一

    江汉区社区建设是一次深刻的制度变迁过程，是新的城市社会管理体制[1]对现有城市社会管理体制的替代过程，即行政调控机制与社区自治机制相结合的城市管理体制（目标模式）对“以行政管理为主，条块分割的城市社会管理体制”（起点模式）的替代过程。

就江汉区的实际看，现有的以行政管理为主，条块分割的城市管理体制的基本特征，归纳起来就是：“两只脚”与“三个不关心”。

      1、街道成为区政府职能部门的“脚”，缺乏自主管理权

上海市探索出了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，其的核心是要强化街道的自主管理权，把街道建设成为一级人民政府――大城市的基层政权[2]，其实质是要进一步强化行政管理机制在城市管理中的作用。武汉市开展“学上海兴武汉”以来，也明确了提出了建立“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新体制。为加强街道建设，1997年武汉市出台了<<武汉市街道办事处条例>>，其主要内容是进一步明确街道的性质、职责、工作任务；强化街道办事处在社区管理中的自主权；规定街道办事处对政府有关部门派出机构的行政负责人的任免、奖惩拥有建议权；增加街道办事处在地方财政收入中的分成比例；规定居委会办的经济实体，按所有权与经营权分离原则，交由街道经营公司经营。江汉区委、区政府制定了<<关于进一步加强街道建设的意见>>，提出了13条意见，使之具体化。但由于没有及时地推进政府部门职能的转化和管理机制的再造，因而区政府职能部门同街道办事处之间各司其职、各负其责的关系以及区政府职能部门的派出机构同街道办事处之间服务与监督关系不可能真正明晰化，落实<<条例>>缺乏必要制度保障。街道办事处的责任加重而权限并没有扩大。笔者曾对此作了一些调查，改革并未达到预期效果。

      某街道党工委书记：“街道办事处实际上是一个“大居委会”，是政府部门的“脚”，“上动下不动，动了也白动”，政府部门还是维持老样，要么以某种会议下派任务，要么动不动就以某领导的名义下来命令工作，给你签订各种责任目标，作为考核你的标准，你咋办？各种部门给你下派很多任务，总要有人去做，街道精简人员、提高效能难以落实。我们曾统计过街道的日常任务，远远超出街道办事处的职责和工作任务范围[3]。”

    某区政府部门主任：“我们曾对<<条例>>落实情况作过一次调查，不少街道负责人告诉我，按文件精神，大盖帽应服从街里的权威，但实际街里要请他喝酒，说好话，送红包，明明该给我们做的，反而‘管他叫爹’，他们的升迁，街里管不了，一管不了‘帽子’，二管不了‘票子’”。

某街道副主任：“武汉学上海只学了一半，给街的责任多，权限少。政府部门办不了的事都压到街道，并设有几级目标”；“街道工作人员中，军队专业干部是公务员，其他是事业性干部，全街公务员编制32人，实际70多人”；“上面拨款很少，我们每个人的工资奖金加起来，每个人1年差1万元”；“街道的很多职责没有执行，环卫、城管等职能单位，街道管不了，不听街道的，你管不了他的‘帽子’。”实践证明：没有政府部门职能转换与管理机制创新，街道办事处就不会有自主管理的地位和权限，只能是政府部门的一只“脚”。相应地，街道为完成各部门下派的任务，也只有找一只“脚”，这只“脚”也只能是居委会。

       2、居委会成为区政府职能部门和街道办事处的“脚”

不仅街道把“脚”安到居委会，区政府职能部门也将“脚”直接安到居委会，居委会成为“一级准行政组织”，主要为政府职能部门和街道办事处服务，成为政务的直接承担者。“上面千条线，下面一口针”是居委会任务多的真实描述。据<<江汉区ХХ街居委会工作统计>>，1999年居委会日常工作共147项，作名目之多，项目之杂，几乎涵盖了政府部门方方面面的工作。这是按居委会每天的实际工作累加而成的年工作量。如果以一年365天计，平均2.5天就要完成一项工作；如果按每天工作8小时计算，许多工作是2.5天内根本无法完成的。这就是居委会成员没有节假日，没有双休日，没有午休时，没有一天的工作不超过8小时（除特殊情况如大病实在无法工作等外）的真正原因。有许多工作属于“吃力不讨好”，其中最突出的各种收费，共有17项：收治安费、收计生费、收综合治理费、收军人保证金、收残疾人就业基金、收军人抚恤费、收绿化费、收防汛费、收城镇义务兵征收费、收社区服务管理费、收水费、收电费、收卫生费、收房租费、收人口普查费、收有线电视费、收防“四害”费等。难怪老百姓称居委会是“收钱会”。

