1990年代以来，社会转型所引发的各种危机性因素日益表现出其紧迫性。在利益主体多元化、利益表达多样化、利益冲突激烈化的过程中，重建权威正当性（legitimacy）、提高政府效能、扩大公民政治参与、消除地方政府财政困境等问题对公共权力的结构与功能提出了严峻挑战。除中央政府以外，中国各级地方政府也开始主动改变自身的管理模式，通过创新政府管理体制与行为来应对传统压力型体制逐渐边缘化过程中出现的危机。
由于距离社会公众最近，地方政府能够直接感受到社会各相关方的利益需求、或利益受损而产生的对抗性行为。而由于宪法秩序、权力结构和意识形态环境的变化，以及改革开放以来形成的地方利益相对独立性，地方政府拥有了相当丰富的可以自主支配的资源。在治理变迁过程中，地方政府变成了创新活动的初级行动集团和主要行为者。
本文在这里选取了三个地方政府创新案例，希望通过比较分析来把握地方政府创新与治理变迁的关系，以及治理理念对于中国地方政府改革与创新的分析意义。这三个案例分别是贵阳市人大常委会推动公民有序政治参与的“市民旁听制度”、海口市政府减少权力环节与层级的“行政审批权改革”，以及南宁市政府改革公共支出的“政府采购制度”。
本文认为，中国地方政府的创新实践推动着治理变迁，改变了传统压力型体制的特征。地方政府的创新实践符合整体性改革的发展方向，并将在既有绩效的基础上向深层次推进。这种治理变迁是政府主导的，治理理念所表达的多元行为主体互动、自主网络、权力依赖等要素的意义是潜在的。从管理走向治理进而实现善治还需要建构充满活力的公民社会及其与地方政府的良性互动。
一、政府创新与治理
1、创新与政府创新
所谓创新，就是意味着能够使“生产手段进行新的组合”的观念，它包括：引入新的产品，达到新的质量，使用新的生产手段，打开新市场，建立新的供应渠道以及建立新的生产组织等。 很显然，这是创新在经济领域中的含义。把创新应用于政治领域，存在着诸多的解释路径。墨尔把创新界定为“成功地引入一种新的可利用的手段或者可实现的目的”。如果说创造意味着产生新的东西的话，那创新就是利用新的东西。阿舒勒等人提出创新就是“崭新的行为”，包括两个组成要素：新观念及其实践表现。波斯比提出创新有三个要素组成：大规模和可见性；摆脱了以前的习惯以及持续的影响。 从总体上看，创新就是组织采用非传统的东西，而不管是否为该组织所创造；创新是组织实践，并产生了持续性的影响。
政府创新就是政府部门将新的观念和方法诉诸实践，从而改变原有政府结构，提高政府效能，完善政府绩效的创造性实践。政府创新可以是政府为解决本身面临的社会经济生活中的具体问题而实行的创新，也可以是政府改变原有制度结构的某些程序性、技术性创新。在政府的实际活动中，前者的累积性效应可以对政府制度结构的变化施加影响，而后者的变化可以更有效地促进各种问题的解决。地方政府创新推动了政府结构与功能在地方层面的变化，它是地方政府为应对其面临的问题所做出的主动性努力。
地方政府创新标志着传统政府管理模式在结构与功能上的某些变化，地方治理取代了地方政府管理。与后者不同的是，地方治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，甚至是二者的合作。在管理过程的权力运行方向上，地方治理表现为互动的行为过程，其实质在于建立基于市场原则、公共利益和认同的合作。治理主要依靠合作网络，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一和自上而下的。
2、地方政府创新推动治理变迁，其基本内容主要包括这样几个方面：
第一、完善政府结构，改变政府管理模式，提高政府效能。市场经济经济的逐步形成和深入发展必然要求改变传统的政府结构，在横向上强调立法、司法和执行部门的权力平衡与制约，在纵向上强调合理划分事权与财权，在政府部门内部强调科层制的结构合理性。而“政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。” 传统上，作为公共权力的代表，政府垄断着公共事务的管理权，独自承担着公共品的提供，并依靠其掌握的资源推动有效的集体行动。但是，随着经济社会事务新变化表现出的复杂性、动态性和多样性，政府日益“超载”。减轻政府负担，建构“小政府，大社会”模式，削减大量浪费的政府开支，削弱无限扩张的政府职能，克服“统治失效”，必须依靠私人部门、公民社会以及国际组织来分解压力、分担责任。政府逐渐从相关领域退出，强调利用市场或准市场的方法来提供“公共服务”，把私人部门的管理手段即激励结构如市场竞争等引入公共部门。 亦即将权力从官僚机构转移到社区、以市场力量进行变革、在公共服务中注入竞争机制等原则“重塑政府”。
