一、改革是必须的吗？
    社区建设是20世纪末开始我国城市中兴起的社会变革运动。一般地说，大规模的社会变革总会波及到两个相关的过程，一是体制的变革，二是社会力量的变化。2000年11月中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》以后，通过社区体制改革，基本确立了以社区为基础的城市社会管理的框架。改革的思路之一就是将组织机构分散的、规模很小的居民委员会改造成居民人数较多的资源比较充分的城市社区。此后几年，社区组织在城市社会管理、社区生活中的作用有目共睹。在社区平台的作用下，城市基层新型社会力量的崛起打破了“政府万能”的神话。
    然而，社区体制改革决不是居委会的简单撤并和翻牌。城市社区体制改革的激活同时就指明了要按着自治的道路发展，将城市社区的管理权回归城市社区居民，在城市的基层建立群众性的自治组织，使居民自己管理自己。社区体制的建立并不意味民主自治的自动实现，一些深层次的问题仍然处于混乱状态。实际上，我国城市的社区建设是在初始条件的限制下渐进地展开的，基本的事实是，社区居委会过多的行政事务与社区自治的矛盾并未得到根本的缓解，长期以来居委会人员“街聘民选”或“民选街聘”的模式在新的实践中，不仅在理论层面上无法自圆其说，实际运行中的弊端也已逐渐显露。这些都是带有普遍性的问题。要从根本上解决这些问题，还必须从体制入手，通过进一步深化社区体制改革，建立起一个符合社区实际和民主自治需要的现实的制度安排，让社区找到位置，准确站位，这是当前进一步推进社区建设的一个突破口，也是自去年以来许多城市兴起的第二轮社区体制改革的现实背景。
    社区体制改革没有也不能有固定的先验的一成不变的模式来套用。改革没有固定的答案，更没有唯一的答案。社区体制探索的空间应该是开放的。任何人云亦云的选择都是保守的。在一个整体未动局部先行的局面中，对于社区体制改革的争论和不同看法在所难免。但是，这不能成为改革探索的一种阻碍力量。如果说，要找改革的依据，保护每一个公民的民主平等权利的宪法精神就是最好的注脚。
    世界潮流，浩浩荡荡。马克思主义旺盛的生命力在于她不是万古不变的教条，而是不断随实践发展而发展的科学。如果不从实际出发，不以解决我们面临的实际问题为中心，拒斥合理的改革实验和探索，对于我们来说，无疑等于放弃了社区的未来。如果把某一制度在实践中的完美无缺作为采纳它的理由，那么也许我们到今天，也许还是什么制度都没有，因为根本就没有完美无缺的制度。如果我们抱守现存的制度，并以此为标准来衡量社区领域的变革，同样也是不合时宜的。
    二、改革的核心––选聘分离
    城市社区现行的管理体制基本还是在计划经济模式下形成的。过去几年，进行过一些改革，但是基本特征没有变化：由于选聘合一，居委会干部能进不能出，没有竞争，也没有淘汰；社区居委会与生俱来的自治性质在现实中异化成了街道的“腿儿”，因为居委会干部是街道聘用通过形式上的选举产生的。
    “街聘民选”的模式指的是街道向社会招聘人员，并通过选举使其成为社区居委会成员。上海是最早走出这一步的城市，此后有一大批城市跟进。对于这一现像，各方面的评价都充满了热情，把其视作为加大社区建设力度，加强居委会班子建设的重要举措。“这样的干部队伍，在居委会历史上从未有过。”这是社会的普遍看法。历史地看，“街聘民选”对提高居委会干部队伍素质起了一定的作用，一些城市的街道还以事业干部身份为代价，吸纳了社会上有一定知识水平和工作能力的人力资源，在一定程度上提高了社区居委会干部的年轻化、知识化水平，并使社区居委会干部的待遇也有了较大幅度的提高。