社区建设的根本问题，是要探寻一种新型的与社会主义市场经济体制相适应的城市基层社会管理体制[i]，逐步替代传统的城市基层社会管理体制，并通过这一新体制的有效运作，逐步解决群众迫切需要解决的各种社会问题，以维护社会政治稳定。抓住了制度变迁问题，就牵住了社区建设的“牛鼻子”。与村民自治不同的是，城市社区建设中制度变迁的范围更广、内容更丰富。它不只足限于在新调整后的社区（类似于农村社区－村委会）内部进行制度创新，而是在城区范围内进行制度创新；它不仅包括社区微观组织体系的重构，而且包括区政府职能部门、街道办事处、社区三者间关系的理顺。由于涉及社区、街道办事处和区政府部门这三个层面的制度创新，选择有效的制度变迁路径就显得非常重要。

一

制度变迁是制度配置的目标模式逐步替代原有制度安排的起点模式的过程。选择制度变迁路径的首要问题，是科学分析传统城市基层社会管理体制这一起点模式的特点及弊端。联系江汉区实际，从居委会、街道办事处、区政府有关部门及其派出机构三者之间的权利关系看，传统城市社会管理体制的基本特征是：两只“腿”与一个“关系错位”。

1、街道办事处成为区政府职能部门的一只“腿”

开展“学上海兴武汉”以来，武汉市明确了提出了建立“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制。为加强街道建设，1997年武汉市出台了《武汉市街道办事处条例》（下简称《条例》），江汉区委、区政府制定了《关于进一步加强街道建设的意见》，提出了13条实施意见，赋予街道办事处在社区管理和社区服务中的自主权，以及对区政府职能部门设在街道的派出机构负责人的任免、奖惩的建议权”[ii]。但由于未及时推进区政府有关部门的职能转变，体制“瓶颈”问题仍未解决：“一是权责划分不明晰，有的事无人管，形成管理‘真空’；二是区、街责权利不统一，‘块块管帽子，条条管票子’，‘块块有权无责，条条责小权大’，街道加强管理的积极性不高；三是监督考评力度不够，对各方面出现的问题不能尽快掌握、通报和督办，管理部门感受不到很大压力，上急下不急；四是仍然存在法规体系不健全，有法不依，执法不严的问题”[iii]。结果是，街道办事处的责任加重，权限并没有扩大，成为矛盾的焦点。

某街道党工委书记：“街道办事处实际上是一个‘大居委会’，是区政府有关部门的‘脚’，‘上动下不动，动了也白动’，区政府有关部门还是维持老样，要么以某种会议下派任务，要么动不动就以某领导的名义下来命令工作，给你签订各种责任目标，作为考核你的标准，你咋办？各种部门给你下派很多任务，总要有人去做，街道精简人员、提高效能难以落实。我们曾统计过街道的日常任务，远远超出街道办事处的职责和工作任务范围。”

某街道办事处副主任：“武汉学上海只学了一半，给街的责任多，权限少。区政府有关部门办不了的事都压到街道，并设有几级目标”；“街道工作人员中，军队专业干部是公务员，其他是事业性干部，全街公务员编制32人，实际70多人”；“上面拨款很少，我们每个人的工资奖金加起来，每个人1年差1万元”；“街道的很多职责没有执行，环卫、城管等职能单位，街道管不了，不听街道的，你管不了他的‘帽子’。”

实践证明：没有区政府有关部门职能转换与运行机制再造，街道办事处无法摆脱区政府有关部门的一只“腿”――“大居委会”的地位，相应地，街道办事处为完成区政府有关部门下派的任务，也只有安一只“腿”，这只“腿”也只能是居委会。

2、居委会成为街道办事处的“腿”