第二、增强社会自主性，形成新的权力依赖关系。在政府与社会关系上，强调提高社会自主能力。在现代社会中，任何行动者都无法单独主导特定的政府管理模式，所以，为了维护共同的利益，实现共同的目标，政府、公司、大学、社会团体等各种组织必须在权威的运用中寻求一致性与有效合作。但是，这种权威已经不再局限于政府，“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。” 政府与其他社会行为主体之间存在权力依赖，即“致力集体行动的组织必须依靠其他组织；为求达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。” 另外，1990年代以后，包括非政府组织、公民的志愿性团体、协会、社区组织、利益团体和各种社会运动等公民社会的组织性因素形成了自主性网络，或者称为“第三部门”。公民社会组织的发展壮大，提高了其在社会经济事务中的管理作用，它们或者单独承担某些社会责任，或者与政府合作，承担政府分解的任务。但是，因为自主网络的自利性与排他性与公共利益目标的客观性存在冲突，所以，协调一致性仍然需要发挥政府的指导性作用，需要“以某种方式把政府请回来”，并“间接地、部分地左右这些网络”。
第三、通过改革创新实现善治。期待良好政府一直是人们的愿望，而随着时代的进步，人们追求的理想政府模式已经从“善政”转变成“善治”，即通过政府与公民社会的合作实现公共利益最大化。所谓善治，是指公共服务的效率、司法体制的独立、负责的公共开支、法治、人权、多元与自由。在政治上指的是“一个从民主授权机制中获得合法性和权威的国家”。 世界银行等国际开发援助机构发现，解决债务、增长问题不仅取决于自由市场，更为重要的是，改善过渡时期公共部门的管理、实施行政改革、支持权力下放等制度改革即实现“善治”将最终有助于增长与发展。寻求民主合法性、提高效率、提出法治与人权是地方政府创新的目标。善治是对地方政府创新的伦理要求与价值评价。
3、地方政府是中国地方治理创新的第一推动集团
中国改革开放的20多年来，经济体制改革、经济发展绩效取得了很大进展。同时，政治体制、管理体制的改革与创新也在系统地进行，地方政府的改革与创新尤其突出。建立经济特区、开放沿海城市、设立计划单列市、确立市管县体制等等，从地方政府制度结构上突破了传统的管理体制；赋予地方更大的社会经济事务管理权，以及一定程度的立法权等，从权力机制上增强了地方自主性。乡镇长公推公选、妇代会直接选举、行政审批权改革、政府采购、市民旁听制度、建立社会矛盾调解中心、政务公开等创新都是地方政府为适应变化的经济社会与政治现实而做出的治理努力。从某种程度上讲，中国地方政府治理创新与改革开放的步伐是一致的。
在复杂多样的地方创新活动中，地方政府是第一推动集团。从创新设想的提出、具体方案的设计，到组织实施的每个环节和程序，都是在地方政府的规范、领导和参与指导下进行的。宪法及其他相关法律赋予地方政府的权力为这些创新活动提供了法律依据。地方政府完全有能力根据当地的实际情况进行职权范围内的改革或创新。
第一，政府创新是一项集体行动，其目的是解决其面临的危机或问题，实现共同的利益。很显然，个人或其他社会组织无法承担行为主体的角色，它们面临着搭便车的问题，因为创新是作为公共品出现的。而政府在权力结构中的优势地位显然使其具备了推动集体行动的职能。
第二、地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解、把握来自个人和团体的利益要求，切实感受到经济社会发展中存在的问题，以及自身存在的问题。习惯、语言等方面的渊源，使地方政府官员更容易接近当地民众，而民众也在一定程度上更乐于参与地方政府的创新行为，如贵阳市市民踊跃报名参与旁听就是典型的例子。因为存在着双向的互动与合作，地方政府的就会大大地减少创新成本。
第三、任何创新都是有风险的，地方政府推动的创新带有试验性，具有收益大，风险小的特点。“一个社会有效的制度安排在另一个社会未必有效。” 各地区之间的情况也是如此。中国地区间差异很大，复杂性更是难以把握。如果一开始就由中央政府推动进行统一的创新活动或者制度安排，不仅难度大、效果不稳定，而且还存在着相当大的风险。降低风险的最好方法，就是局部范围内的试验。
第四、地方政府推动创新的能力基础。20多年的改革开放促进了地方经济的发展，地方利益逐渐制度化，地方政府拥有了相当大的可以自主支配的资源。分税制使地方政府获得了相当的财力资源，而赋予地方政府一定的立法权为地方政府的创造性行为提供了法律依据。
4、宪法结构、权力结构与意识形态结构等制度环境的变化为地方政府创新提供了相应的前提。
作为现代社会的制度结构，宪法秩序可能有助于社会实验，或者可能起根本性的压制作用；宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度；宪法秩序影响到公共权力运用的方式；稳定而有活力的宪法秩序会在解决冲突的基本价值和程序上形成一致性，降低创新的成本或风险。 我国1982年的第四部宪法明确了发挥地方各级政府主动性、创造性的原则，强调“中央与地方的国家机构职权划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”而变一级立法体制为两级立法体制，明确了省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常委会在不同宪法、法律、行政法相抵触的前提下，可以制定地方性法规。赋予地方政府立法权，为地方政府创新提供了直接的法律机制。
