制度变迁理论来源于制度经济学，但对政治领域的治道变革的解释具有借鉴意义，因为，政治领域在社会转型时期的制度建设，其实质就是一个制度变迁的过程。要考察社会环境的差异性和制度实现程度的多样性的关系；要对影响规则运行机制和主体行为的深层的制度性原因作系统分析；要对制度变迁引起的规则运行机制和主体行为特征的变化作动态的考察；要从制度之间的关系去分析制度的实践绩效等，新制度经济学具有不可忽视的作用。戴维斯和诺斯最早提出关于制度创新的理论框架，提出制度创新过程中存在着初级行为团体和次级行动团体。[1]在不同的制度环境中，制度变迁的方式是不同的。

一、对已有模式的反思

1．诱致性制度变迁和强制性制度变迁的模型。

主流制度经济学认为制度变迁的方式有两种：一种是自下而上的诱致性制度变迁方式，另一种是自上而下的强制性制度变迁方式。[2]即继V.W.拉坦提出诱致性制度变迁理论后,我国学者林毅夫又提出了诱致性制度变迁和强制性制度变迁的模型。[3]前者是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会所进行的自发性变迁；后者是指有政府法令引起的变迁。诱致性制度变迁与强制性制度变前有许多共同点，如两者都是对制度不均衡的反应；两者都得遵循成本---效益比较的基本原则等。但是这两种制度变迁模式又存在不少差别。这主要有：(1)制度变迁的主体不同。诱致性制度变迁的主体是个人或一群人，或者一个团体；而强制性制度变迁的主体是国家或政府。诱致性制度变迁主题集合的形成主要是依据共同的利益和经济原则，国家这个制度变迁的主体进行制度变迁的诱因比竞争性组织或团体更复杂。(2)两类制度变迁的优势不同.诱致性制度变迁主要是依据一致性同意原则和经济原则。如果它能克服外部效果和搭便车之类的问题，那么它在制度变迁中将是最有效的形式之一。而强制性的制度变迁的优势在于，它能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁；它能以自己的强制力和“暴力潜能”等方面的优势降低制度变迁的成本。(3)两类制度变迁面临的问题不同.如诱致性制度变迁作为一种自发性变迁过程，其面临的主要问题就是外部效果和“搭便车”问题。而强制性制度变迁却面临着统治者的有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识局限等问题的困扰。

诱致性制度变迁模型的缺陷:①中国的制度变迁不完全是自然演化形成的制度变迁,新制度经济学通常假定，制度的创新或变迁总是各种行动团体在环境变化时，对成本和收益进行理性的分析以后，确认收益大于成本加上交易费用、具有潜在利润才付诸行动。而且，制度创新由于发明新方案并非易事、现存法律的约束等原因，有严重的时滞。但中国的情况与此有显著差异。②在制度供给主体的地位方面。新制度经济学方面从西方的历史经验出发，假定市场中存在着相当完善的合作机制。只要市场规模的变动、生产技术的变动等外生变量使某些市场主体产生了制度创新潜在利润的预期，这些市场主体就回自动地共同组成第一行动集团，在确认最有利的制度选择后，与第二行动集团合作，完成制度创新。对此模型，我国已有学者提出修正，认为潜在利润的出现只是第一行动集团得以组成的必要条件，而非充分条件。因为个人之间总有外部性问题阻碍其合作，所以必须用奥尔森的集体行动理论作为补充。[4]