“上面千条线，下面一口针”是居委会“准行政组织”地位及任务多的真实描述。据《江汉区满春街街居委会工作统计》，1999年居委会日常工作共147项，名目之多，项目之杂，几乎涵盖了区政府有关部门方方面面的工作。这是按居委会每天的实际工作累加而成的年工作量。如果以一年365天计，平均2.5天就要完成一项工作；如果按每天工作8小时计算，许多工作是2.5天内根本无法完成的。这就是居委会成员没有节假日，没有双休日，没有一天的工作不超过8小时的真正原因。有许多工作是“吃力不讨好”，其中最突出问题是17项收费：治安费、计生费、综合治理费、军人保证金、残疾人就业基金、军人抚恤费、绿化费、防汛费、城镇义务兵征收费、社区服务管理费、水费、电费、卫生费、房租费、人口普查费、有线电视费、防“四害”费等。

3、区政府有关部门同居委会之间服务与监督关系错位

《ХХ街1996年民政总结工作》说：“居委会办的社区服务网点的管理费，交60％工商所，40％由居委会为群众排忧解难。如ХХ居委，辖区居民反映沟道堵塞，居委会反映到街城管办，由于需要区市政来疏通，拖的时间长了，ХХ居委会就用社区服务经费500元请人疏通，居民反映很好。又如今年夏天停电时，ХХ、ХХ、ХХ三个居委会公用一个变压器，为了方便群众能使用电，在高温达39℃的情况下，三个居委会的干部多次奔走到黄浦路供电局维修工程处联系来人修理，并供修理人员的伙食、冷饮、香烟，共花去1600元。群众反映‘这热的天，您们这些老同志为我们办了一件大好事，不然我们就要中暑了。”这既说明了居委会的实干精神，但更表明了区政府有关部门与居委会之间服务与监督关系的“错位”。

传统城市社会管理体制存在严重弊端：机制缺损、功能缺损和力量缺损，即在城市基层社会管理中，仅有行政调控机制，无居民自治机制；仅有政府管理功能，无居民自治功能；仅有政府力量，无社会力量。其结果是社会资源得不到充分利用，居民、党员和辖区单位参与辖区公益事业建设和公共秩序治理的积极性低；政府对社会的行政调控犹如“水中按葫芦”，一波未平一波又起，陷入城市社会管理的具体事务和矛盾旋涡中不能自拔，如市长不得不亲自抓背街小巷的环境整治，市长、区长的专线电话中环境卫生问题例第一位[iv]，即便如此，环境整治也是治标不治本。

二

选择制度变迁路径的关键，是从战略高度确立一种具有前瞻性的城市社会管理的目标模式。江汉模式的最大特色就是选择了一种具有前瞻性的目标模式。概括地讲，江汉模式是一种全新的社区治理网络（表一）；具体说，就是以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立一种政府行政调控机制与社区自治机制相结合、政府行政功能与社区自治功能互补、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。从性质上看，它既不同于以行政管理为主，条块分割的传统城市基层社会管理模式（典型的单位管理模式）；也不同于西方国家的社区自治模式（典型的社区自治模式）；而是在社会主义市场经济体制背景下产生的、具有中国特色的、政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人(含自然人即居民、法人即辖区单位)自愿参与相结合的治理模式（行政管理与社区自治融合型模式）[v]。       

根据江汉区社区建设目标模式的战略需要，社区建设不能足限于静态构建社区微观组织体系，而应以构建社区自治运作机制为出发点，动态构建社区治理网络。为此，江汉区委、区政府选择了立足自治，上下联动，配套改革，整体推进的制度变迁路径。

1、抓住重点――重构社区微观组织体系

江汉区构建社区组织体系的基本内容包括：（1）调整社区规模，合理划分社区。（2）按照领导层、决策层、执行层、议事层和监督层的机构设置，坚持“公开、公平、公正”原则，经过一定的民主程序，组建社区党组织，社区成员代表大会，社区居委会，社区协商议事会4个主体机构。其中，社区居委会的组建程序最复杂，经历了报名、笔试、面试、发表竞选演说、预选和正式选举等民主程序。（3）通过制度建设，基本理顺4个主体机构之间的权、责、利关系。（4）构建社区组织的工作网络和工作方式（含社区党建工作网络和工作方式，社区自治的工作网络和工作方式）。这是建立社区自治机制和治理网络的微观组织载体。