由街道出面招聘一些人，让他们去居委会当主任、副主任或委员，这是否侵犯了居民的自治权？当然，可以提名他们当候选人，然后再在居民会议或居民代表会议上通过。这样至少在程序上还算合法。问题是，既然居委会是一个自治组织，顾名思义，是这个社区居民的自治组织，为什么政府要大老远为他们请些人来搞“自治”呢？无论怎么说，“街聘民选”的做法并不符合《居委会组织法》，也不符合居民自治精神，核心问题是，居委会成员的公职化在一定程度上是与自治背道而驰的。“街聘民选”产生的居委会人员，他的角色是分裂的，在某种状态下是冲突的。这是在一定历史条件下，社区发展的一个特有的、但在当时不可避免的局限性。
    按照建设体现社会主义民主政治的新型社区的要求，按照市场经济体制所要求的运行法则，选聘合一双轨式体制模式包含着内在紧张，在实践中的不适应性越来越明显。一个无法克服的悖论是：民主选举出的社区居委会应为每一个选民负责，但却要服从和听命于街道。由此，导致了街道与居委会关系的混乱，下派给社区的任务也愈来愈多，出现了原有的政府包办变为社区包办的倾向，很多居委会干部对此都有抱怨，社区基层不胜重负的呼吁持续不断。这个绝对不应回避和掩饰的现实，超越了城市社区以往积累的全部经验。正视城市社区发展面临的深层次改革任务，并探索其解决之道，是对社区建设的最好推动，一旦认准，就要大刀阔斧直指要害。
    像历史上许多重大的改革那样，社区建设发展到今天，面临的是体制性的“瓶颈”。我们不能仅满足于一般领域中日新月异的创新。改革的重点必须移向体制的突破，从而得到制度性成果。如何突破？全部关键和解决问题的核心在于构建起社区居委会和职业化社工的“选聘分离”的社区管理体制，形成与社会主义市场体系相适应的政社分开、民主参与的基层社区管理新模式，从而完善社区治理结构，解决社区居委会自治功能残缺、社区工作者队伍机制不活和社会公共管理无序的问题。在这方面，宁波市海曙区的改革思路是：社区居委会由本社区成员组成，经居民差额直选产生。社区居委会下设办公室，工作人员由专职社区工作者组成，社区居委会聘用，由政府提供人力成本，主要承担居委会交办的自治性工作以及政府下达的相关的公共管理和服务工作，属于政府购买服务性质。这一改革实际上就是让街聘者职业化、让民选者以志愿者的身份真正成为社区居民利益的代言人。
    社区居委会和专职社工选聘分离后，有可能有两个走向。第一是社区居委会可以从此摆脱行政经纪人的角色，社区民主自治的局面有可能真正形成，这是一种乐观的看法。另一个是由于社区居委会成员不是由街道提名，而且是尽义务的，与街道政府关系的疏远或松散是必然的，政府的社会基础管理有可能失去依托。
    无论是乐观也好，担心也罢，我觉得选聘分离的管理体制有二个方面的问题是必须关注的。
    一是社区居委会作为基层群众性组织，居委会工作不是一种职业，而是一种义务性、参与性的公益工作。居委会成员非职业化，这在社区的制度结构上提出了一个新的制度模式，对于社区的发展是有积极意义的。当工作不再作为社区居委会成员为居民服务的主要动力后，其新的动力源在哪里？社区居委会成员如何保持持续的热情来管理社区事务，这需要我们研究，需要建立一种激励机制来保证，否则随着时间的推移，这种热情的边际递减是不可避免的。