同时,供给主导型制度变迁方式(即强制性制度变迁的模型)是在一个由权力中心的供给意愿和能力主导变迁方向的框架内进行的，不管是自上而下的强制性变迁还是自下而上的诱致性制度变迁方式，都会因陷入“诺思悖论”而面临一系列难以逾越的障碍。[5]因为，在供给主导型的制度变迁方式中，由于权力中心在制度安排的博弈中处于支配地位和产权关系的模糊性，以个人合约或企业组织为基础的集体行动难以突破权力中心设置的制度创新的进入壁垒。在制度变迁的过程中，无论在中央的层次还是地方的层次，制度安排出现以后，都会出现一个“实施----反馈----修正”的过程。强制性制度变迁往往出现制度的非有效供给，其主要原因是：①强制性制度变迁不是以一致同意为基础的，因此必然有地方政府、企业、个人等出于自身利益，对不符合自己意愿的制度进行截留、曲解和补充；②转轨经济中的制度变迁很多来自于对国外经验的移植，容易与本土的其他制度尤其是非正式规则出现不相容的现象。③制度的实施是统管各级行政机关和司法机关执行的。但地方政府的利益与中央政府存在着差异，当中央政府的制度供给不符合自身利益时，必然出现实施不力的问题。④转轨时期的市场主体缺乏长期经营的预期，追求短期利益，因此更倾向于违规操作。⑤由于信息不对称、不确定性、地方差异等因素的影响，下级往往对中央的制度供给作出符合自身利益的理解，以机会主义的态度实施新规则；⑥中央限于财力因素，一般把新制度安排的实施成本转移给地方，地方根据实施成本的大小对新制度安排作出局部调整。

2．“中间扩散”型制度变迁模型

此模型由杨瑞龙提出，拥有独立利益目标和一定资源配置权的地方政府在我国想市场经济过渡过程中发挥着特殊作用，一个中央集权型计划经济的国家有可能向市场经济体制过渡的现实路径是，有改革之初的供给主导型制度逐渐向中间扩散型制度变迁方式转变，而地方政府正是中间扩散型制度变迁的第一行动集团。[6]地方政府在制度变迁中的特殊地位由以下几个因素决定：①中央和地方财政分灶吃饭后，地方政府的利益驱动机制大为前化具有追求本地财政收入和经济快速增长及响应获利机会进行制度创新的动机。②地方政府和中央政府一样，具有从计划经济时代遗留下来的强大的行政权力，具有制度创新和制度实施的潜能。③中国改革往往采取“先试点后推广”的办法，因此试点地区或城市的地方政府，事实上拥有中央政府的权威，有较大的自由度实施自主的、积极的制度创新。换句话说，权威扩散化后，基层权力中心会修正制度供给意愿，鼓励或追认基层组织或民众的制度创新行为。经济利益相对独立化的地方政府成为沟通更上一级权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节、突破原有制度创新进入壁垒，从而化解“诺思悖论”。因而，现实制度变迁方式可能是介于诱致性制度变迁方式和强制性变迁方式之间的“中间扩散”型制度变迁方式。

虽然,随着放权让利改革战略的选择和“分灶吃饭”财政体制的实施，地方政府不仅拥有了较大的资源配置权，而且具有相对独立的经济利益。地方政府经济实力的提高所引起的自主力量的变化导致了重建新的政治、经济合约的努力，即地方政府不再纯粹地行使行政代理职能，被动地贯彻更上一级权力中心的制度供给意愿，而会为谋求可导致本地利益最大化的制度安排。但是,放权让利改革战略的选择和“分灶吃饭”财政体制的实施还有诸多不完善的地方,地方政府的资源配置权和独立的经济利益也是有限的。此模型实际是体现了中央政府和地方政府之间的博弈关系，对民众的需求关注较少，如果用于分析某一单方面行为时具有有效性，但用于解释涉及某一层面的整体性体制改革时，具有一定的局限性。