另一方面，政府职能部门同居委会之间服务与监督关系的错位。<<ХХ街1996年民政总结工作>>说：“居委会办的社区服务网点的管理费，交60％工商所，40％由居委会为群众排忧解难。如ХХ居委，辖区居民反映沟道堵塞，居委会反映到街城管办，由于需要区市政来疏通，拖的时间长了，ХХ居委会就用社区服务经费500元请人疏通，居民反映很好。又如今年夏天停电时，ХХ、ХХ、ХХ三个居委会公用一个变压器，为了方便群众能使用电，在高温达39℃的情况下，三个居委会的干部多次奔走到黄浦路供电局维修工程处联系来人修理，并供修理人员的伙食、冷饮、香烟，共花去1600元。群众反映‘这热的天，您们这些老同志为我们办了一件大好事，不然我们就要中暑了。”这段文字既说明了居委会干部实干精神，但更表明了政府部门与居委会之间服务与监督关系的“错位”。有的政府职能部门和街道还直接把居委会作为自己创收或完成财政收入目标的手段，这已是公开的“秘密”。

       3、所谓“三个不太关心”，是指社区居民不太关心社区建设，社区党员不太关心社区建设，社区单位不太关心社区建设

导致“三个不太关心”的原因众多，其中关键是制度上的原因。（1）居委会成为“一级行政组织”，主要为政府服务，没有真正成为居民利益的表达者、维护者和满足者，损害了居委会在居民中的威信，加之，有些部门和单位在有事时想起了居委会，而当居委会反映群众意愿与呼声时，却不把居委会的意见“当回事”，使居委会的工作“只有过程，没有结果”，居民又只看结果不看过程，结果居民就认为“居委会不管事，也管不了事”。（2）由于微观组织体系不健全，规范居委会成员的行为存在制度上的缺陷，有的居委会成员存在办事不公甚至以“权”谋私的现象。（3）由于居委会规模狭小，服务对象单一，服务功能缺损，加之没有从制度安排上形成利益共生、资源共享的机制[4]，难以提高辖区单位的积极性和整合辖区单位的各种资源。（4）由于居委会党支部的管理对象单一，仅管理组织关系在本居委会的党员，对组织关系在辖区单位和组织关系既不在辖区单位又不在居委会的党员无法管理，因而难以调动所有辖区范围内的党员的积极性[5]。

这种城市社会管理体制的最大特征就是条块分割的、单一的行政控制机制，它是计划经济体制和高度集中的政治管理体制相适应的。随着社会主义市场经济体制的建立及其对计划经济体制的替代，原有的城市社会管理的基础――单位制已经瓦解，现有城市社会管理体制已难以适应城市建设的需要。其结果：一方面，政府陷于城市管理的具体事务和矛盾的旋涡中不能自拔，如市长不得不亲自抓背街小巷的环境整治，市长、区长的专线电话中环境卫生问题例第一位[6]，即便如此，环境整治也是治标不治本。另一方面，城市社会管理依然存在“真空”和无序状态，社会矛盾得不到有效解决，如出现了党员找党组织的现象，老红军迷恋法**功的现象。探索一种适应社会主义市场经济体制需要的、全新的城市社会治理模式，促进城市经济发展、精神文明建设和民主政治建设，维护社会政治稳定，就显得非常迫切。

二

     选择一种合理的、可行的目标模式，是江汉区社区建设的最大特色。概括地说，江汉模式就是“三自模式”：社区人自愿参与、社区组织自主管理、政府自觉依法行政的城市社会治理模式，换言之，是要探索一种政府行政调控机制与社区自治机制结合起来的城市治理体制及社会政治稳定机制。这是一个以制度变迁为重点的、动态的创新过程。它包括以下制度创新：

1、重构社区组织体系

重构社区组织体系的基本内容主要包括：（1）调整社区规模，合理划分社区，在街道和原居委会之间按1000－1500户的规模设立。（2）按照领导层――社区党组织、决策层――社区成员代表大会、执行层――社区居委会、议事和监督层――社区协商议事会的机构设置，坚持“公开、公平、公正”原则，根据民主选举程序，组建了社区党组织，社区成员代表大会，社区居委会，社区协商议事会4个主体机构。（3）通过制度建设，基本理顺4个主体机构之间的权、责、利关系。（4）构建了社区组织的工作网络和工作方式（含社区党建工作网络和工作方式，社区自主管理工作网络和工作方式）[7]。其实质是要合理划分社区自治权利，规范社区组织及成员的自治行为，防止社区工作者“以权谋私”和社区资产的流失。其目的是要为社区自治建立微观组织载体，为提升社区自治功能提供微观组织保证，从而建立纵向到底、横向到边、纵横交错、点面覆盖的社区稳定网络，消除社区治理的“盲区”和“真空”，优化社区秩序。