中央与地方权力结构的几次大规模分权改革，使地方政府获得了对地方经济资源和经济决策的控制权，以及财政支配权，因而获得了制度创新的物质供给权；利益导向强化了地方政府追求地方经济绩效的动力，调动了地方政府进行制度创新的积极性。地方政府权力和利益自主程度的提高，以及地方政府政治功能的放大和扩张，必然使它们的制度创新能力得到相应的提高。
作为一种非正式的制度安排，意识形态通过价值观、态度、观念和习惯等，影响人们对制度创新行为以及正式制度安排的判断、理解和支持。如果一项制度安排符合当地人的意识形态，必然大大降低其成本。“意识形态是减少提高其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排。” “实践是检验真理的唯一标准”大讨论、实事求是思想路线的确立，开放、自主、创新、务实、竞争、效率等观念取代传统封闭保守等等，意识形态环境的变化激发了地方政府的创新勇气。
“在过去的10年或20年内，全世界的地方政府都一直在经历一种变迁过程。” 地方政府开始逐渐改革传统的垂直科层体制、臃肿的治理体系，放弃对社会的全面干预，实现结构与功能方面的创新，以地方治理取代地方政府管理。随着全球经济相互联系日益加强、中国改革的深入发展，财政危机、权威合法性、资源竞争等各种危机性问题迫切要求地方政府进行创新，改革地方治理结构，提高治理有效性。
二、多样性治理：地方政府的创新实践
中国20多年的改革开放实践为我们分析地方政府创新提供了广阔的背景，而经济体制改革的实践过程则为我们提供了分析地方政府创新的参照系。以家庭联产承包责任制为例，经济领域的创新一般都经历了这样的过程：个人、团体或私人部门自发的创新——地方政府的默认或首肯——中央政府的承认并加以全面推广。但是，1990年代以来的中国地方政府创新显然有其自身的特点，地方政府创新不是从低到高渐进拓展的过程，而是同时在地方政府各个层级进行的：如乡村一级的村民自治和乡镇选举改革、包括妇代会直接选举、财政改革和干部制度改革在内的县级体制改革，以及本文即将分析的三个省会城市的政府改革等。在经济体制改革中，地方政府的角色地位经历了从旁观者到推行者的转变，而在市民旁听、行政审批权改革、政府采购等治理创新中，地方政府显然是创新的第一推动集团。下面我们借助具体的案例来分析地方政府的治理实践。
1、扩大政治参与，提升权威地位：贵阳市人大常委会推行“市民旁听”制度
人民代表大会制度是中国的根本政治制度，是人民当家作主管理国家事务的基本形式。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。按照法律的规定，中国地方县级以上人大的职权有15项，县级以上地方各级人大常委会的职权有14项。如领导选举权；区域内重大事项的讨论决定权；人事任免权；监督权、地方荣誉授予权等。
但是，在人们的印象中，地方各级人大及其常委会就是“表决机器”、“橡皮图章”，举举手、鼓鼓掌是其“基本职能”，作为地方国家权力机关的权威地位并没有真正落实。地方人大及其常委会权威缺位的原因既是结构性的，也是功能性的。由于中国共产党是我国的核心领导力量，对人大实现政治领导，所以，在地方治理实践中，地方党委是处于决策的核心地位，地方各级人大则变成了落实地方党委各项决策、建议、提案的程序性制度安排；与此相应的是，人大常委会主任一职经常是由从主要领导岗位上退下来的同志担任，实际上变成了一种过渡性的荣誉职务，而不是体现宪法精神的实质性权力要素；由于缺乏权威意识以及对权威的认同，人大及其常委会的实际工作不是积极主动地落实宪法赋予的各项权力，而总是处于被动、盲从的状态，自觉不自觉地将自己置于从属地位。
贵阳市人大常委会从1999年开始实行的“市民旁听人大常委会会议并发言”的制度力图通过创造更多的合法参与渠道，扩大公民政治参与，从而恢复地方人大及其常委会理论上存在而实践中缺失的权威地位。这项制度已经在贵阳市其他区县以及贵州省得到了推广。
1997年12月，贵阳市第十届人民代表大会选举出新一届人大常委会，常委会正副主任共8名，人大常委会主任李长兴同时兼任贵阳市委副书记，分管组织工作，参加市委常委会议。 新一届人大常委会上任后，采取了一系列新的举措。成立（1998年5月）贵阳市人民代表大会制度工作研究会，加强人大工作的理论研究；对所任命干部进行述职评议；对所任命干部进行法律知识培训和考核。
这些措施不仅使党政官员在感性上认识到人大及其常委会的法律地位和法定权力，而且也在理论上使其系统掌握了树立人大及其常委会权威的法律依据。但是，人民代表大会制度体现的是“人民主权”原则，人大及其常委会权威的最终来源是人民，只有获得人民的支持与认同才能在实践中提升其权威地位。因此，在既有创新的基础上，贵阳市人大常委会从1999年起开始推行市民旁听人大常委会会议并发言的制度。
