从战略高度，探索和选择一种具有前瞻性和可行性的城市基层社会管理体制，是江汉模式的最大特色。江汉模式就是江汉区社区建设要实现的目标模式，即要构建一种全新的社区治理网络（江汉模式可简称为“社区治理网络型”）[①]。具体说，就是要以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立一种政府行政调控机制与社区自治机制相结合、政府行政功能与社区自治功能互补的社区治理模式。从性质上看，它既不同于过去那种以行政管理为主，条块分割的城市基层社会管理模式（典型的行政管理模式）；也不同于西方国家的社区自治模式（典型的社区自治模式）；而是在社会主义市场经济体制替代计划经济体制背景下产生的、具有中国特色的、政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式（行政管理与社区自治融合型模式）。

要实现两种机制的结合以及两种功能的互补，关键是要以创新社区自治机制为抓手，从根本上理顺社区组织与区街政府部门的权利关系，转变区街政府部门职能，为社区自治提供必不可少的体制环境；同时，要发挥各级政府的政治主动性，建立社区自治所必须的财力支撑，这是社区自治的物质基础；另外，社区工作者要发挥自治作用，培育社区意识，规范社区人的参与行为，这是社区自治的社会基础。为此，江汉区委、区政府选择了上下联动，配套改革，抓住重点，整体推进的制度变迁之路。

为什么江汉区委、区政府选择这种敢为天下先的制度变迁路径？对这一问题的解读，需要从历史与现实相结合的角度，来分析江汉模式生成的内在机理。

 1、不过分看重制度变迁的近期效益，追求制度变迁的长期效益，是制度变迁的内在根源

一般地说，政府的目标效用主要包括：财政收入的最大化和社会稳定。我国选择了渐进式的体制改革之路，它本身就要求以社会稳定为前提，否则就等于“自杀”；虽然经济增长、政府财政收入最大化与维护社会稳定存在矛盾，但如何在维护社会稳定的前提下，实现经济增长和财政收入最大化，是各级政府必须解决的难题。

1999年，江汉区委、区政府提出了新的强区建设工作方针：“以促进经济发展为中心，以城市管理为重点，以社区服务为载体”。它修正了过去靠发展占道经济来获取财政收入最大化的工作思路（这是一条以牺牲环境、忽视城市管理和影响社会稳定为代价的工作思路），其目的是要消除财政收入最大化与精神文明建设、社会稳定之间的“断裂”现象，实现三者之间的协调发展[②]。实施强区战略的关键是要建立一种有效的、上下互动的组织运作方式，既需要规范区政府职能部门的行政调控行为，又需要协调街道办事处的自主管理行为，还需要强化社区组织的自治行为。可以说，抓住了以制度变迁为重点的社区建设，就抓住了强区建设的“牛鼻子”，真正形成与强区建设工作方针相配套的组织运作方式，即“以区政府职能部门为指导、以街道办事处为基础、以社区组织为依托”的组织运作方式，并使三者的工作着力点都放到社区，各司其职、各负其责，实现政府行政管理功能与社区自治功能的“四个结合” ――政府管理与社区自我管理相结合、政府服务与社区自我服务相结合、政府教育与社区自我教育相结合、政府监督与社区自我监督相结合，推进社区经济、社区文化、社区环境、社区教育、社区服务、社区治安的协调发展。事实上，社区建设项目与强区建设项目是根本一致的。江汉区区长尹维真说，“社区建设为强区建设提供了难得的机遇，实践需要我们走出一条组织重建、制度创新、机制再造的新路子，打破过去条块分割的模式，形成完整意义上的‘政府组织、群众参与管理、引入市场经济运作规律’的新的管理模式。”区委副书记张骏在6个部门职能转换座谈会上指出：“6个部门不要仅看到现在的那点蝇头小利，要看到社区建设可以全面促进我们的工作，这才是大利。”区民政局局长王秀南告诉笔者：“社区建设的效益，现在是加法，将来是乘法。”

    2、政府对制度创新的“偏好”和社区人对民主诉求的结合，是影响制度变迁进程的两个主要变量

政府到底选择什么样的制度变迁之路，要受政府对制度创新“偏好”的影响。从江汉区研究和探索适合区情、富有特色的经济社会发展战略的历程看，江汉区人具有明显的制度创新“偏好”。1987年7月，在江汉区经济社会发展战略研讨会上，提出了建立‘商业社区’的构想；1992年11月提出实施‘一二二八’工程，建设‘现代商业城’构想； 1997年底勾画出商贸金融区蓝图；1999年提出江汉特色经济发展战略；2000年提出实施强区建设战略，加快建设“四个大区”――商贸大区、市场大区、金融大区、社区服务大区[③]。江汉区选择经济社会发展战略的真谛在哪里？原区委书记黄关春在解释江汉特色经济时作了充分说明：“它追求的是‘他人不可替代性’，而不是‘替代他人性’”，“不替代他人，就是不跟风，不赶潮，不头脑发热，不跟在别人后面亦步亦趋；不坐享其成，不拾人牙慧；不搞模仿经济、抄袭经济。他人不可替代，就是想人之所未想，干人之所未干，出新求变，出奇制胜。”一句话，通过制度创新，获取长期效益。