二、“互动合作”型制度变迁模型的构建

1．“互动合作”模型的描述

制度变迁在经济社会发育的不同历史阶段具有不同的特征，在市场力量雄厚的社会，需求诱致型变迁是主要的制度变迁方式。中国的制度变迁方式在改革开放之前和之初是带有强制性的自上而下的供给主导型变迁。随着经济社会的进步，社会能力的逐步增强，制度变迁正在演化为一种“多方需求→多方压力→多方协作→体制创新→需求满足”的“互动合作”型制度变迁方式（见“互动合作”型制度变迁流程图）。就社区建设的进程而言，在中央政府、地方政府、社会公众各方利益需求相互回应的流程中，基层政府和民众为解决现实问题而首先结成了一种新的合作博弈关系，共同成为制度变迁的初级行动团体，这是对以往政府单纯地实施政治管理与行政管理、民众只是单纯受众的局面的一种质变。接着是省市区政府出于与其他省市区的制度创新竞争而结成的次级行动团体，与此同时，省市政府与中央政府在制度变迁的方向、原则和制度的实施与扩散等方面又结成三级行动团体。民众的需求通过各种表现、方式而发布出去，被政府感知；基层政府把分散的偏好予以整合，成为新制度设计的民意基础，并反过来动员民众，使之接受新的、糅合进基层政府自身偏好的制度系列；民众通过和基层政府讨价还价，从而使新制度生效。所以，这种制度变迁是各个权力主体和权利主体之间相互博弈的结果。社会民众的利益、地方政府的利益及中央政府自身的利益之争，推动了新制度供给的进程。可以说，凡涉及体制改革的制度设计与实施，并非单方面所能完成的，必须选择“互动合作”型的制度变迁之路。

 “互动合作”型制度变迁流程图

2．“互动合作”型制度变迁流程的五个阶段

①第一阶段：A→C，由于转型时期的政治经济社会非常规变化引发了一系列矛盾与冲突，从社会底层自下而上产生加强基层政权、维护社会稳定的压力，中央政府自上而下地要求各级地方政府将社会稳定和政权建设作为重要工作来抓，并作为各级政府的重要工作目标考核；②第二阶段：D→F，对现实需要和存在问题的回应是制度创新的源泉，有效组织是制度变迁的关键。基层政府出于上下压力和潜在利润的存在，认识到制度创新是唯一的路径选择，于是就开始了制度变迁的战略选择、规则创新和机制构建，此阶段不是基层政府单方面能完成的，而是多方参与博弈的结果；③第三阶段：G，地方政府的制度变迁总体上是在原有的体制框架内进行的，是否有意义和是否具有普遍性，取决于最高权力中心的认同程度，于是出现市区政府向主管的民政部汇报、省市民政部门向民政部汇报，民政部对地方政府的制度创新通过讲话、简报、会议等形式予以确认；④第四阶段：H→I，如果说地方政府的制度创新是“迫不得已”而为之，是通过行政力量进行的，则民政部的确认产生了较强的制度激励，基层政府开始主动考虑对改革的深化和功能的提升，为了落实政府设计的新规则，地方政府在当地民众中进行了广泛的宣传和动员，这与民众的参与愿望相吻合，民众以积极的行动回应了政府的动员，并在实际的制度创新过程中推动政府再次创新；⑤第五阶段：J，是由试点到示范、由实验到推广的阶段，中央政府从各地的创新过程中既获得了激励，又明确了事物发展的方向，于是开始在全国推行，各地方政府也开始了制度创新的竞争，从而出现整体推进的格局。这与诺斯等人的五阶段论是有区别的。[7]

3．基层政府在“互动合作”中的作用

制度是一项公共物品，进行制度创新是一项集体行动，一个有效的组织是一项集体行动得以实现的关键。进行集体行动的组织必须依靠其他组织，为达到目的，各个组织必须交换资源，谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。在强制性制度变迁中，政府是一种实现集体行动的工具，个人可以用它来满足他的某些欲望。[8]但由于地域性群体只是一种潜在的集团，由于经济人的"搭便车"偏好和其他机会主义诱惑，以及人们普遍存在的"理性的无知"，更由于旧的"选择性刺激"具有巨大的惯性，所以，设计、组织实施新制度的具体操作行动难以由分散的民众承担，换言之，能够担当此项任务的最有效的组织是地方政府。[9]因而，在制度变迁过程中，初级行动团体中的基层政府最为关键。由于基层政府的组织规模相对较小，容易实现集体行动；又由于它距离最高权力中心较远，容易在制度的边际上发掘活动空间，进行制度创新；同时，还距离民众最近，能够优先、真实地感受到民众的需求，从而形成一种互动的链条：民众需要-->政府回应-->政府设计新规则-->政府动员民众-->民众政府合作推动制度变迁-->民众监督和检验新规则的实施及其效果。