制度是公共产品，具有可模仿的特性。沈阳模式的最大特征，就是成功地将地方政府的运作机制移植到社区，可以说，从社区组织机构的设置，到机构的产生程序和产生方式，再到机构之间责权利关系的界定和工作方式的明确等等，都是模仿和改造地方政府运作机制的过程。事实上，1990年<<居组法>>的修改过程，也就是模仿和借鉴政府运作机制的过程[8]。这种模仿和改造具有明显的合理性：一是它体现了基层民主制度与中国基本政治制度的均衡，避免了两者之间的冲突，这是基层民主制度得以生存和发展所必不可少的条件。二是选择了一条成本低、风险低的制度变迁之路，制度变迁是有成本的，也是有风险的，作为制度供给者的政府，他们对中国政府运作机制较为熟悉，有着优势的信息资源和运作技巧，通过制度的模仿与改造，可以大大地降低制度变迁中的信息成本、协商成本、实施成本和监督成本，也可避免制度变迁的政治风险。这正是社区微观组织机构可以在较短时间内组建的一个重要原因。江汉区也是在借鉴和改造沈阳模式的基础上，以较低成本、较短时间成功构建了社区组织体系。

社区微观组织机构的构建及其工作机制的创新是实现社区自治的必要条件，但不是充分条件。社区建设的真正难点，是社区成立后如何保障社区的自治性和自治功能的发挥，防止“穿新鞋走老路”，社区演变为街道与原居委会（现在的居民小组）之间的一级“准行政组织”。江汉区社区建设的实践表明：社区建设不能仅停留在静态地构建社区微观组织体系上，更应动态地创新社区自治运作机制；构建社区自治运作机制至少需要4个重要条件：（1）以理顺社区与政府部门和街道之间的权利关系为出发点，转变政府职能和再造行政管理机制，这是社区自治所必不可少的体制环境。（2）建立信息交流规则，克服政府部门与社区之间的信息不对称问题，防止个别部门出现“逆向选择”行为，是保障社区自治的一个重要条件。（3）建立社区自治所必须的财力支撑，是社区自治的物质基础。（4）培育社区意识，规范社区人（含自然人即社区居民和法人即社区单位）的参与行为，是社区自治的社会基础。

2、推进政府职能转换及其管理机制再造

社区自治必须要有良好的制度环境，这一制度环境是社区组织自身无法解决的难题，需要政府自觉地适应，自觉地转变职能和再造管理机制。水塔街党工委书记朱敏用修房作比喻说，社区组织的构建仅仅是“搭了一个框架，到底砌什么样的房子，需要沙和砖”，“没有沙，没有砖，我们砌的房子起来不了，如果来的沙、砖是劣质，我们砌的房子也是劣质”，“社区搞了以后，需要的沙、砖，就是政府部门职能的真正转换和管理机制的创新，你还是维持原来的老样”，“社区只会是1＋1＝2，不会是1＋1>2。”村民自治的实践表明，没有政府部门职能转变和管理机制再造，城市社区自治也会象现在的村民自治一样，遇到难以跨越的“制度瓶颈”。

政府部门职能转变和管理机制再造，实质是政府部门与社区权利关系的调整以及政府部门一惯的工作思路、工作方式和工作手段的根本性变革。笔者在直接参与过程中，深刻地体会到：这是一个“阵痛”的、多方博弈的艰难过程[9]。在这一方面，江汉区区委、区政府的政治主动性起了关键性作用，尹维真区长强调：“社区自治是社区建设必须坚持的方向，转与不转没有商量，怎样转可以商量。”区委分管民政的副书记张骏和区政府分管民政的领导李旭东要求5个试点部门务必形成以下共识：“社区建设是城市管理工作的‘牛鼻子’工程，牵一发而动全身，我们在政府部门职能转换和运行机制再造上能不能迈出决定性的一步，是关系到江汉区社区建设能否成功的关键，务必从这一战略高度来认识问题。”“各部门的实施方案只能务实不能务虚，官样文章可应付上面，但到社区万万行不通。”