    二是社区居委会实现自治实体的回归后，城市政府与社区层面靠什么来维系，以使政府与社会不致断裂？依靠党组织自上而下的领导作用来维系。目前，我国正处在社会转型阶段，社会矛盾明显增多，极为复杂，群众自治如果离开党的领导，很可能导致不良后果。党的十六大通过的党章有明确规定，社区党组织领导本地区工作，支持和保证群众自治组织行使职权。我们在强调社区建设必须坚持党的领导同时，也必须强调党的领导方式的创新。这种创新的体现就是党如何通过自身完善的组织体系和在社区中积极有效的活动，在社区中构建最广泛和牢固的社会基础，运用非行政手段发挥领导作用，实现对社区的有效整合。我们强调党组织的领导作用，并不是说党组织对社区的任务都进行直接的领导和管理，否则是与社区自治的原则相违背的，也是与发展社会主义民主政治建设的方向相违背的。此外，对于社区党组织负责人参加了社区居委会主任的竞选，从海曙区实践的效果看，我更倾向于“一肩挑”。这样在一定程度上把社区党组织的领导作用和社区的民主自治有机地统一起来了，从而更好地发挥党组织在民主自治组织中的领导作用。当然，这样的制度安排需要约束机制来保证，以避免在推进民主自治的过程中形成了个人的专制。
    毫无疑问，选聘分离是一种开放式的社会化的制度安排，在这种制度的作用下，社会自我管理的活力的增强和社会公共管理的完善是其必然的结果。当然，这样的说法多少有些武断，这里只是表示着重强调制度安排因素而已。如此提法下的一个隐含命题是我们并不认为选聘分离是唯一的因素，但我要强调的是它是核心的。选聘分离作为一种体制变动，相对于原有的居委会而言是一种组织创新。从整个体制变迁的过程来看，这种创新或变动或许就是城市社区建设的一个转折点。
    必须指出，居委会组织体制回归群众性自治的位置，固然需要内生性因素，需要其主体的自觉。然而，也需要外育性因素，需要外部的推力。按照现代化理论的观点，中国是处于后发外生型的现代化进程之中，中国的社会发展又是在市场经济发展之后被重视并提上议事日程。从某种意义上，是经济发展推动了社会的发展。后发外生型的现代化，需要强有力的推动。这给予我们的启示便是，社区体制的变革，同样需要政府的力量为主导来推进。如果我们对此无动于衷，就等于放弃了自身的职责。
    众所周知，“摸着石头过河”是中国改革的哲学准则。令人鼓舞的是，不少城市已经摸到了社区改革的一块大石头，这就是选聘分离的新型社区体制。而这个体制的重要支撑，就是社区工作职业化。石头摸到了，我们可以过河了吗？
    三、关于职业化社工
    社会分工越来越细、越来越专是现代社会的基本特征。社会发展需要专业力量的介入，职业化社工是适应社区发展的客观需要而出现的必然趋势，选聘分离是职业化社工出现的制度条件。我们看到，在社区发展中，政府面临着两难境地：社区居委会回归到自治实体后，要求政府收回原来下派给社区的一些行政性职能。然而，在政府克服种种困难为社区民主自治创造条件的同时，又担心基层自治的强化导致政府社会化职能无法落实。如何实现二者的兼容？无奈之中，又提出了费随事转、权随责转等一些原则性的办法。但实际效果如何呢？又有多少费随着事在转呢？
    我们必须而且也应该承认，社区作为社会基础性的平台，不论其今后自治的程度有多高，社区永远是政府的工作基础，是连接政府与社会的纽带。政府需要依托社区协助处理与居民利益相关的工作时，必须同时为社区组织提供协助所需的经费，于是就产生了费随事转的运行规则。一个总的感觉是这些还是一种表面性的外围的探索。政府应当选择什么时机和以怎样的方式淡出较好？经过仔细考量之后，我发现这一原则仍然摆脱不了政社不分的嫌疑。就事论事地讨论费随事转恐怕很多问题都说明不了，很多问题都解决不了。办事当然需要原则，但停留在社区活动表面层次上的原则解决不了所有的具体问题。我们看到，在实践中，按照机械的费随事转的原则，居委会过多的行政事务与社区自治的矛盾并没有得到很好的解决，相反，这一矛盾更为突出。
    选聘分离的社区管理体制，其实是政府在社会管理和公共服务领域，通过职业化社工改变了传统的大包大揽的做法，实质是通过向社会购买服务的方式，将一些社会化职能实现了向社会基层的转移，这一转移，不但没有削弱政府的社会化职能，恰恰在社区平台得以实现和强化。