三、“互动合作”型制度变迁的例证

政府作为公共管理者，要寻求有效的、公平的方法（即制度）来解决公共问题、满足民众需求和处理公共事务，必须具备特定的技能。江汉区政府一方面充分利用组织技术，用足人才，使人力、物力的投资产生最好的效果；另一方面鼓励、认同街道和社区的创新行为，在上下连动的运作机制中争取广泛的社会支持和较高水平的合法性，从而获得较高水平的政治能力。

江汉区政府在实验启动前，组成几个考察团分几路分别到上海、沈阳、海南的地了解社区建设的情况。各考察组出发前都详细探讨了将关注的问题，如满春街的考察组带着14个问题到沈阳，结果找到了4个问题的答案，也提出了一些值得探讨的问题。[10]考察结束后，江汉区政府将各考察组集中讨论，交流信息、研究问题，为下一步实验奠定基础。根据民政部关于社区工作者包括理论工作者的精神，江汉区政府聘请一批专家学者成立社区建设联合课题组，分三路到试点街道对社区建设进行全过程跟踪调研。在两个月的调研期间，课题组参加区政府社区建设领导小组主持召开的各种会议近40次，在实地调研的基础上，根据上海社区注重党建、沈阳社区着重社区组织建设、南京和天津社区长于社区服务的特点，课题组结合国内外社区的特点以及中国社区建设的效用追求，提出了江汉区社区建设的目标模式，即社区成员自愿参与、社区组织自主管理、政府部门自觉适应。[11]并根据这一思路，决定在社区组织构建后，立即进行政府部门的职能转换，确保社区自治。可见，这是一项处于政治过程内部的具体行动者和处于政治过程之外的观察者研究者协力而成的作品，对民主的理念是他们合作的底蕴。

1．追认街道和社区的制度创新行为：构建新型社区组织

（1）满春街：“分级落差预选制”→“一周实习制”→ “正式选举制”。①“分级落差预选制”是指在正式候选人的产生环节，按主任、副主任和委员的职位数分三轮差额选举：第一轮按2：1比例选举产生一名主任正式候选人；落选者与另一名初步候选人进入第二轮，仍按2：1比例差额选举产生副主任正式候选人；落选者与另外三名初步候选人一同进入第三轮，按4：3比例差额选举三名委员正式候选人。总体上是六位初步候选人经过三轮差额选举产生五名正式候选人，差额一人。②“一周实习制”是指被选出的正式候选人到社区协助筹备工作小组开展工作，直接接受社区居民、辖区单位和成员代表的能力、素质和作风考察。③“正式选举制”是指在正式选举中实行等额投票制，候选人名额与社区成员代表大会居委会职位数相等。当然也可以另选他人，在满春街就有一位主任候选人落选，同时，一位不是正式候选人的、在预选中落选的初步候选人当选为社区居委会主任。

（2）水塔街：“预选协商制”→“一次性差额选举制”。①“预选协商制”是指初步候选人发表竞聘演说后，由筹备工作小组同社区成员代表协商，决定正式候选人，按照主任、副主任和委员职位各差额一人的比例确定。②“一次性差额选举制”是指在正式选举中，按照差额选举的办法进行一次性投票，决定社区居委会的委员。仍然有两个社区的正式候选人落选，另外的原居委会群干当选。

（3）汉兴街：“差额预选制”→“代表提问评议制”→“正式选举的点名投票制”。①“差额预选制”是指应聘者经过笔试、面试和政审后，筹备工作小组在每一个社区确定八名初步候选人，然后召开第一次社区成员代表大会，听取初步候选人的竞选演讲，进行等额投票。②“代表提问评议制”在每一次社区成员代表大会上都安排有这一程序，在第一次代表大会上，有代表听了演讲后说“说和做是两回事，你怎样保证你说的能落到实处？” 第二次代表大会上，有代表提问“你家并不在我们社区，如果你当选以后，如何保证在社区的工作时间和精力，假如居民半夜有紧急事要找你咋办？”③“正式选举的点名投票制”是指在正式选举中，实行差额选举。选举前在会场设立2—4个秘密填票处，总监票员拿着代表名单，按照秘密填票处的数量对等点名，被点中的代表就前去填票，然后到设在主席台前的投票箱单独投票。