制度创新“偏好”成为江汉区人的价值取向和行为规范。一方面，区委、区政府要求用改革精神看待社区建设，要大胆实践，敢于突破，勇于创新，确立切实可行的社区建设目标模式，探索出一条具有江汉特色的社区建设之路。另一方面，各条街道敢于从实际出发，敢于创造出自己的特色，如满春街把自己的特色定位于探索“社区人自愿参与、社区组织自主管理、街道办事处自觉转变角色的社区管理体制”，汉兴街把自己的特色定位于“探索城乡结合部村民自治和社区自治的共生机制”，水塔街把自己的特色定位于“探索一次性差额选举制，扩大基层民主政治”[④]。

社区人的民主诉求是影响江汉区社区建设进程的又一个重要变量。一方面，成员代表投票的自主性较强。如在社区居委会正式选举中，采用一次性差额选举制的水塔街，出现了7个社区7种不同的选举结果，有排名靠前的当选，也有排名靠后的当选，有正式候选人当选，也有非正式候选人当选，有当选人数与岗位职数相等的，也有当选人数少于岗位职数的，有获票相差较大的当选，也有几票之差当选的。汉兴街党工委李书记告诉笔者，汉兴街之所以“在前排设立秘密填票处和采用点名填票制”，也是适应代表的要求而作出的制度安排。另一方面，居民和社区工作者的自治意识增强。有的居民认为，“只有社区居委会有职有权，才能自治，才能为居民办实事，才能有权威”；有的社区工作者认为，“如果仍按原来的模式运转，不要说一届三年，就是半年我们都吃不消，只有理顺各种关系，转变政府部门职能，我们才有时间、有精力，从事自己应该作的工作。”

3、  “边干边学”是加快江汉区社区建设速度的重要因素

江汉区社区建设中的制度变迁进程是一个不断学习、总结经验、积累知识的过程，呈现出“边干边学”的特色。一方面重视借鉴外地经验。江汉区委、区政府和三条街道党工委、办事处曾先后组成若干考察组，分别考察沈阳市、上海市、青岛市、海南省等地社区建设经验。其学习借鉴活动具有问题性和探讨性的特征。所谓问题性，是指考察组带着问题去，寻找答案；所谓探讨性，是指考察组讨论对方有哪些经验和不足、哪些可以借鉴而哪些需要创新。以满春街赴沈阳学习考察组为例，该街民政科副科长耿世文在自己长达12页的考察日记中，列出了考察组出发前所带去的14个问题，总结了沈阳模式的3条经验，提出了值得探讨的8个问题（诸如：沈阳市区有而街道没有实施方案、片警和物业公司经理不经过选举直接兼任社区管委会副主任等），还提出了个人关于满春街社区建设的一些设想[⑤]。

另一方面，注重知识的积累。由于一定的制度总是建立在特定的文化背景下的，往往具有难以移植的特征，或者说具有比技术手段更强的“资产专用性”。虽然有外地经验可以借鉴，但不可能照搬。抓好社区建设这一全新事业，迫切需要理论界与实践界的密切配合，搞好理论知识与实践知识的有机结合。据不完全统计，课题组参与区政府社区建设领导小组召开的方案讨论会、工作部署会、经验交流会和座谈会就有30余次；与三条实验街道座谈和讨论有30余次。事实上，江汉区社区建设目标模式的选择，制度创新内容的明晰化，实施措施的规范化等等，是理论与实践有机结合的产物。

    4、有效地组织运作机制，是江汉区社区建设顺利进行的保障                                                                                                                                                                                                                                                                      

制度变迁是制度与组织相互作用的结果，制度提供了变迁的规则，有效的组织是变迁的保障。江汉区组建了三个层面的组织运作机制：一是区委、区政府主要领导挂帅，五大家分管领导负责，有关职能部门参加的社区建设指导委员会，下设办公室和4个工作专班，它是全区社区建设的指导中心；二是各街分别成立由主要领导牵头，分管领导负责，科级干部参与的社区建设领导小组，下设办公室和若干工作专班以及各社区筹备工作组，这是社区建设的实施层；三是6个试点的区政府职能部门，分别成立主要领导挂帅的工作专班，负责各职能部门的改革。事实上这是3个“团队”，它们之所以能相互配合、相互作用，除了行政力量的作用外，有一种不可忽视的“无形力量”在起作用，即目标模式对它们价值取向和行为选择的导向作用，目标模式成为联系它们的纽带，这有利于抑制相互之间的利益冲突。

总之，江汉模式的出现是江汉区探索强区建设之路的必然选择，是政府的制度供给与社区人的民主诉求趋于平衡的结果，是地方政府的政治主动性与社区人自愿参与、社区组织自主管理相结合的产物。