2、突破难点――理顺区政府职能部门、街道办事处和社区三者之间的权利关系

在这一方面，江汉区制度安排的总体思路是：以明确界定区政府职能部门、街道办事处、社区三者之间的权利关系为指针，以合理划分三者之间各自的工作职责为依据，以推行三者之间各自的服务承诺制为标准，以架构政府依法行政与社区依法自治相结合的运行机制为目标。在制度变迁的具体路径上，江汉区采取先试点、后推广的策略。（1）7月初－9月中旬，在满春街、水塔街和汉兴街以及区公安分局、区计生委、区环卫局、区卫生局、区文化局、区市容办等6个部门，进行面向社区、转变职能的试点，满春街创造出了明晰街道办事处与社区工作职责的经验，区6个部门创造出了新的、各具特色的运作机制[vi]。（2）9月底开始，满春街的经验向全区13条街道办事处推广，6个区政府部门的经验向全区112个社区推广；同时，增加区民政局、区体委、区司法局作为新的试点单位，并开始着手理顺区政府职能部门与街道办事处的关系[vii]。根据江汉区社区建设的近期、中期和长期规划，这一过程将持续很长一段时间。

理顺区政府部门、街道办事处和社区的关系，实质是政府部门和社区的“双重自我革命”，是区、街政府部门和社区三者之间权利关系的调整，以及三者之间过去习惯了的工作思路、工作方式的根本性变革。这是一个“阵痛”的、多方博弈的艰难过程。如，笔者直接参与了5个区政府职能部门改革方案的起草、讨论、修改等全过程。据笔者的不完全统计，其方案是6易其稿，方案的修改过程实质上是各方多次博弈的结果；其中5次是区社区建设指导委员会与6个部门的博弈，在“费随事转”这一核心问题上，是尹维真区长主持召开政府常务会议，各分管副区长讲话，6个部门表态，才确定下来；第6次是街道与社区代表与5个部门的再次博弈，事后对方案作了部分修改。可以说，这一方案来之不易。在这一方面，江汉区区委、区政府的政治主动性起了关键性作用。

3、抓住关键点――建立上下信息交流规则

建立畅通的上下交流机制，是有效防止个别区街政府部门截留信息、扭曲信息的重要保证。为此，江汉区采取了以下制度：各街道以书面形式及时通报进展情况的规定；区社区建设指导委员会及时指导工作并予以通报的规定；区委、区政府五大家班子领导挂帅组成课题组，深入调研，撰写调研报告的规定；区委、区政府及时召开工作部署会、情况通报会、专题座谈会和经验交流会等会议制度；区委、区政府要求把政府有关社区建设的文件直接下发到各社区等等。为使上下信息交流规范化，江汉区委、区政府正着手建立社区工作协会，由政府部门代表、社区代表、单位代表、知名人士（劳模、政协委员、人大代表）等组成。

这里需要指出的是，上述正式制度安排并不是一开始就设计好了的，有一个从发现问题到解决问题的过程。如6月中旬，区委、区政府委托华中师大课题组成员就目前社区建设中亟需解决的问题进行调研，在调研中，我们发现有个别政府部门故意扭曲区委、区政府的文件精神，采取对自己有利的行为，其原因在于区委、区政府的有关文件只下发到政府各部门和各街道，社区对区委、区政府的精神知之甚少，造成信息不对称，从而给个别单位的“逆向选择”行为提供了机会。对于上下信息交流机制的创设，社区工作者说，“他们不再是社区建设的瞎子、聋子，而是明白人”，不少的社区工作者说“按区委、区政府的文件精神办，我们感到社区工作者这一职业是有前途的。”