2．自我革命：转变政府职能、适应社区自治

（1）政府决策听证制度：政府的有效性既表现在操作层次上能够有效制定和实施政策，而且还应具有行为的确定性和可预见性，并使政府行为的制度符合这样的逻辑，即能够最大限度地避免制定坏的政策，同时又能够鼓励选择好的政策；鼓励抵制执行坏的政策，实施好的政策。江汉区为了将决策的失误降低到最低限度，十分重视听证会的作用，半年来，由主管区长主持召开的听证会就有9次。

关于转变政府职能，在第一次会上最终达成共识：“江汉区既要学习，但不能克隆，江汉模式的构建要整体推进，产生综合效应。我们的社区建设要从实际出发，没有框框，要大胆探索，不要思维锁定。社区建设的目标是老百姓满意，有利于区域经济的发展和社会的稳定。”“转与不转没有商量，怎么转可以商量。”[12]江汉区在“四无”[13]背景下，将2000年作为社区建设年，以较大的政治勇气抓住这个城市管理的牛鼻子。第二次听证会，联合课题组谈论全国各地社区建设模式的特点以及江汉区政府职能转换的切入点；第三次听证会，召集街道办事处领导谈论街道与居委会的关系；第四次听证会，召集职能部门了解各部门在居委会的工作思路，强调“各部门的实施方案只能务实，不能务虚，用官样文章应付到社区是万万行不通的。”[14]；第五次听证会，江汉区社区建设工作领导小组与联合课题组共同探讨职能转换的初步方案，形成几点意见：①方案要有可操作性；②职能转换首先要根据社区居委会的职能需要而定；③清理各职能部门的工作任务中，那些是应保留的，那些是要转移的；④对原居委会一年所承担的147项工作任务进行分析，明确那些内容是作为自治组织必须承担的，那些是协助街道和职能部门完成的任务；⑤确定职能部门转换应首先做什么，具体该怎么办。

    （2）转变政府职能的原则遵循：①面向社区、重心下移。各部门正确处理管理与服务的关系，把贴近群众、服务社区作为强化管理的着眼点；积极为社区实现“资源共享、责任共担、共驻共建”创造条件。②事权下移、责权利配套。各部门在事权下移、责任下移时，将财力和利益随之下移，按照“权随责走、费随事转”的运作方式，作到责、权、利的真正统一。③以人为本、资源整合。各单位以改善社区居住环境、便利社区居民生活、丰富社区文化、提高社区居民素质、让社区居民安居乐业为己任，把社区居民是否满意作为评价职能部门工作的根本标准。同时要善于整合社区资源，与辖区单位共同建设社区。④扩大民主、依法自治。各职能部门和街道办事处尊重社区居委会自我教育、自我管理、自我服务的法律地位，根据社区工作的性质和特点，支持、帮助社区居委会利用社区资源、环境和条件，找准工作的切入点，大胆探索和创造符合自身实际的新型社区工作特色和管理模式，切实增强社区自治功能，避免社区居委会成为政府的一级准行政组织。

（3）转变政府职能的路径选择：政府职能转变过程中，健全的社区组织是实现政府职能转变的基本保障。社区微观组织的构建使得社会自主管理空间的形成，为实现转变政府职能提供了前提条件和推动力量。①理顺社区居委会和街道办事处的关系。彻底改变将居委会作为街道办事处派出机构的作法，引导、支持社区居委会充分发挥自治功能，帮助解决社区无法处理的疑难问题，树立社区代表和维护居民合法利益的新形象。②理顺社区居委会和政府职能部门的关系。各职能部门转变工作方式和重点，调整机构和人员配置，将工作重心沉到社区，全力做好属于本部门的行政业务，主动接受社区居委会监督。③理顺社区居委会和物业管理部门的关系。物业公司是一种企业，以赢利为目的，不具有社会行政管理职能。社区居委会在本辖区内具有法定的服务、管理和指导职能，代表居民对物业公司的工作给予支持、配合与监督，物业公司的工作应主动接受社区居委会的指导和监督，两者位置不能颠倒。

