主讲人简介：

  毛寿龙，字竹森，浙江奉化人，毕业于浙江奉化溪口中学(现复名为武岭中学)，北京大学政治学博士，现任中国人民大学行政管理学系主任，行政管理学研究所所长、教授、博士生导师以及制度分析与公共政策研究中心主任。另兼任中国行政管理学会副秘书长，美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员，北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。代表作有《中国政府功能的经济分析》、《政治社会学》(中国社会科学出版社，2001)、《西方政府的治道变革》（中国人民大学出版社，1998）和《有限政府的经济分析》 （上海三联书店，2000）等。并为上海三联书店《制度分析与公共政策译丛》主编。

 各位同学，晚上好！

 今天我的题目是“新一届政府与治道变革”。

刚才我在看《在北大听讲座》这本书，我以前也在北大读书，一气读了10年，听了10年的讲座，每次都觉得很有收获，希望今天我也能带给大家一些收获。

 当时在北大读书，我就希望自己能勤奋地读书、学习，好好地思考、生活，并人道、宽容、谦虚、幽默地为人，这种学者型的生活方式，想必很多人会认可。但是，就在去年，大家都在讨论北大学生毕业卖猪肉的问题，今年又有报道称某某北大毕业生在家待业。所以，我就想，在北大读书到底是为了什么？孔子讲“坐而论道，为政立学”，学生在校学习的目的是为政立学，但是，如果你有满腔抱负、满腹经纶，政治家不用你怎么办？最多像孔子一样跑来跑去，四处游说，成果微弱。

 还有一种途径，为私立学。比如，现在很多企业家找到我们，问我们能不能帮忙做点事情，我们就问做什么，企业家就问你能不能分析一下目前的政策中哪些方面会给予他们赚钱的机会。比如说现在企业家想在某个城市进行投资，他就让我们预测哪个城市会成为第五个直辖市。不言而喻，哪个城市成为第五个直辖市，企业家在哪里的投资回报率就会很高。譬如说重庆刚被升为直辖市，重庆的财政收入、国民收入GDP上升很快，而且在未来十年中国家一直会有大的资金投入，各种资产的增值空间非常大。

 学者希望为学立学，但还面临着为政立学的压力，和为私立学的压力。有的人则干脆为己立学。很多人都是抱着各种各样的目的来上学的，为生计所迫嘛。不过，我个人认为，作为一个名牌大学的毕业生，如果出去还需要竭尽全力为自己的生计而奔波的话，那真是莫大的悲哀。我想，作为北大的毕业生，应该可以超越为政治而立学，可以超越为私人而立学，同时可以超越为自己而立学，可以有更多自由的空间，为公立学。今天我来做这个课题，“新一届政府与治道变革”，目的很简单，既不专门为新一届政府出主意，也不单纯为老百姓的私人利益着想，更不是为了自己的生计考虑，这可以算是超越了个人的私见，个人的学术见识和政治家的政治意图，把这个话题当作公共话题来探讨，尽量地为公立学，把它放在公共空间里，让我们从公共的眼光去认识这一届政府，现在的政府在过去一年有哪些作为，今年又有哪些动向，未来会有什么变化。

 在此问题上，我的一个基本假设是：中国政府的治道在发生巨大变化。从1978年到现在的二十六年里，其中的变化，可以说是超出历史上任何一个时期。这个变化虽然不具有往常革命所具有的暴力特征，却具有所有暴力革命都不具有的深远的意义。在这个过程中，政府从无限的政府越来越走向有限的政府，从人治的政府越来越走向宪政和法治的政府，同时，民主水平在提高，政府的职能、责任意识和制度都在强化，政策越来越透明，政府权力多中心化。

 与此同时，我们会发现，新的经济秩序在诞生，如个人产权问题，即使是作为国家资产的国家银行都在做相应整顿。最近，中国银行和建设银行都在对呆坏资产进行清理，公司制度结构上进行股份化改造，而这就需要对过去没有任何法律证明的国有资产法律化，给其以产权登记的证明书。这是一种崭新的以明确的个人产权为基础的经济秩序。