4、培育支撑点――建立社区自治的财力支撑体系

虽然从1997年起，居委会每月的办公经费由300元增加到500元，但因“委办经济”全部交由街道经营性公司管理，居委会的财力事实上遭到了程度不同的削弱。笔者曾查阅了某街道民政科1993年11月22－－23日召开各居委会主任工作汇报会的记录，一半左右的居委会主任汇报了自己的收入，按发言顺序年纯收入排列为：4.0万元以上、3.6万元、1万元以上、6万元、1.87万元、4.04万元、1.876万元、2.52万元，可见当时的居委会有一定财力用于居民服务。如果不考虑其他因素，按1997年以后的30％返还居委会，居委会的经济实力确实有所削弱。难怪社区工作者说：“现在社区的财力较以前的居委会更弱”。

从江汉区社区建设的实际看，目前社区自治的财力支撑可能主要来源于以下部分：（1）以区街两级的财政投入为主，如果按全区110个社区、每个社区5人职数以及主任和书记500元/月、副主任400/月、委员350/月计，需要区街每年投入人头经费277·2万元；按每个社区配备1名计生专干和每人350/月计，区街每年需投入46·2万元；除此之外，区街还需投入必要办公经费和社区建设专项基金。如满春街党工委和办事处一次性投入社区建设专项资金34万元。按“费随事转”的改革思路，区政府有关部门的部分工作经费下拨到社区。（2）原居委会的现金积累和经营性资产的收益。如满春街办事处将原居委会的资金、资产分配到8个社区，其中长堤社区分配到现金20.3万元，分配到的经营性房产13间，面积453.8平方米，年收入可达8.928万元[viii]。（3）通过共驻共建，获得辖区单位的财力支持。如汉兴街，针对村居民混居、村居民利益共存的实际，建立村民自治与社区自治的共生机制，形成“以村带居、村居互动”的资源共享机制，两个村委会拟为辖区范围内的6个社区无偿提供资金400万元，以加强社区的硬、软条件建设[ix]。（4）按“谁收益谁出钱”原则，在社区范围内筹集资金。如玉兰里社区成立“社区自保队”，收益的11个辖区单位分别捐款1000――10000元不等。

5、培育发展点――培育社区意识，规范社区人的参与行为

社区建设必须把政府教育同社区自我教育结合起来。政府部门与社区组织同样具有教育功能，但两者之间应作适当划分，政府教育功能主要在于通过政治理论和法律、法规等的宣传教育，培养公民的主流政治文化，这是社会政治稳定必不可少的政治心理基础，因与居民行为的规范密切有关，社区组织也应协助。但任何社会政治的稳定，除需要培育主流政治文化外，还需要多种多样的良性亚文化。社区组织的教育功能就在于利用各种教育形式，培育以社区自治意识为核心的社区精神，这是保证社区自治所必须的社会心理基础。过去居委会比较重视政府教育而忽视社区自我教育。笔者查阅了2个街道民政科有关居委会主任工作汇报的文字资料和2个居委会有关学习的文字资料，发现居委会教育活动的特征是，居委会群干学习理论、方针政策和民政工作条例等多，而涉及培育社区自治意识的教育活动很少，事实上，群干们成天忙于应付上面下达的任务，根本没有时间、精力来从事社区教育活动。这是与居委会系政府部门的“腿”而不为居民的“头”相适应的。

在培育社区意识上，各社区把直接社会化过程与间接社会化过程结合起来，尤其注重间接社会化过程，推出了“一社区一特色”居民乐于参与的活动。笔者应邀参加了在此举行的“长堤社区‘武汉之夏’ｏｋ比赛”，整个院落座无虚席，居民踊跃参加，特别是社区工作者自编自演的“五句半”融社区归属感、社区责任感和社区参与意识为一体。笔者就地采访了部分居民，了解到过去从未开展这样由社区居委会组织的活动，感觉良好；值得一提的是，整治院落环境时的“钉子户”成为本次活动的积极参与分子。