（4）转变政府职能的实施机制：①搞好试点，分步实施。首先在公安、计生、文化、市容、环卫等五个与社区建设联系紧密的职能部门实行向三条试点街道的社区转变政府职能的试点，并要求各试点单位的主要领导要亲自挂帅，组建工作专班，深入街道、社区认真调研，充分听取街道和社区工作者意见，制定具体的实施方案，将转变政府职能落到实处。接着又增加了民政、司法和体改委三个部门。②建立事权财权相统一的财力支撑体系。各职能部门分清事权、明确责任，对有关部门专项经费进行分割，需要社区居委会协助办理的事项，将经费拨至社区居委会，实行“谁办事、谁用钱”。同时动员和鼓励辖区单位投资、捐资于社区建设，并按照自愿、受惠的原则，动员居民投资兴办本社区公益事业。街道充分尊重、依法维护社区居委会财产所有权、支配权和管理权，让社区居委会自主理财。③建立自励互动的工作机制。在引导社区走向自治的过程中，各职能部门和街道办事处都支持、关心社区工作的责任和义务，加大对新当选的社区群干的培训力度，使他们尽快熟悉业务、适应环境，真正形成一个以社区自治组织为主体、街道办事处指导协调服务、政府职能部门密切配合、社会各界积极支持、社区成员共同参与的社区工作运行机制。④建立社区考评监督制度。在社区工作的职能部门工作人员向社区成员代表大会述职，并接受社区党政联席会议业务考评。江汉区政府规定每年开展一次社区评议街道和政府职能部门的活动，社区工作者和社区成员对街道和政府职能部门的满意程度将作为政府目标管理考核，作为公务员考核内容之一，作为单位、部门评优的重要依据，社区居民意见较大、评议排位靠后的单位和部门将被取消评优资格。⑤转变观念，大胆创新，营建自治环境。转变政府职能是推进城市基层管理体制创新的关键，各职能部门按照“重心下移、权力下移、财力下移”的原则，把该放下去的权力不折不扣地放下去。通过人员配备到社区、工作任务到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区，从而为社区“松绑”，让社区组织有更多的脑力、精力、时间来实施“四自”（即自我教育、自我管理、自我服务、自我约束）；通过放权让利，既减轻了政府压力，也规范了政府行为，由于人才资源的附加值效应，为社区自治的有效性和政府管理的有效性奠定了“双赢”的基础。通过民众的广泛参与和政府部门的职能转变，密切政府和民众的关系，这一激励机制和实施机制既利于社区意识的培育，又是实现政府再造的有效途径之一。同时，社区自治精神的真正体现又会强化政府职能部门工作人员的观念不断精进，这将为再造中的政府朝“社区政府”的平台提升奠定坚实的根基。

制度变迁是针对在现有制度框架内存在无法解决的问题而出现的，是对构成制度框架的规则、准则和实施的组合所作的边际调整，由于并非任何一个地区都可以成为“社区建设实验区”，获取这一“特许权”就可以分享实验的稀缺资源和权威。由于民政部只规定了实验的大方向，这为江汉区的制度创新留下余地。这种权威扩散化程度较高，所以，制度创新的余地较大。从江汉区的社区建设观察，在初步运作阶段已显示出较好的端倪，在一定程度上体现出政府治道变革的有效性。江汉区社区建设中最具特色的转变政府职能和社区建设运行机制再造等变革举措，已经得到民政部的事后追认，[15]并鼓励江汉区由“实验区”向“示范区”发展，可能会产生新一轮制度激励，是社区建设的又一契机。

3．制度的推广与调适

地方政府所进行的制度创新，到一定阶段后一般会引致中央政府的关注。民政部针对全国26个国家级实验区的情况，聘请理论工作者成立专家组，在理论与实践相结合的基础上，促成中办23号文件的出台，并通过三种机制推进社区建设向纵深发展。