5个政府部门职能转换和管理机制再造要解决的问题：既防止政府部门把自己应承担的政务以行政命令的方式给社区下派任务（诸如：过去以利益诱导加行政命令的方式，要求社区调查经营网点和收取闭路电视费等）；又要防止政府在将社会管理职能转移到社区的过程中，只给社区下派任务而不放权让利。其出发点：重塑社区与街道、社区与政府部门的权利关系，使政府部门同社区、街道同社区间的领导与被领导关系，转变为指导与协助、服务与监督的关系，即一方面政府部门、街道指导社区开展工作，社区协助政府部门和街道处理与居民公共利益密切相关的一些政务活动，另一方面政府部门和街道为社区提供服务，并接受社区的监督。其主要内容：坚持“重心下移、服务社区、责权利配套和费随事转”的原则，转变政府部门职能和再造政府运行机制，做到“五个到社区”：人员配置到社区，工作任务到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费到社区。其主要特征：务实不务虚，既重规章制度建设更重实施机制的保证。诺斯认为，制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，它包括三个部分，即正是约束、非正式约束和实施机制，其中实施机制最为关键。江汉区5个部门的试点方案中都有较明确的实施机制。如区公安分局方案中的警民联系机制、警务公示制度、社区考评监督警员制度和严格奖惩制度，又如区环卫办方案中的责任公示制度、投诉承诺制、严格执法制度、考核评估制度，等等。其目的：一方面，政府为社区“松绑”，让社区组织腾出脑来，腾出精力来，腾出时间来，腾出手来，履行“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束”的功能。另一方面，向社区放权让利，赋予社区组织和成员对政府部门及其工作人员的考评权、监督权，来规范政府行为，制约政府部门及其工作人员的各种“逆向选择”行为，最终实现政府管理效用和社区自治效用的“双丰收”。

3、     建立信息交流规则

信息是战略性资源，它的开发利用必须以信息交流为前提，如果信息阻塞，不仅信息不能有效利用，而且还会造成信息不对称问题和“逆向选择”问题。江汉区有许多正式制度安排保证了信息交流。它包括：实验街道以书面形式及时通报进展情况的规定；区社区建设领导小组及时指导工作并予以通报的规定；区委、区政府五大家班子领导挂帅组成课题组，深入调研，撰写调研报告的规定；区委、区政府及时召开工作部署会、情况通报会、专题座谈会和经验交流会等会议制度；区委、区政府要求把政府有关社区建设的文件直接下发到各社区等等。

这里需要指出的是，上述正式制度安排并不是一开始就设计好了的，有一个从发现问题到解决问题的过程。如6月中旬，区委、区政府委托华中师大课题组成员就目前社区建设中亟需解决的问题进行调研，在调研中，我们发现有个别单位故意扭曲区委、区政府的文件精神，采取对自己有利的行为，其原因在于区委、区政府的有关文件只下发到政府各部门和各街道，社区对区委、区政府的精神知之甚少，造成信息不对称，从而给个别单位的“逆向选择”行为提供了机会。区委区政府针对这一情况，作出了两个规定：一是5个政府部门职能转换和管理机制再造方案出台前，必须召开一次协商会，必须有新当选的社区工作者参加[10]；二是区社区建设指导委员会成员到社区指导工作时，将已出台的文件直接送到社区，以后出台的文件应直接下发到社区。事后笔者对此作过专题调查，社区工作者认为，“他们不再是社区建设的瞎子、聋子，而是明白人”，不少的社区工作者说“按区委、区政府的文件精神办，我们感到社区工作者这一职业是有前途的。”

除上述正式制度安排所提供的信息交流渠道外，还存在多种多样的信息交流渠道，如满春街秦书记告诉笔者，他与另一街道书记之间经常保持“热线电话”，互通各自情况，交流做法和经验；新当选的社区工作者之间相互“串门”，交流各自的情况等等。畅通的信息交流渠道，是开发和利用信息资源的前提，也是建立激励与约束相对称的机制，避免信息不对称问题和“逆向选择”行为的重要条件。

4、     建立社区自治的财力支撑体系

在市场经济条件下，没有必要的财力支撑，社区组织机制是无法运行的，社区服务工工作是无法开展的。1997年执行<<武汉市街道办事处条例>>，明确规定“居委会不得从事经营活动，按两权分离原则，逐步收归街道经济组织经营，以不低于纯利润30％的比例返还居委会，用于群干生活补贴、发展社区服务事业和加强社区管理”。这一规定有利于保证居委会的公益性自治组织性质和加强居委会的社区服务功能。问题是，虽然从1997年起，居委会每月的办公经费由300元增加到500元，但居委会的财力事实上遭到了程度不同的削弱。笔者曾查阅了某街道民政科1993年11月22－－23日召开各居委会主任工作汇报会记录，一半左右的居委会主任汇报了自己的收入，按发言顺序年纯收入排列为：4.0万元以上、3.6万元、1万元以上、6万元、1.87万元、4.04万元、1.876万元、2.52万元，可见当时的居委会有一定财力用于居民服务。如果不考虑其他因素，按1997年以后的30％返还，居委会的经济实力确实有所削弱。难怪新当选的社区工作者说：“现在的社区较以前的居委会不如，财力没有了。”有的社区成立后遇到的首要问题，就是由于缺乏必要的工作经费而无法迅速开展工作。如某社区是新建社区，过去无任何积累，政府下拨的经费又尚未到位，为开展工作，新当选的居委会成员每人垫支1000多元购买必要的办公用品。又如某社区由于经费拮据，对花几百元就可建的一个自行车棚，也无可奈何。协助社区建立必要的财力支撑体系，就成为政府自觉的行为。