为加大社区意识的培育力度，江汉区委、区政府借武汉市委在本区进行社区思想政治工作试点之机，正在探索建立以满足居民的精神文化需求为目的、以培育社区自治意识、居民民主参与意识、党员社会参与意识、辖区单位共建意识、政府部门服务意识为重点内容、以形成社区意识培育的体制合力和过程合力为关键的社区思想政治工作网络。华中师大城市社区建设研究中心专门组成课题组，参与和指导这一试点工作。

总之，江汉区社区建设是对传统城市社会管理体制多层面和深层次的变革，虽然归纳起来是5个方面，实际上，在每一个方面都涉及多种具体的正式制度、非正式制度和实施机制的创新。

三

为什么江汉区委、区政府选择这种敢为天下先的制度变迁路径？对这一问题的解读，需要从历史与现实相结合的角度，来分析江汉模式生成的内在机理。

1、不过分看重制度变迁的近期效益，追求制度变迁的长期效益，是制度变迁的内在根源

一般地说，政府的目标效用主要包括：财政收入的最大化和社会稳定。我国选择了渐进式的体制改革之路，它本身就要求以社会稳定为前提，否则就等于“自杀”；虽然经济增长、政府财政收入最大化与维护社会稳定存在矛盾，但如何在维护社会稳定的前提下，实现经济增长和财政收入最大化，是各级政府必须解决的难题。

1999年，江汉区委、区政府提出了新的强区建设工作方针：“以促进经济发展为中心，以城市管理为重点，以社区服务为载体”。它修正了过去靠发展占道经济来获取财政收入最大化的工作思路（这是一条以牺牲环境、忽视城市管理和影响社会稳定为代价的工作思路），其目的是要消除财政收入最大化与精神文明建设、社会稳定之间的“断裂”现象，实现三者之间的协调发展[x]。实施强区战略的关键是要建立一种有效的、上下互动的组织运作方式。可以说，抓住了以制度变迁为重点的社区建设，就抓住了强区建设的“牛鼻子”，真正形成与强区建设工作方针相配套的组织运作方式，即“以区政府职能部门为指导、以街道办事处为基础、以社区组织为依托”的组织运作方式，并使三者的工作着力点都放到社区，各司其职、各负其责，实现政府行政管理功能与社区自治功能的“四个结合” ――政府管理与社区自我管理相结合、政府服务与社区自我服务相结合、政府教育与社区自我教育相结合、政府监督与社区自我监督相结合，推进社区经济、社区文化、社区环境、社区教育、社区服务、社区治安的协调发展。事实上，社区建设项目与强区建设项目是根本一致的。区委副书记张骏在6个部门职能转换座谈会上指出：“6个部门不要仅看到现在的那点蝇头小利，要看到社区建设可以全面促进我们的工作，这才是大利。”区民政局局长王秀南告诉笔者：“社区建设的效益，现在是加法，将来是乘法。”

    2、政府对制度创新的“偏好”和社区人对民主诉求的结合，是影响制度变迁进程的两个主要变量

政府到底选择什么样的制度变迁之路，要受政府对制度创新“偏好”的影响。从江汉区研究和探索适合区情、富有特色的经济社会发展战略的历程看，江汉区人具有明显的制度创新“偏好”。1987年7月，在江汉区经济社会发展战略研讨会上，提出了建立‘商业社区’的构想；1992年11月提出实施‘一二二八’工程，建设‘现代商业城’构想； 1997年底勾画出商贸金融区蓝图；1999年提出江汉特色经济发展战略；2000年提出实施强区建设战略，加快建设“四个大区”――商贸大区、市场大区、金融大区、社区服务大区[xi]。江汉区选择经济社会发展战略的真谛在哪里？原区委书记黄关春在解释江汉特色经济时作了充分说明：“它追求的是‘他人不可替代性’，而不是‘替代他人性’”，“不替代他人，就是不跟风，不赶潮，不头脑发热，不跟在别人后面亦步亦趋。他人不可替代，就是想人之所未想，干人之所未干，出新求变，出奇制胜。”一句话，通过制度创新，获取长期效益。