（1）推广机制。即地方政府的制度变迁取得了良好的效果，为中央政府认同并加以推广，将制度的覆盖地区扩展到全国。一般来说，地方政府的制度变迁显示出巨大利益的时候，会引起其他地区的仿效。通过中央政府的介入新的制度可以迅速推广到全国，增进全社会的利益。2000年9月17—19日，江汉区召开了“社区建设与体制创新”研讨会，正式提出社区建设的“江汉模式”，民政部有关领导认为是“后来居上”，半年来，前往江汉区学习考察的城区有200多批次。2001年4月21—25日，民政部又在武汉市举办1500人参加的“全国社区建设学习观摩培训班”，现场考察了江汉区社区建设情况。

（2）提升机制。为发挥新制度的优势，中央政府主动介入，将制度变迁提升到改革和发展的高度，拓展其发展空间，充分开发新制度的潜力，提升制度变迁的层次，克服仅靠地方政府的行为使制度变迁可能呈现出的盲目性、脆弱性、层次低等缺陷，赋予制度变迁新的方向和活力。在江汉经验得到民政部的认可后，沈阳市积极主动到江汉区考察，在原来合理划分社区、构建社区组织的基础上，率先明确规定社区自治组织的7项自治权。而江汉区也在原来转变政府职能、理顺与社区的关系、提升社区自治功能的基础上，开展社区自治组织评议政府部门工作人员、评议街道办事处和政府部门的活动，检验社区建设的成效。从而使社区建设获得时空拓展，步入高潮。

（3）融合机制。在“江汉模式”产生之前，存在三种有代表性的经验：①街居一体化的上海模式：将社区定位于街道，依靠行政力量实行街居一体化。因上海经济实力雄厚，基础好，1993年底就普遍建立社区服务中心，服务种类和方式也多种多样；部分社区通过直选完成组织构建后，实行议事和决策分离，探索社区工作者的职业化和专业化运行机制；并借鉴西方国家的成功经验，实行居民区事务分类管理。②以社区服务为龙头的青岛模式：青岛市将社区服务作为民心工程和第三产业的增长点，全市以社区服务为中心战略，由于将社区建设作为一把手工程，在市里的统一部署下，战略统一、行动统一，市区街居四个层面形成联动效应；进行社区直接选举，采用两上两下的办法，使居民参与空前广泛。③以组织构建为特征的沈阳模式：其最大特点在于借鉴国家政权机构格局设立社区的四个主题组织，并界定社区党支部是领导层；社区成员代表大会是决策层，是社区最高权力机关；社区协商议事会是监督层；社区管委会是执行层。在各地进行制度创新、推进社区建设的同时，理论工作者和政府部门逐渐发现个性之中的不足之处：（1）沈阳模式：社区组织过多，决策程序的增加会导致办事效率低下，不符合基层的实际情况；三个自治主体组织建立在间接选举的基础上，不利于扩大基层民主政治参与。（2）上海模式：政府力量过于强大，会压抑社区内生的自我调节机制的发育和成长，影响了居民的民主参与和自我管理；街居一体，街道成为社区，实质是模糊了行政组织与自治组织之间的行为边界，混淆了各自不同的定位与功能，不符合社区自治的总体方向。（3）青岛模式：在体制创新方面力度不够，显得有些就事论事，社区建设可以以社区服务为突破点，但不能代替社区建设，更不能成为社区建设的终极目标；政府基层管理体制改革局限于区向街道放权让利，工作中心只下移到街道一级，没有深入社区，没有涉及行政组织与自治组织的关系。（4）江汉模式：社区民主政治的内在需求的培育不足；硬件投入、财力支撑体系方面有待于加强；区内各社区之间各方面发展不平衡等。

对此，中办23号文件对社区的概念、社区组织的名称和数量、社区建设的基本原则、社区建设的项目等都作了明确规定。2001年4月2—5日，民政部在济南召开“全国社区建设实验区会议”，副部长作了《当前推进城市社区建设需要注意的几个问题》的讲话，指出目前社区建设的重点、难点和突破点，从而保证社区建设健康有序地发展。这既是社区建设的阶段性成果，也标志着社区建设中的制度变迁已迈上一个新的台阶。