从江汉区社区建设的实际看，在目前社会捐助有限的情况下，社区自治的财力支撑可能主要来源于以下部分：（1）各级政府的财政投入，保证社区的人头经费和必要办公经费以及社区建设专项基金。如满春街党工委和办事处除应承担的人头经费外，一次性投入社区建设资金34万元。（2）按“费随事转”的改革思路，政府部门的部分工作经费下拨到社区。（3）原居委会的现金积累和经营性资产的收益。如满春街，根据“新建社区为范围，以居民户为基数，着眼发展，均衡考虑，个别适当调配，其他任何单位和个人不得侵占”的原则，将原居委会的资金、资产分配到8个社区，如长堤社区分配到现金20.3万元，分配到的经营性房产13间，面积453.8平方米，年收入可达8.928万元[11]。如果与武汉市有的街道经常与居委会争利相比，满春街能这样清清楚楚地划分资金，明明白白地告知社区经营性资产的收入，真是难能可贵的。（4）通过共驻共建，获得辖区单位的多种资源的支持。如汉兴街，针对村居民混杂、村居民利益共存、村级组织经济实力强而社区经济实力弱的特征[12]，通过建立村民自治与社区自治的共生机制，在村与社区之间形成“以村带居、村居互动”的资源共享机制，两个村委会拟为辖区范围内的6个社区建设无偿提供资金400万元，以加强社区的硬、软条件建设[13]。如姑嫂树村在玉兰里社区建设过程中投入资金10万元，决定每年补贴社区工作者人头费和办公经费6000元，先由农业三公司支出，年终从上缴利润中扣除。（5）按“谁收益谁出钱”原则，在社区范围内筹集资金。如玉兰里社区成立“社区自保队”，收益的11个辖区单位分别捐款1000――10000元不等。

5、培育社区意识，规范社区人的参与行为

重视社区意识的培育是江汉区社区建设的一个特色。诺斯认为，“社会价值的改变――即意识形态的变更――是制度变革的主要因素，”“一个人人唯利是图、个个冷血动物的社会是不可能生存下去的。”[14]在社区建设上必须把政府教育同社区自我教育结合起来。所谓政府教育，是指通过政治理论（主要是邓小平理论）、党和政府的路线方针政策以及相关的法律法规的宣传教育，达到培育社区人主流政治文化和规范社区人政治参与行为的目的，这是实现社会政治稳定所必不可少的政治心理基础。所谓社区自我教育，是指社区人共同制定和集体学习<<社区自治章程>>、<<居民公约>>以及规范社区工作者的若干制度规范，利用社区内各种资源，开展具有本社区特色的文化活动，达到培育社区人对社区的认同感、归属感、责任感、参与感，并以此规范社区人的自愿参与行为，这是社区建设所必不可少的社会基础。过去我们比较重视政府教育过程而忽视社区教育过程[15]，这与居委会是政府部门和街道的“脚”而不是居民的“头”相适应的。不论是社区居民还是社区单位，不论是常驻人口还是暂住人口、流动人口和空挂户[16]，不论是“单位人”还是“非单位人”[17]，对社区的归属感和认同感都有一个培育过程，其自愿参与行为也有一个调适过程。新社区成立后，恰逢武汉市为创建国家旅游城市，开展环境清扫工作，课题组成员分别到满春街的长堤社区、水塔街的华中社区和汉兴街的玉兰里社区考察，发现新当选的社区工作者全身心地投入这项工作，把它作为自己的“亮相工程”，但社区人积极主动参与清扫、清运的人数并不多。

在如何培育社区意识上，各个社区在街道党工委和办事处的指导下创造出了许多成功经验，归纳起来就是，把直接的社区教育过程与间接的社区教育过程过程结合起来，尤其注重间接的社会化过程。各社区都推出了“一社区一特色的文化教育活动”。满春街长堤社区的做法是：（1）组织社区人共同修改和学习由区民政局和街道办事处提供的<<自治章程>>、<<居民公约>>（草案）以及规范社区组织和成员行为的制度（草案）。（2）加强对<<居组法>>的宣传教育。（3）改变广播宣传，内容由过去批评的多转变为对好人好事表扬的多和对各种行为失范现象说服教育的多，形式由“生硬”的、体现所谓“刚毅”味的武汉话转变为更能体现人情味的普通话。（4）以社区居委会所在的院落环境治理为突破口，营造环境育人的“院落文化”：一是解决“三乱现象”（乱搭乱盖、乱牵乱挂、乱贴乱画）。二是开展“三化”即绿化、美化和净化；所谓绿化，是指建设2个花坛和房屋立面的垂直绿化；所谓美化，是指建设一个漂亮的社区门楼（正面是名称――“满春街长堤社区”，背面是责任感――“社区是我家，建设靠大家”）、一幅体现“本社区精神”的书法题匾（由本社区的书法家题写的“同心协力，共建社区”八个大字），一块平整的由菱角行的大理石和鹅卵石相砌而成的路面（作为休息、文化活动的场所[18]）；所谓净化，是指通过环境的绿化、美化，达到一种宁静、温馨和详和的家园氛围。

