的生活质量与福利水平,有效满足变迁的社区需要。二战以后,欧美国家经济繁荣、社会稳定、生活富裕,此时社区建设的目标是改变人们的价值观念,提升社区群体的社会意识加强社区能力建设。20世纪末,欧美国家的社区建设目标则跃升为:通过分析社会处境,与不同群体组成关系以产生希望变迁的动机,进而影响社会变迁进程,改变权力分配状况。[3]从上述主张可以看出,欧美国家的社区建设目标取向是紧密关联其经济、政府与社会变迁进程而不断升华的。

国内学者关于城市社区建设目标取向的主张丰富多彩归纳起来,主要有如下几种:一是认为城市社区建设的目标是社区居民自治。[4]二是认为社区建设的目标是构建强社会体系,与强国家相配而行。[5]三是认为社区建设是为了建构自主与能动性的“地方性社会”,重构城市社会基础。[6]四是认为社区建设是为了加强基层政权和民主建设。[7]五是认为社区建设是为了走向善治之路,重建社会资本。[8]六是认为社区建设的核心是建构与国家相制衡的市民社会。[9]我国学者对城市社区建设目标取向的解读,有的富含模仿成份,有的直呈中国特色。那么,我国城市社区建设的目标定位到底应该是什么呢?如何以最经济的成本取得社区建设的最佳效益?

回顾国内外有关社区建设理论主张,审视我国转型期社区建设实践,笔者认为,当前的社区建设是对日益加速的城市化趋势导致城市社会自治理能力不足及相伴而生的种种问题的回应,是经济市场化,政治民主化、文化世俗化过程中社会重构的客观要求。方兴未艾的城市社区建设运动,必须关注这一宏伟的变迁动向,不断增强以社区为微观架构的城市社会自治理能力,减缓经济、政治、文化诸领域快速变迁产生的巨大震荡,重组市场、政府、社会三方关系模式,构建“大市场、强政府、有序社会”三方相互关联、良性互动的新模式。这一新模式要求我们对蜂拥而上的城市社区建设热潮进行理论反思,对转型期城市社区建设的制度变迁路径、社区变迁模式及政府介入策略做出理性判断与政府抉择。

1.制度变迁路径选择:强制性制度变迁→诱致性制度变迁→自主性制度变迁。制度变迁理论认为,在制度变迁成本大于零的情况下,制度变迁路径的选择对制度变迁有着决定性影响。一旦制度变迁步入报酬递增的良性轨道,它就会沿着既定路径不断获得自我强化。换言之,如果制度变迁路径选择正确,制度变迁会进入良性循环;如果制度变迁路径选择错误,制度变迁会“锁定”在某种无效率甚至负效率状态而难以更改。笔者认为,我国社区建设应该是一个渐次延展升华的过程,它将经历强制性制度变迁、诱致性制度变迁和自主性制度变迁等三个依次递进的阶段。

在强制性制度变迁阶段,政府作为社区制度的创设者和社区建设的启动者,要尽量避免社区组织模仿或复制政府组织,在职能配置上形成一一对应关系,在运作方式上承袭原居委会的做法;要加大社区居民事务的含量,减少行政事务的比重;政府调控范围适当收缩,调控方式相机变更。在诱致性制度变迁阶段,政府要尊重社区的首创精神,主动下放权力,积极鼓励各地就社区建设进行探索,突破已有的制度规范,使社区制度变迁步入正轨。在自主性制度变迁阶段政府、市场经过长期发育,已基本定型,社区沿自治方向迈进,无需外界力量干预,自动进行结构、功能、运行方面的变迁,通过不断整合、调适,逐渐形成有序的公民社会。可以预见的是,在这一进程中,政府能力会不断增强,但规模不一定很大;市场经济无处不在,却规范有序,以社区为基础的公民社会将更富理性。

2.社区变迁模式选择:依附型模式→合作型模式→自治型模式。鉴于我国渐进式的改革策略和政府系统的强大,与社区的制度变迁路径相呼应,笔者认为,我国的社区变迁模式也将历经三个递进层次,即依附型模式、合作型模式和自治型模式。