    政府提供成本，并由社区居委会聘用的专职社工的职能主要体现在两个方面：一部分是协助社区居委会完成社区自治范围内的事务，另一部分是政府在社会基层公共管理和服务的生产任务，这样就摆脱了长期以来纠缠不清的所谓责、权、费不对称的问题。突出自治，并非排斥政府公共管理和服务的重要性。而现代政府的公共管理和服务又必须通过社区来实现。而这恰恰是社区在中国社会经济生活中价值不断飙升的一个重要因素。我的理解是，政府如果一方面强调社区基础性的依托作用，一方面又刻意寻求减轻社区负担的手段，缺乏前后一致的逻辑一贯性，其职能转变也缺乏必要的条件。对于政府与社会的关系在理论上应该是明晰的，实践上却始终没有得到很好的处理。关系不顺、职责不清是社区实际运作中的通病。为此，不少地方把涉及社区的事务一一梳理，以明确政府职能部门、街道、社区居委会各自的职责。这当然是一项十分重要的基础性工作，这些经验有理由受到重视。但是，这并不意味着政府与社区的关系可以一次性界定清楚。我的问题其实是：这种看似不合理的、在长久的岁月里政府的行政事务，是怎样在社区里扎根的呢？问题其实在于，随着现代化的发展，城市管理的内容愈来愈多，愈来愈复杂，现在理清的东西今后未必就适用。把有些不可分的问题分开来讨论也是需要我们防止的，问题还在于，政府的一些社会化的行政事务特别是公共管理事务必须要通过社区组织的协助纔能完成，仅强调社区走向自治，不能解决自上而下派发大量事务、冲击社区自治权益的矛盾。如果没有真正意义上的自治实体，没有一支职业化的社工队伍，而把二者混在一起，我们无论如何走不出“剪不断、理还乱”的圈圈。体制就是这样，因此，方法为了要迎合体制就不得不背叛自己，社区承担的行政事务与社区自治的矛盾始终无法终结。如果在最基本的认识问题上得不到清理，以抓住深入改革的真正症结和线索，人们就可能有机会听到旧体制在暗中发出的笑声：这就是改革的炼狱，还是回来吧。对于这种制度形式的问题，我们不是借用某种技巧就可以快速解开的，必须从它的本来意义上“扬弃”它，就是说，要批判地消灭它的形式，但是要救出通过这个形式包含的内容，这就是在把社区居委会还原为自治组织本色的同时，在社区领域，一种新型职业的诞生––社区工作者。应该说，这个来自基层实践的思路是符合事物发展内在规律的。在这样的体制条件下，社区民主自治与政府公共管理的互动就逻辑地展开了，行政权力与自治权利最终演绎为双赢的博弈。概言之，社会发展的关键，既不是单一的政府（无论它多么明智），也不是单一的社区（无论它多么有效），而是政府与社区之间先是随机进行、而后被制度化了的默契。
    职业化社工的出现，连同日益专业化的治安管理队伍、城市市容环境卫生队伍一并构成政府管理城市社会的基础性力量。这或许就是城市管理体制改革的前提性条件。我们现在无意下这样的结论，只是想为此提供一种实践性的解读。
    一个基本的共识是，对于义务志愿性质的社区居委会应重在激励，而对于职业化的社工队伍则应侧重于规范管理。能进能出、竞争上岗的市场化、社会化的用人机制是适应职业化要求的必然的选择。专业资格证书制度应成为职业准入的门槛。职称、等级制度要为社工晋升提供标准，而社工的待遇则应与其承担的双重任务相适应，与整个城市人力资源的状况相适应，与城市经济发展的水平相适应，但无论如何，高成本打造高素质队伍是一个基本的走向。
    四、社区直选是改革的必然