允许市民旁听人大常委会会议并不是贵阳市的首创。在贵阳之前，武汉、大连等城市都曾经实行过这种做法。为了区别于其他地区，提高旁听的质量与效果，贵阳市扩大了旁听人数，允许10人参与旁听，而实际上首次旁听人数后来增加到12人；改变报名方式，实行自愿报名，鼓励市民发挥主观能动性；尊重市民意见，允许旁听市民在常委会会议结束后发言。
1999年1月23日，贵阳市人大常委会办公厅通过《贵阳日报》、《贵阳晚报》等媒体发布公告：凡年满18周岁，具有完全民事行为能力的市民，都可自愿报名参加旁听市人大常委会会议1999年上半年的常委会会议，并可在会上作简短发言。报名时间为1999年1月25日到28日四天，报名地点除了市人大常委会办公厅外，为了方便郊县居民，还在郊县人大常委会设了报名点。报名限额为100名，每次常委会将从中确定10人参加旁听。
公告在贵阳市引起了很大的反响。共有108人报名，包括工人、农民、学生、医生、个体户、机关干部、退休职工等。年龄最小的刚满18岁，最大的84岁。报名情况超出了市人大常委会的预料。为了满足更多的市民参加，常委会确定了12名市民，作为参加旁听1999年2月3日第十届人大常委会第十一次会议的人选。旁听市民平均年龄41.7岁，大专学历以上者有7人，有7人在所在部门担任一定的领导职务，从事的职业包括：教师、医生、个体户、农民、工人、机关干部等。其中包括有曾经带头集体上访的出租司机辜立琼。
1999年2月3日，贵阳市十届人大常委会第11次会议如期举行。在12位旁听市民的注视下，常委会组成人员第一次在市民直接关注和监督下行使自己的职责。会议的主持者严格按照会议规则组织会议，使整个会议进程显得非常紧凑有效。
常委会成员发言结束后，开始旁听市民发言。12名市民争先恐后地举手，希望自己成为第一个发言者。“女士优先”原则让来自贵阳中医院的达凤莲医生获准第一个发言。她对人大工作提出了三点建议：支持旁听制；希望这次旁听不仅是试行，而且要坚持下去；依法治市，加强监督力度，希望市民代表参加相关项目的监督检查，进一步增加透明度。 在她发言之后，其他市民也分别就自己关心的问题依次发言，秩序井然，没有出现旁听者反映个人问题、发泄个人不满的情况。旁听者的发言都是针对一些社会关注的问题，比如“农村计划生育工作如何发挥村委会的作用”，“实行执法检查公示，邀请市民参加”等。12位市民共就4个方面的问题提出了15条建议。
首次旁听成功举行之后，《经济日报》、《贵阳日报》、《贵阳晚报》、《中国妇女报》、《人民代表报》、《法制日报》等都进行了详细报道。市人大也及时总结首次旁听的经验，贵阳市人大制度工作研究会召开了“市民旁听市人大常委会议”专题研讨会。1999年3月2日，中央电视台《新闻30分》也对该活动进行了报道，全国人大常委会办公厅新闻局常务副局长郑允海，对贵阳市人大的做法表示赞赏和肯定。
1999年6月24日，贵阳市第十届人大常委会第14次会议通过了《贵阳市市民旁听市人大常委会会议规则》，把市民旁听作为一项制度确定下来。该规则把首次旁听的做法基本上都保留下来。并且还规定了在贵阳投资的港澳台同胞也可以参照该规则参加旁听。到2002年11月，贵阳市第十届人大常委会共举行了41次会议，如果从第11次会议首次实行市民旁听算起，已经举行了31次旁听，共有1300多人报名，旁听人数达到372人次。
贵阳市人大常委会市民旁听取得了明显的效果。首先，常委会的发言质量提高，会议质量提高了。常委会以及市民提出的建议也得到政府部门的认真对待，人大及其常委会的法定地位得到了有效实现；政府官员增加了对人民代表大会制度乃至国家政治制度的了解，提高了法律意识，也在一定程度上增强了公开发言与辩论的能力；常委会工作人员借助常委会威信的提高增强了对人大工作的兴趣；人民主权原则具体化，市民通过直接参与不仅了解了人民代表大会的基本运作过程，也可以对常委会成员、人民代表以及政府官员进行面对面的监督，切实感受到自己在制度中的地位，利用有效渠道表达自身及特定群体的利益，体现主人翁地位，信任并支持人大工作。
从更深层次上讲，市民旁听制度的实行积极地推动了人大及其常委会权威地位的提升。在社会经济发展日益多样化，部门或团体利益越来越多元化的情况下，作为最高权力机关的人大及其常委会只有通过制度化方式直接取得社会大众的民意支持，而不是仅仅依靠具有自身特殊利益的其他政府机构，才能改变长期以来边缘化的权力地位，确立自身权力不容挑战的正当性基础（legitimacy）。最高权力必须直接受自于作为个人的公民个体，而非来自于任何其他地方共同体。
2、减少权力环节，提高行政效率：海口市行政审批权的改革
海口市是中国最大经济特区海南省的省会城市。1992年，邓小平同志南巡讲话以后，海口市掀起了投资热潮。据统计，1988年至1991年，来海口的客人平均每年46万人，1992年猛增至116.6万人；境外客商签订的合同也从1991年前的300来个，增至1992年的1328个和1993年的2257个；外商直接投资不断增加，由1990年前不足7500万美元，上升至1991年的1亿多美元，以至1992、1993年的3.28亿、4.2亿美元；全社会固定资产投资猛增，仅房地产开发投资，1991年基本建设投资接近10亿元，1992年增至26.9亿元，1993年40亿元。