在强制性制度变迁时期,政府主导制度创新进程,在社区制度的设计上必然受到自身政策惯性的影响。在组织构建上,政府往往从掌控角度出发,赋予社区组织浓厚的行政色彩,使社区组织承担更多的行政使命,成为其管理环节的末梢。在运行上,政府凭借经费拨付权决定了社区组织的行为方式和内容,使社区组织无法实行真正意义上的自治,只能以政府为圆心高速旋转。社区内具有一定独立性的“第三部门”(指非政府组织、公民志愿性社团、协会、利益团体等)[10](P328)发展受限,影响力弱小。这一政府主导色彩浓厚的社区依附型模式将在转型期存在较长时间,市场经济体制的逐步完善和政府新理念的逐渐现实化,社区依附型模式会平稳过渡到社区合作型模式。社区合作型模式是社区诱致性制度变迁的产物,在这一阶段,社区渐次成长,政府转换职能,进行结构性调整,放松在人、财、物方面对社区的管制,政府调控机制与社区调控机制平分秋色,社区自治空间加大,政府与社区以合作者身份出现,政府自上而下的权威与社区自下而上的民意得到较好沟通和交流。同时,“第三部门”开始发挥越来越重要的作用。在自主性制度变迁阶段,法律和制度成为调节政府与社区关系的主要手段;社区组织经过整合与发展,其居民利益代理人的角色得到充分展现;居民利益表达渠道畅通,创造性和自由度得到尊重,法治意识和理性度普遍增强;社区内“第三部门”发达,并与社区自治组织形成分工合作、优势互补、灵活多元的组织体系,成为社区治理的主体。此时,社区进入有序自治型模式。

从社区依附型模式到合作型模式,再到自治型模式的递进过程来看,社区变迁明显受制于市场系统和政府系统变迁速度的影响和制约。因此,要人为拟定社区变迁时间表既不科学也不现实。但从长远来看,社区“有限自治→半自治→自治”的客观发展趋势是人力无法阻遏的。

3.政府介入策略选择:“有形之手”如何形成初始动力?这里所说的政府介入策略,是指政府如何在城市社区建设的初始阶段,理性审视社区发展潮流,主导社区建设的大局,筑牢社区微观基础,以高效的初始制度变迁,推动社区沿自治轨道顺利前行。

第一,在初始制度的创设上给社区自治预留空间。在转型期,社区组织的创建、职能配备、运行方式都是由政府设计并付诸实践。在这一关键时期,政府要明确界定自身与社区组织之间的活动领域,分清政府承担与社区承担、政府指导与社区协助的边界;改革现有的城市管理体制,逐步理顺政府在人事、财政上与社区的关系。在社区制度开始运作的初期,政府调控机制强而有力可能必不可少,但社区自治机制的存在,即使是不成比例地存在却至关重要。因为只有预留社区自治机制的空间,才有可能促进社区正常发育。而且社区自治机制的发育可以为日后政府调控机制的逐渐退出作好铺垫。

第二,对群团组织,“第三部门”逐渐放松管制。在我国,工会、共青团、妇联、科协等群团组织已被高度行政化,“第三部门”也深受政府的严格控制,这在无形中削弱了社会的自治理能力。经过二十多年的改革开放,我国发生了翻天覆地的变化,客观上要求社会承载政府系统和市场系统想管却又管不了、也管不好的事情,填补“真空”。因此,无论从长远规划还是从现实打算,放松对群团组织和“第三部门”的管制已势在必行。具体来说,政府要对群团组织逐渐“去行政化”,对“第三部门”在有序管理的基础上适当放宽准入条件,逐渐扩大其话语空间,使它们在社区内找到各自的位置,与社区自治组织实现顺利对接。

第三,探索建立人大、政协深入社区的长效机制。各级人大、政协组织作为我国公民利益表达机构,必须与社区等基层组织紧密衔接。在有条件的地方,要尝试以社区为单位选举人大代表,并在社区建立居民与人大代表、政协委员畅达的沟通渠道,使社区民意能自下而上、迅速便捷地反馈到决策中枢,化解社会不稳定因素,同时引导社区居民树立良好的参政意识,加速社区自治进程。

参考文献:

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