总之，江汉区社区建设是城市社会治理体系的多层面、深层次变革，虽然归纳起来是5个方面，实际上，在每一个方面都涉及多种具体的正式制度、非正式制度和实施机制的变迁。制度变迁的最终目的是要探索一种把行政调控机制与社区自治机制结合起来的崭新的城市社会治理模式，从而实现政府与社区的“双赢”：既提升政府管理功能，又提升社区自治功能，既满足政府的目标效用，又满足社区人的利益需求。

三

    江汉模式的最大价值，集中体现在它生成的内在机理上。笔者拟从制度变迁的内在根源、变量、速度、关键等方面进行分析。

1、不过分看重制度变迁的近期效应，追求制度变迁的长期效应，是江汉区社区建设的内在根源

一般地说，政府的目标效用主要包括：财政收入的最大化和社会稳定。我国选择了渐进式的体制改革之路，它本身就要求以社会稳定为前提，否则就等于“自杀”；虽然经济增长、政府财政收入最大化与维护社会稳定存在矛盾，但如何在维护社会稳定的前提下，实现经济增长和财政收入最大化，是各级政府必须解决的难题。国有企业改革和下岗职工增多，解决这一难题就显得更为迫切。各级政府都在积极探索，力争找到一条将社会稳定与经济增长和政府财政收入最大化结合起来的制度创新之路。

1999年，江汉区委、区政府提出了新的强区建设工作思路：“以促进经济发展为中心，以城市管理为重点，以社区服务为载体”。它修正了过去靠发展占道经济来获取财政收入最大化的工作思路（这条思路往往是以牺牲环境、忽视城市管理和影响社会稳定为代价），其目的是要解决财政收入最大化与文明建设、社会稳定之间的“断裂”现象，实现三者之间的协调发展[19]。但问题是，如何建立一种有效的组织运作方式来落实这一思路。1997年开始的街道行政管理体制改革，街道接受了“税收经济是政府生命线”的观念[20]，逐步放弃了马路经济做法，形成了“四为主”的经济工作思路：经济效益以税收增长为主，税收增长以引进新税源为主，引进新税源以城管和服务为主，城管和服务以街道为主。换言之，就是街道办事处履行社区管理、社区服务职责和发挥管理、服务、监督功能，为引进新税源创造良好环境，实现政府财政收入最大化。但由于缺乏配套的体制改革，既没有政府有关部门职能的转换和运行机制的再造，居委会老弱病残、婆婆妈妈的格局又没有丝毫变化，发挥街道办事处的基础作用既缺乏体制环境，又缺乏微观组织依托。其结果是街道办事处远未成为实施强区建设的基础，反而成为矛盾的交汇点[21]。可以说，实施强区建设面临一个亟待解决的“瓶颈”问题――建立有效的组织运作方式。

街道行政管理体制改革的“试错”过程，促使江汉区委、区政府下决心以社区建设为契机，始终坚持社区自治方向，采取上下联动、整体推进战略，抓住重点――重构社区微观组织体系，打通关节点――落实街道办事处的自主权，突破难点――政府有关部门的职能转换和运作机制再造，规范社区自治行为、协调街道办事处和区政府各职能部门的行政管理行为，真正形成与强区建设工作思路相配套的组织运作方式。这就是“以政府职能部门为指导、以街道办事处为枢纽、以社区组织为基础”，把政府各职能部门、街道办事处和社区组织的工作着力点都放到社区，各司其职、各负其责，搞好政府功能与社区自治功能的“四个结合”即政府管理与社区自我管理相结合、政府服务与社区自我服务相结合、政府教育与社区自我教育相结合、政府监督与社区自我监督相结合，推进社区经济、社区文化、社区环境、社区卫生、社区服务、社区治安的协调发展。可以说，江汉区的社区建设过程将是实现强区战略的过程，是逐步实现经济繁荣、市民富裕、社会稳定和民主政治发展的过程。正如区政府区长尹维真所说，“社区建设为强区建设提供了难得的机遇，实践需要我们走出一条组织重建、制度创新、机制再造的新路子，打破过去条条块块的分割模式，形成完整意义上的‘政府组织、群众参与管理、引入市场经济运作规律’的新的管理模式。”区委副书记张骏在5个部门职能转换座谈会上指出：“5各部门不要仅看到现在的那点蝇头小利，要看到社区建设可以全面促进我们的工作，这才是大利。”区民政局局长王秀南告诉笔者：“社区建设的效益，现在是加法，将来是乘法。”总之，抓住社区建设这一“牛鼻子”工程，全面推进城市工作，实现经济增长、财政收入增长、居民生活水平提高、社会稳定和民主政治发展的同步进行，是江汉区委、区政府发挥政治主动性，强力推进社区建设的内在原因。