然而，海口市相对滞后的行政管理体制无法为经济迅速发展提供有效的治理机制，最为突出的就是行政审批权过于集中，审批环节过多，审批效率低下。例如，投资立项需要10多项繁琐的材料、耗时1个多月才能审批完成；企业注册登记需要加盖20多个公章；工程建设项目报建需要经过25道关卡，32道程序；审批权集中于行政首长，覆盖面多达130多项。管理僵化、效率低下导致政府公信力下降，投资资源流失。
为了改变以审批权为核心的整个行政体制僵化、低效对经济发展的制约，吸引投资资源，1992年，海口市政府决定：改企业审批制为企业登记制，允许投资者先成立企业，后申报项目；改项目审批为项目登记，登记项目视为批准立项，计划、工商、规划、土地和银行等部门均予认可。 逐渐形成直接办理制。当时，投资者和群众将这种做法形象地称之为“先上车后买票”。以此为契机，海口市先后推行了“审批限时制”“申报预约制”“传递制”“评审制”“复函制”“公开监督制”“审理职责制”等一系列制度，将过去集中于行政领导的项目审批权力下放到具体办事机构，办事人员就是审批权力的行使者。例如，作为“依法行政”的试点单位，国土局将各局长的部分审批权下放给各科长，科长的下放给科员审批，建立“依法行政审批责任制”。 海口市工商局则将企业登记注册从6个环节减少为2个，直接由企业注册分局注册登记完成；将审批项目由过去的130种减少为28种；注册时间由1个月减少为7个工作日。 原来集中于行业主管和行政主管的审批权下放到直接办事机构，削减了审批程序。
围绕审批权改革，海口市政府还推动了各职能部门在公开办公、承诺服务方面的改革。1993年开始，规划局等海口市各职能部门参照国际惯例，以透明为原则，实行窗口办公。设立统一办事窗口，集中办公，统一收件、咨询、发证，将受理与审办分离，改分散办理为集中办理，变“暗箱”操作为公开办事。邮政局等承担社会服务职能的行业或单位，变被动服务为主动服务，把服务内容、标准、程序、时限、责任等，公开向社会做出阶段性或长期性承诺，接受社会监督、承担违诺责任。在海口，围绕审批权改革的直接办理制、窗口服务制和社会服务承诺制简称“三制”。
自1992年海口市开始实行“三制”以来，“三制”实践从原创阶段（1992-1996）的16个部门已发展到推广深化阶段（1997至今）的171个单位，项目达592项。全市3个区、81个直属机关、204个基层单位、22个乡镇街道办、170个村（居）委会、339个企事业单位和大部分中小学校均实行以“三制”为主要形式的政务公开、事务公开、村务公开、厂务公开、校务公开等制度机制。
海口市政府围绕审批权的改革，主要是将政府各职能部门的审批权分解、下放与转移，是政府过程内部的分权，是公共权力在部门、层级和环节上的重新分配与调整。这种行政性分权，是权力的技术性配置，它将从属行业或行政主管的集权权力转变成直接工作人员的事务性权力。围绕审批权改革的“三制”实践明显提高了办事效率，更多地吸引了外来投资。1993年直接办理登记注册的国有、集体和联营企业达4287家，比上年增长103.9%；直接办理的私营企业4823家，增长306.7%；直接办理的外资企业896家，增长56.4%；直接办理的个体工商户7773家，增长61.4%。 实施窗口办公，通过规范的技术性安排如触摸式电子显示屏让公众熟悉办事制度与程序，增强了行政透明度，有效地防止了过去因为暗箱操作带来的审批权腐败现象。对来自社会的批评积极回应，公开向社会做出承诺，也促进了公共部门的服务职能，强化了服务意识。政府各项工作取得了明显的成效。
3、改革公共支出，创造廉洁型政府：南宁市实施“政府采购”制度
政府采购也称为公共采购，它指的是各级国家机关、事业单位和群团组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。其明显特征是资金来源的公共性和采购主体的特定性。政府采购涉及的是公共资金即财政性收入的使用。
我国传统的政府财政支出方式是“专供”或者分散式采购行为，没有统一的政府采购制度，财政性资金使用缺乏有效的管理。这样的方式很容易滋生腐败，政府行为不规范，不透明，容易出现幕后交易和腐败行为；其次是政府花钱多效益低，浪费很大；同时也纵容了企业的低效率经营。作为广西自治区的首府，南宁市一直面临着财政紧张状况，政府财政依然是“吃饭”财政，发展事业与建设资金非常紧张。 而且，财政性资金使用的随意性还导致腐败现象滋生。1997年，南宁市因回扣受贿被查处的党员干部已多达345人，比96年增长34.78%。 1998年初，南宁市政府采购管理处与《南宁晚报》、《南宁早报》联合对南宁市市场进行暗访。在市内及市郊的数家加油站、电脑、复印机等办公用品销售点、汽车维修厂等地，汽车加10升的油可以开30升的发票；购买一台夏普复印机可以拿3000元的回扣；买一台电脑可以获得2000元的商场购物券；如果定点汽车维修可以获得更多的好处。