    社区体制改革的方向是建立一种开放式的社区民主自治机制。这种明确的方向感更深的触动来自对民主政治的重新审视，从而带动更深层次的城市基层选举制度的改革。与新一轮社区体制改革同步推进的是“直选风暴”的乍起。无论是体制变革的本身，还是选举制度的突破，都使人感觉到社区建设正在朝着社区民主自治的方向大步迈进。
    社区直选，人们对此也许评价不同，见解相左，但对于推进城市基层民主政治建设的基本事实大家没有疑义。社区直选对于组织、推动者来说，应考虑二个方面的问题。概括地说，就是赋予权利和用好权利，很多人都从党的十六大报告中解读出了政治文明中“扩大基层民主”的精髓，这颗定心丸的确使更多的地方敢于采用“直选”。但是，更重要的还在于善于运用“直选”，善于引导居民用好权利。相对而言，用好权利比赋予权利难度要大。可以预见，直选制度将不会经历很长时间在更大范围内推行。但是，建立规范的、高质量的直选制度仍需要在实践中进行长期的艰苦的探索。
    费里德曼说过，经济问题总是与选择联系在一起的。同样，社会发展也是与选择联系在一起的。随着经济的民主化，公民在社会生活中选择的空间也越来越大。社区居委会直接选举制度安排重建了居民的选择权利，选举对于民主发展再也不是无足轻重。但是进一步的问题是，什么样的选择纔是理性的？理性选择的条件是什么？社区成功直选的标志究竟是什么？从过程看，有居民广泛的参与率，自然是比较理想的选举。从结果看，选举出愿意为社区干事、也有能力干事的社区居委会当然是社区选举努力追求的目标。要达到这样的结果，仅仅参与还不够，仅仅凭我们热情还不够，仅仅停留在赋予权利这一层面上还不够，同样重要的是，在技术层面推动选举制度的改革，使社区居民用好权利，实现选举过程与结果的统一。从这个角度思考问题，我并不认为多数人投票就意味着好结果。
在技术层面上要解决的是什么问题呢？从海曙区社区居委会直接选举的实际经验来看，实现选举者与被选举者之间的信息对称是至关重要的。信息对称是一切理性选择的前提条件，当然也是居民用好民主参与和权利的条件。对于候选人而言，选民的需求要做到心中有数，并在竞选的过程中迎合各种需求，以求赢得更多选民的支持。对于选举者来说，要通过选举程序的设定，使候选人的信息充分地被投票者所拥有，从而作出独立的判断，在这方面，有着十分广阔的技术操作和运用空间。一场高质量的社区直选最终取决于程序的设定，技术的运用。
    由于传统的选举不重视程序，主要是完成换届的任务，所以也就无所谓制度的建设，对选举过程中规范化的建设不加重视，居民代表只要把票投了就可以了。社区直选在这方面获得了很大的进展，尤其是在选举的规范程度上到达了一个新的高度。海曙区选举方式、参与热情、辩论程度以及方式的变化和改革，突破了过去选举中的许多禁忌，例如对选举辩论的限制，以及候选人自我宣传的限制等。这些禁忌被打破后，将有可能出现生气勃勃的基层民主参与的场面，使得中国的基层民主发展到一个新的阶段，由于参与形式的变化，将有可能改变城市居民对于社区选举没有兴趣的问题，从而吸引城市居民的积极参与。澄浪社区在选举过程中引入了开放式的竞选方式，不仅引起了居民的积极参与，而且当居民发现在这样一种信息充分展示的条件下，他们真的可以通过选举的程序选举出他们所满意的人以后，他们就会认真地对待选举并积极地参加选举了。竞选会上的“施政演说”，公共空间多媒体大屏幕的运用，候选人相关材料发给每一个选民，正式侯选人乘坐“老爷花车”在社区各生活小区巡游，表达自己的竞选主张，秘密划票里候选人照片、竞选口号以及候选人的简历资料再次展示，为选民的选择提供了充分而必要的条件。这些在我看来，都是在中国城市基层民主的发展过程中对选举制度所进行的非常重要也是十分成功的探索。而居民在选举过程中所表现出来的热情，参与方式的变化和制度的规范，也都使人看到了城市基层民主发展的乐观前景。