当然，社区建设也为江汉区各级政府带来了一些直接的效益。如各街道都采取了社区建设与街道行政性公司改革和办事处人员分流相结合的思路，利用社区建设这一难得机遇，既实现了公司改制和机关人员分流，又向社区选派了一批能干的人才，达到了既为街道减轻包袱，有加强社区建设的目的。又如社区建设的目标模式，获得了各级领导层的肯定（包括民政部有关领导的肯定，省市领导的肯定[22]），初步体现了经济效益和社会政治效益。

2、   政府对制度创新的“偏好”和社区人对民主诉求的结合，是影响江汉区社区建设进程的两个主要变量

政府作为制度变迁的主体，其内在原因固然是力图通过新制度对旧制度的替代，来获得原有制度安排下不可能获得的潜在利益。但政府到底选择什么样的制度变迁之路，却要受政府对制度演变的“偏好”的影响。从江汉区研究和探索适合区情、富有特色的经济社会发展模式的历程看，江汉区各级领导具有明显的制度创新“偏好”。1987年7月，在江汉区经济社会发展战略研讨会上，提出了建立‘商业社区’的构想；1992年11月区第七次党代会上提出实施‘一二二八’工程，建设‘现代商业城’的构想；1996年2月制定的<<武汉市江汉区国民经济和社会发展’九五’计划和2010年远景目标纲要>>提出了’两个为主’的方针，即在产业结构上以第三产业为主，在所有制结构上以非公有制经济为主；1997年底召开的区第八次党代会提出了建立商贸金融区的蓝图；1999年提出了江汉特色经济发展战略；2000年提出以社区建设为契机，实施强区建设战略，加快建设“四个大区”――商贸业大区、市场大区、金融业大区、社区服务大区[23]。那么，江汉区经济社会发展战略选择过程的真谛在哪里？黄关春在解释江汉特色经济时作了充分说明：“它追求的是‘他人不可替代性’，而不是‘替代他人性’”，“不替代他人，就是不跟风，不赶潮，不头脑发热，不跟在别人后面亦步亦趋；不坐享其成，拾人牙慧；不搞模仿经济、抄袭经济。他人不可替代，就是想人之所未想，干人之所未干，出新求变，出奇制胜。”换言之，就是通过制度创新，获取高效应。

江汉区各级领导对制度创新的“偏好”，对社区建设中的制度变迁过程具有强烈的惯性作用，探索和创新城市社会管理体制，已成为各级干部的价值取向和行为模式。一方面，区委、区政府要求各个部门用改革精神看待社区建设，要大胆实践，敢于突破，勇于创新，确立切实可行的社区建设目标模式，探索出一条具有江汉特色的社区建设之路。另一方面，各条街道敢于从实际出发，敢于创造出自己特色，如满春街把自己的特色定位于探索“社区人自愿参与、社区组织自主管理、街道办事处自觉转变角色的社区管理体制”，汉兴街把自己的特色定位于“探索城乡结合部村民自治和社区自治的共生机制”，水塔街把自己的特色定位于“以一次性差额选举制为基础，以扩大基层民主政治为核心，以‘一社一特色’为发展规划”的社区建设之路。

社区人的民主诉求是影响江汉区社区建设进程的又一个重要变量。改革开放的一个重要成果就是人民群众的民主参与意识的增强，中国农村村民自治的实践充分说明了这一点。在调查中，我们体会到城市居民的民主参与意识日趋浓厚。

3、    “边干边学”是加快江汉区社区建设速度的重要因素

江汉区社区建设中制度创新的过程呈现出“边干边学”的特色。制度变迁的速度取决于三个要素：（1）制度变迁的速度是学习的函数，（2）经验和学习的差异是形成不同社会和文明的重要原因，（3）知识存量的变化对制度变迁的时间因素产生巨大影响。总之制度变迁是人类不断“试错”，不断学习和不断总结经验教训的结果。江汉区社区建设中的制度创新之所以会出现一个阶段接一个阶段的、递进式而非断裂式的制度变迁进程，正是他们持续不断地学习、总结经验和积累知识的结果。其中包括：