为了走出财政支出管理的困境，有效遏制腐败现象，1998年4月23日，南宁市政府颁布了《南宁市政府采购实施办法（试行）》和《南宁市政府采购制度实施细则》，开始施行政府采购制度。
与其他地方政府通过归纳政府实践活动而开启制度创新不同的是，南宁市政府采购制度实践，一开始就是以政府令、办法、规定和措施等比较规范的制度形式规定了基本方向和原则表现出来的。 这些规章、制度对政府采购的范围、原则、管理机构、管理模式、采购方式、招投标和履约验收、采购资金的拨付，以及采购监督检查等问题做了明确地规定，并对中介机构准入政府采购市场的条件、程序也作了原则性规定，为南宁市全面推开政府采购工作，使之不断走上规范化、法制化的管理轨道提供了有力的保障。
1998年5月9日成立了政府采购管理委员会，作为政府采购的管理机构。市长任主任，成员包括政府办、财政、物价、监察、审计、国资、预算外资金管理等部门的领导。 南宁市政府采购委员会下设立政府采购管理处，作为采购委员会的日常办事机构。
更为重要的是，南宁市政府采购制度的实践还具有相当新颖、有效的技术性安排做支撑。1998年6月，南宁市政府采购管理处筹建了“南宁市政府采购资料与档案库”，同时建立起政府采购声讯服务系统（声讯电话：0773-5890266；5890233），客户可以通过资料库与声讯系统查询有关政府采购信息；1998年创办了全国第一家《政府采购》杂志，建立了一种经验、信息交流，以及相互学习的技术平台；1998年9月，南宁市在全国率先开通政府采购网站，并于1999年6月开始试行网上竞价采购，首次在全国通过竞价实现高效实时政府采购；2001年2月南宁市政府采购管理部门在全国首创政府采购市场，把确需集中采购的项目纳入到政府采购市场，同时将委托中介机构和采购单位自行组织的采购活动都纳入到市场内统一管理。
1998年6月，南宁市政府举办了首次政府采购招标会。在这次政府采购招标会上，共采购公务用车及办公用品927.5万元，比各行业行政事业单位按市场价报来的资金总额节约120.5万元，节约率为11.39%。 1999年6月到2001年6月止，南宁市通过网上采购方式共采购公务用车、办公设备等达4853万元，节约资金396万元，资金节约率7.54%。从2001年初到6月止，南宁市政府采购市场共组织公开招标5次，谈判及询价采购37次，网上采购260多次；完成采购金额6219万元，节约资金1818万元，资金节约率达22.64%。代理武鸣、宾阳等县、市及部分中央单位和企业的政府采购业务10多批次，采购金额近200万元。
实行政府采购，发挥集中统一、规模采购的优势，在规模采购中获取10%的节约资金优惠。由于实行公平竞争，政府采购部门可以利用供应商之间的竞争，形成一种买方市场，降低购买成本，节约公共支出。即使在同等价格水平情况下，政府采购也可以使采购部门选择那些品质较好、质量较高的商品和劳务。南宁市从1998年6月至2001年6月按政府采购规范的程序和方法实行货物、工程和服务的采购项目实际完成采购金额突破2个亿，达21972万元，共节约资金4149万元，节约率为15.88%。
在不成熟、不完善的市场经济中，法制的不健全，交易过程的不透明，最易引起“寻租”行为，厂商暗中从政府权力掌握者那里争取到占国家便宜的优惠待遇，而政府工作人员则从厂商那里获得私下的“好处”，政府分散采购中常常发生的“回扣”，正是在这种情况下产生的腐败弊端。建立政府采购制度，通过规范的采购方式，可以依托法制而明显地提高政府采购过程的透明度和规范性，减少产生“权钱交易”等腐败行为。例如在公共工程建设过程中，存在着工程招投标活动中弄虚作假，施工单位转包、违法分包，无证、越级承接工程业务以及挂靠，不执行工程建设强制性标准、偷工减料等问题。实行政府采购，其实质是通过技术安排、制度创新，形成一种“制度监督”，规范政府的“消费行为”，以消除政府采购中的“寻租”现象。
三、危机情势：地方政府创新的动因
地方政府的创新推动了地方治理变迁，那么，这些地方政府是出于什么样的考虑而实施这些创新的呢？
在我们的实地调研中，这些地方的政府首长都强调，工作要有创新，要通过改革来促进经济发展，适应全球性的经济情势。很显然，这种原因是地方政府创新活动的大背景。但如果具体到某一地区，又是什么原因推动着他们改革的呢？
在调研过程中，贵阳市人大常委会的一些工作人员经常说的一句话就是“有为才有位，有位必有为”；也有同志说，要从意识上改变过去“只知道人大及其常委会是监督机关而忽略或淡化了它首先是行使决定权的权力机关；只知道人大及其常委会与‘一府两院’是监督与被监督的关系而忽略或淡化了它们之间首先是决定与执行的关系”的状况。贵阳市人大常委会副主任，秘书长濮振远在新闻发布会上说，实行市民旁听制度就是为了“树立国家权力机关的新形象”；贵阳市人大常委会主任李长兴多次谈到，人大的工作只有创新才能发展。 他们非常清楚，这个“位”就是要有最高权力、最高权威这个“位”。只有通过改革、创新才能在实践中恢复并提升人大常委会的法定权力和权威地位，推动人大工作，而只有在实践中确立了人大常委会的权威地位，才能更好地促进法治建设，实现法治国家的目标。