制度创新“偏好”成为江汉区人的价值取向和行为规范。一方面，区委、区政府要求用改革精神看待社区建设，要大胆实践，敢于突破，勇于创新，确立切实可行的社区建设目标模式，探索出一条具有江汉特色的社区建设之路。另一方面，各条街道敢于从实际出发，敢于创造出自己的特色，如满春街把自己的特色定位于探索“社区人自愿参与、社区组织自主管理、街道办事处自觉转变角色的社区管理体制”，汉兴街把自己的特色定位于“探索城乡结合部村民自治和社区自治的共生机制”，水塔街把自己的特色定位于“探索一次性差额选举制，扩大基层民主政治”。

社区人的民主诉求是影响江汉区社区建设进程的又一个重要变量。一方面，成员代表投票的自主性较强。有的居民认为，“只有社区居委会有职有权，才能自治，才能为居民办实事，才能有权威”；有的社区工作者认为，“如果仍按原来的模式运转，不要说一届三年，就是半年我们都吃不消，只有理顺各种关系，转变政府部门职能，我们才有时间、有精力，从事自己应该作的工作。”有的政府部门开始抱怨：“现在的社区工作者没有原来老群干的素质高，不那么听话了，工作安排不下去了，动不动就以自治组织名义拒绝任务。”这表明在新的制度安排下，社区工作者和居民的自治意识逐步增强、自治行为逐步规范。

3、  “边干边学”是加快江汉区社区建设速度的重要因素

江汉区社区建设中的制度变迁进程是一个不断学习、总结经验、积累知识的过程，呈现出“边干边学”的特色。一方面重视借鉴外地经验。江汉区委、区政府和三条街道党工委、办事处曾先后组成若干考察组，分别考察沈阳市、上海市、青岛市、海南省等地社区建设经验。其学习借鉴活动具有问题性和探讨性的特征。所谓问题性，是指考察组带着问题去，寻找答案；所谓探讨性，是指考察组讨论对方有哪些经验和不足、哪些可以借鉴而哪些需要创新。以满春街赴沈阳学习考察组为例，该街民政科副科长耿世文在自己长达12页的考察日记中，列出了考察组出发前所带去的14个问题，总结了沈阳模式的3条经验，提出了值得探讨的8个问题（诸如：沈阳市区有而街道没有实施方案、片警和物业公司经理不经过选举直接兼任社区管委会副主任等），还提出了个人关于满春街社区建设的一些设想。

另一方面，注重知识的积累。由于一定的制度总是建立在特定的文化背景下的，往往具有难以移植的特征，或者说具有比技术手段更强的“资产专用性”。虽然有外地经验可以借鉴，但不可能照搬。抓好社区建设这一全新事业，迫切需要理论界与实践界的密切配合。据不完全统计，课题组参与区政府社区建设领导小组召开的方案讨论会、工作部署会、经验交流会和座谈会就有30余次；与三条实验街道座谈和讨论有30余次。事实上，江汉区社区建设目标模式的选择，制度创新内容的明晰化，实施措施的规范化等等，是理论与实践有机结合的产物。

    4、有效地组织运作机制，是江汉区社区建设顺利进行的保障                                                                                                                                                                                                                                                                      

制度变迁是制度与组织相互作用的结果，制度提供了变迁的规则，有效的组织是变迁的保障。江汉区组建了三个层面的组织运作机制：一是全区社区建设指导委员会，作为全区社区建设的指导中心；二是各街的社区建设工作委员会，作为社区建设的实施层；三是6个试点的区政府职能部门，分别成立职能转变领导小组。事实上这是3个“团队”，它们之所以能相互配合、相互作用，除了行政力量的作用外，有一种不可忽视的“无形力量”在起作用，即目标模式对它们价值取向和行为选择的导向作用，目标模式成为联系它们的纽带，这有利于抑制相互之间的利益冲突。

总之，江汉模式的出现是江汉区探索强区建设之路的必然选择，是政府的制度供给与社区人的民主诉求趋于平衡的结果，是地方政府的政治主动性与社区人自愿参与、社区组织自主管理相结合的产物。