一是借鉴外地经验。江汉区委、区政府和三条街道党工委、办事处曾先后组成若干考察组，分别考察沈阳市、上海市、青岛市、海南省等地社区建设的经验。其学习借鉴活动具有问题性和探讨性的特征。所谓问题性，是指考察组带着问题去，寻找答案；所谓探讨性，是指考察组讨论对方有哪些经验和不足，分析哪些可以借鉴而哪些需要创新。以满春街赴沈阳学习考察组为例，该街民政科副科长耿世文在自己长达12页的考察日记中，列出了考察组出发前的所带去的14个问题，涉及社区建设运行机制、社区划分、宣传发动、社区组织机构的设置、社区组织机构产生的程序以及方式、社区组织机构之间责权利关系和工作机制、社区资产的处置等问题；总结了沈阳市社区建设的3条经验；提出了沈阳模式值得探讨的一些问题，诸如：市区有社区建设的实施方案而街道没有社区建设的具体实施方案，片警和物业公司经理不经过选举直接兼职社区管委会副主任，对退下去的老群干的仅补偿1届100元、2届200元········，社区工作者的保障问题，居委会资产的处置问题等8个问题；还针对满春街的实际，提出了个人关于满春街社区建设的一些设想[24]。这种具有问题意识和探讨性的考察活动，是江汉区社区建设富有特色、多样性和创新性的一个重要原因。

二是总结和学习自身的经验。相互学习、相互借鉴必须以信息交流为前提，江汉区社区建设中的信息交流规则和畅通地信息交流渠道，不仅是一种制约机制，避免了信息不对称的问题和防止个别部门的“逆向选择行为”，而且也成为了一种有效的激励机制，促进三条实验街道相互学习，取长补短，你追我赶，创造自身的特色。如在社区居委会成员的选举制度上，3条街道就各具特色。先行试点街――满春街的特色是“分级差额的预选制”＋一周实习制度＋等额正式选举[25]；水塔街的特色是预选和正式选举均采用“一次性差额选举制”[26]；汉兴街的特色是在采用“一次性差额选举制”的同时，采用了点名投票制[27]。

三是注重知识的积累。通过理论界与实践界、专家学者与操作者的互动来加快知识的积累，是江汉区社区建设的一个鲜明特色。由于一定的制度总是建立在特定的文化背景之下的，往往具有难以移植的特征，或者说具有比技术手段更强的“资产专用性”。从这个意义上讲，虽然有外地经验可以借鉴，但不可能照搬，对江汉区来讲，社区建设仍然是一种全新事业。如何抓好以体制创新为重点的社区建设，迫切需要理论界与实践界、专家学者与操作者的密切配合。为此，江汉区委区政府主动与华中师范大学城市社区建设研究中心签订共建协议，并组成联合课题组，全过程观摩、跟踪调研和指导社区建设。据不完全统计，笔者参与区政府社区建设领导小组召开的方案讨论会、工作部署会、经验交流会和座谈会就有30余次；与三条实验街道座谈和讨论有15余次。这些交流、讨论和座谈涉及江汉区社区建设方方面面的问题，其中探讨次数最多的问题有两个：如何真正实现社区自治，扩大基层民主？江汉区社区建设的特色在哪里？事实上，江汉区社区建设的目标模式的选择，制度创新内容的明晰化，实施措施的规范化等等，都是反复讨论，取得共识的结果，是理论与实践有机结合的结果。

4、   有效地组织运作机制，是江汉区社区建设顺利进行的关键                                                                                                                                                                                                                                                                      

有效的组织是制度变迁的关键。江汉区社区建设的一个特色，就是重新构建了社区建设的组织机制。本着突出重点、抓住关节点、突破难点和各司其职、各负其责的工作思路，江汉区组建了一种强有力的社区建设组织机制。它包括三个层面的组织机制：一是区委区政府主要领导挂帅，五大家分管领导负责，有关职能部门参加的社区建设指导委员会，下设办公室和组织建设指导组、社区服务指导组、机制运行协调组、秘书组4个工作专班[28]，这一组织机制的形成过程实质是区委、区政府主要领导形成共识和协调行动的过程，它是全区社区建设的指导中心；二是各条分别成立由街党工委、办事处主要领导牵头，分管领导具体负责，全体科级干部参与的社区建设领导小组，下设办公室和若干工作专班以及各社区筹备工作组，这是社区建设的实施层，这抓住了社区建设的关节点；三是5个先行试点转换职能和再造运行机制的区政府部门，在区社区建设指导委员会的指导下成立主要领导挂帅的工作专班，负责各职能部门的改革，这有利于突破社区建设的难点。江汉区社区建设的顺利推进，正得益于这一有效的组织运作机制。

综上所述，江汉区社区建设是一次深刻的制度变迁过程，是要建立一种全新的城市社会管理体制，替代现有的城市社会管理体制。从长远看，这是一条成本低、效益高的社区建设之路，它适应了当今中国“单位人”向社会人转变、价值观念向多样化转变、利益需求向多元化转变的客观需要。