在我国的政治结构中，地方人大及其常委会是我国地方的最高权力机关，享有法定的最高权威。政府其他机构由其产生并对其负责。但是，由于中国历史的特殊性，中国共产党是中国政治生活的核心领导力量，是唯一合法的执政党。虽然，共产党本身也一再强调自身在宪法和法律范围内活动，但在实际生活中，人大及其常委会的权威一直处于政治结构、政治决策的边缘。随着改革开放的深入发展，人们的法治观念、法律意识逐渐增强，法治国家建设目标的确立使各政党、团体，以至人大本身都意识到恢复并提升人大及其常委会法定权力和权威的必要性。虽然不像社会生活中其他矛盾、冲突问题那样紧迫，但笔者认为，人大常委会在理论上应该享有的地位与现实形成的反差使他们意识到自身面临的危机，虽然这种危机感也许是潜意识的。
在海口市，市政府理应对经济发展的热潮有良好的准备，因为海南特区建设伊始就设定了“小政府，大社会”的体制模式，强调政府职能转变，以适应市场经济的发展。而实际上，僵化、缺乏效率、透明性，以及公共服务缺位等传统体制累积性功能障碍依然存在，并妨碍了海口市政府对投资热潮所需做出积极回应。投资者抱怨、群众不满，对政府部门的频繁投诉使海口市政府处于尴尬的境地，政府形象受到很大的损害。海口市的普通干部到政府首长，都强调自身“很受震动”，“投资者和群众的抱怨促使我们改进工作”。
笔者认为，权威危机是地方政府实施创新行为的主要动机之一。正如英国学者迈克·戈登史密斯所说，由于全球化的影响，世界各地的地方“政府制度、政党和政治程序等面临着真正的或假想的合法性危机。” 包括中国在内的各地地方政府确实面临着合法性危机，或者说权威危机。只不过，这种危机不能仅仅描述为外部变迁影响的结果，国家内部经济社会环境的变化是引发地方政府权威危机的根本原因。国家内部的权威危机，或者是结构性的，或者是功能性的。前者意味着权威机构本身法定权力、权威地位面临的危机，后者指的是政府行为不当所导致的公信力下降、权威受损，当然，功能性权威危机的深层次原因仍然是固有的体制结构。很显然，贵阳市人大常委会推行的市民旁听就属于前者，而海口市行政审批权改革就属于后者。
与功能性权威危机相关的是，地方政府面临的管理性危机，也是诱发其实施创新的动因。这种管理性危机可以是固有体制运行不畅所致，也可能是资源约束硬化所致。
在海口市，原来的审批体制是一种多层级的、集权的审批体制，每个环节都有相应的管理性权限，最终的审批权集中于行政首长。由于设定了管理权限，有了“盖章权”，所以，每个环节有以权力换取非正当收入的可能，即“吃、拿、卡、要”；同时，因为完成审批要经过所有这些环节，即使在各个环节都顺利通过的情况下，也是相当耗时的，从而导致效率低下。当投资热潮、经济快速发展突然来临时，海口市政府职能部门无法有效应对也就很自然了。问题多集体中在“职能转变太慢”、“体制问题”、“管理、宏观调控和服务跟不上”。 甚至是在实施了一系列创新后，体制运行不畅导致的管理性危机依然存在，“334事件”就是明证。 而在南宁市，没有实现政府采购之前，财政支出体制是传统“专供”型和分散的。这种体制始终无法提供财政支出的统一有效管理，也遏止不了“吃回扣”等腐败现象。固有体制运行不畅导致的管理性危机促使地方政府通过创新来改变原有体制的缺陷。
掌握资源是地方政府实施有效管理的重要条件。但在市场经济条件下，资源总是稀缺的。当资源约束硬化，没有更多的资源可以利用时，地方政府就面临着管理性危机。寻求替代性危机管理路径就成为地方政府的必然选择。海南省也是比较落后的省份，建设经济特区就是要利用优势寻求发展，这一点海口的各级官员都很清楚。他们也知道，投资对于他们的意义。问题是，只有当遭遇旧体制的僵化与低效，投资转向类似深圳等其他因为改革而已经具备优越投资环境的地方之后，他们才清楚是什么地方出了问题。在海口市调研中，市各职能部门的同志向笔者谈到，“海口没有外来投资就发展不了”，所以，投资流失触动了海口市政府，海口市三制办负责同志告诉笔者，创新可以提高政府效率，吸引投资，促进海口市发展。
据了解到的材料，南宁市政府财政状况一直很紧张。政府采购管理处的吉海宁处长说，在基础设施建设、公共服务投入方面，政府财政很吃紧。每年大约短缺12个亿左右。而且，还存在相当严重的浪费和腐败现象。因此，在政府财政汲取能力短期内无法很快提高的情况下，改变原来体制，实施政府采购，开源节流也不失为解决财政紧张的可行性选择。
根据不同地区不同政府部门创新活动的差异，笔者认为，危机情势的存在是地方政府改革创新的主要动因，这些危机包括权威危机和管理性危机等。它们并不是孤立地表现在不同的地方，实际上，它们往往在各个地方同时起着作用，只是在不同的地方所起作用大小不同而已。
四、结论：治理的走向
由于地方政府层级的多样性，地方的治理创新的走向也存在着很大的差异性。例如，乡镇一级的竞争性选举作为一种地方治理创新，就表现出不同的走向。赖海榕先生曾指出，竞争性选举的目的是为了摆脱乡镇运行的困境、减轻乡镇的责任负担、或提高乡镇的运行效能。它是县及县以上政府的一种政策工具，而不是人们认为或期望的一般意义上的自由选举。一旦摆脱困境、减轻负担或提高效能的压力减少或消失，继续推进乡镇竞争性选举的动力就会减弱或消失；或者，一旦乡镇竞争性选举的后果超越了目标范围，改革的发展就要受到既有体制的限制。改革就会失去动力而向旧体制回归。 就本文分析范围而言，地方政府创新的根本性动力是其面临的危机情势，这种危机包括权威危机和管理性危机。这一点恐怕与赖海榕先生的分析有相似之处。但是，不同层级的地方政府创新是不是都会因为危机消除而失去动力呢？
贵阳市人大常委会推行的市民旁听制度已经作为制度而稳定下来。以“市民旁听”为突破口，贵阳市人大常委会开始了一系列联动性的治理创新：增加民意表达的便利渠道，设立“市民谏言信箱”，接受市民对政府、法院、检察院提出的建议和批评； 提高立法科学性,增强公民的法治意识，实行“立法公示”制度。 此外，贵阳市人大常委会还在市民参与执法检查、信访工作等方面进行了有益的探索，这些举措相互衔接，互相促进，为人大及其常委会更有效地实现自己的权力与职能提供了合理的多元渠道。
海口市10多年围绕审批权改革的“三制”实践表明，创新的生命力就在于其稳定性与持续性。“三制”的延伸性创新主要体现在向上、向下即整个政府行为领域延伸方面。其主要措施包括：实施效能监察，对机关公共行政进行量化监督；筹建大城管，综合执法；开展“双评”活动（评比最佳单位和末位诫勉单位），推动市直党政机关改革；成立海口市重点项目办公室，对重点项目投资服务全过程进行检查和监督；成立海口市投资环境监督中心，完善投资服务，加强对市政府行政首长的监督。
在南宁市，“政府采购”制度也没有局限于政府财政支出的改革，它还扩展到整个财政体制，如预算改革、国有资产管理体制的调整等。2001年，南宁市财政局启动了预算编制改革，主要内容包括：细化预算编制；实行综合预算；实行零基预算；硬化预算约束；提前预算编制时间。 2002年4月，南宁市政府决策成立南宁威宁资产经营有限责任公司，将南宁市本级党和国家机关、人民团体、事业单位占有和使用的国有房屋、土地、铺面等国有资产以及相关经济实体，全部移交给威宁公司来进行统一管理、营运，优化资本结构和资本配置，盘活国有资产。从2002年4月24日至6月20日，第一批移交资产的市委、市人大、市政府、市政协、财政局、审计局、规划局等25个单位已基本移交到位。
显然，作为本文分析对象的地方政府创新不仅没有危机消除而失去动力，它们还延伸、拓展到其他相关领域，进而在地方政府治理结构与行为方面形成了系统、持续的创新。为什么地方政府治理创新会有这么大的反差？仅仅是地方政府所属不同层级造成的么？问题显然不是那么简单。笔者认为，乡镇一级干部体制改革引入的“竞争性选举”因素与传统的干部选拔任命制度存在着冲突，虽然这种新的因素在解决地方性困境中收益大于风险，但是，将其作为整体上可以鼓励的原则而接受显然还没有得到更权威的认同。因此，即使乡镇一级的政府创新可以有效地解决各种矛盾与冲突，在没有得到明显的鼓励性暗示之前，这种创新的发展空间是有限的。
而本文分析的地方政府层级创新则不同。虽然诸如市民旁听、改革审批权、实施“政府采购”等治理创新也是对原有体制的突破，但是，鼓励公民有序政治参与，转变政府职能、提高政府行为效能，厉行节约、创造廉洁型政府等是得到广泛认可并受到鼓励的，是总体性改革发展的方向。因而，这些治理创新不仅能够推行，而且能够持续下去，并将其影响从一领域扩展到另外领域。
正如前文分析的那样，扩大公民政治参与、提高人大常委会的权威地位，寻求体制内技术性分权、提高政府效能的，以及改革公共财政支出、创造廉洁型政府这些寻求治理变迁的努力，实际上属于政府管理方式的改变，是地方治理在政治和行政意义上的表现。即从民主授权机制中获得合法性和权威，实现高效、开放的、负责的公共管理。
地方政府创新推动了治理变迁，但是，治理变迁的涵义是广泛的，它还包括政府而外出现了各种新行为主体，如非政府组织、公民的志愿性团体、协会、社区组织、利益团体和各种社会运动等，它们形成自组织网络；权威依然存在，但已不再局限于政府，不同境遇中的不同行动者都可能享有权威；政治体系日益分化，权力中心多元化，集体行动的主体之间存在着权力依赖，等等。相对而言，在本文分析的三个创新案例，自主的公民社会是隐性的，政府始终是治理创新的推动主体，其路径是单向的，虽然也存在着政府与公民、政府与市场的互动。这种创新模式的缺点是，政府依靠自身对公众偏好的判断来推行改革创新，政府与社会之间的互动是浅层次的，政府创新行为缺乏有效的社会监督，内在的监督机制缺乏社会支撑。因此，公民社会兴起与权力相互依赖的意义就在于，它能够克服政府“超载”、社会缺乏自主能力的困境，从而形成政府与社会之间的良性互动，恢复国家与社会、政府与公民之间的真正合理关系。