 新的社会秩序在形成。关于社会秩序，大家可以去看一下托克维尔写的《论美国的民主》。具体来说，这一变化就是从不平等走向越来越平等，而平等的趋势，不管是反对的还是支持的，都在促进平等的进步。

 崭新的政治秩序也以此为基础在发展。政府即使想为人民服务，也必须考虑到新的秩序的特征，在新的经济秩序和社会秩序中确定自己的角色，确定自己的权力。比如说过去，警察想进入社区，抓小偷、审讯可疑人物什么的，根本不管居民的态度，随时可以进入。现在，警察想进入社区尤其是居民的住宅有一定的困难，必须事先经过居民的同意，或者有法律依据。公安局想在小区设派出所，过去房子是单位的，让单位给派出所分房子就是了。如今房子是私人的，社区中的公共用房也是私人共同所有，派出所要在那儿办公，或者买房，或者租房。这表明，派出所要服务进社区，也要适应新的产权秩序。而派出所所提供的这种服务，不再像过去那样，以不平等的形式出现，而是更多的是以警民合作伙伴关系的方式出现了。更多的社区，则干脆选择自己用物业费雇佣保安来维护社区的治安秩序。

 另外，比如今年很多人都在讨论人代会的新气象：人大代表周晓光，通过电视广告征集议案，作为个人事件，可能只是不经意的一小步，但作为一个公共事件，意味着一个时代的诞生。什么时代呢？过去我们的代表都是消极的代表，如今是积极的代表，过去的代表都是荣誉的代表，如今是民意的代表，至少有一部分是，随着这种趋势的加强，制度的完善和建设也会跟上。总的来说，中国政府新的治道正在形成过程中，但是想要它在很短的时间里取得很好的成就也是不可能的，在此过程中，知识的变革、经济的变革、社会的变革都处于多种状态，在这个过程中，你一不小心，就可能成为像周晓光这样的历史性人物，一不小心也可能成为像孙志刚那样的牺牲者。但是，不管是成为历史性人物还是牺牲者，作为一个公共人物，都在促进新秩序的形成。而这一切都有赖于在社会中有一个正常的公用空间。如果没有一个高质量的、自由的、平等的公共空间，你将发现，孙志刚的死是白死了。孙志刚事件成为公共事件，是提升公共空间质量，锻造新政治秩序的必要条件。周晓光之前，也有很多人大代表作了各种各样的积极的事情，为什么这些人没有促进人们去思考人代会制度，让改革成为普遍的共识呢？这其中就蕴含一个道理：个人的行动需要通过公共空间才能得以获得具有制度性的意义，政府也是一样。今天的讲座，既是学术性的探讨，也是实践性的分析。下面，我将具体分析新一届政府的治道变革实践。

 2003年3月18日，新一届政府执政。通过观察这350多天里政府的执政情况，我们看看：新一届政府与上一届政府有什么关系，新一届政府将会有什么特点，政府在执政理念和治道变革方面有哪些进步，它的核心进步在哪里，以及变革面临着怎样的挑战。

 我有四个中心观点。一是，新一届政府与旧一届政府顺利交接班，换人不换政策，这是我们国家同世界上其他国家在政治上的一个最大不同点，也就是说，我国的这种方式是国际上比较特殊的转移权力的方式。当然，我们也可以看出，这是我们中国历史上唯一一次非家族式的、全体健在的旧领导人悄然退去的一次权力交接。如何保证换人不换政策呢？通过制度。二是，新一届政府更加注重政策决定、执行、监督与评估的制度基础，更加重视治道变革。三是，这些变化，都有制度效应，在制度上提出了一些问题，为进一步的发展提出了挑战。四是，如果要使政府具体的举措、具体的改革变成一个累积式的、文明的发展，就需要不止停留于具体的行动和政策层次去思考，更需要在集体层次和立宪层次上思考问题。下面，我举例子来说明一下，什么是集体层次，什么是立宪层次。比如说自由吧，自由是按照个人的意志去做事情，这是浅层的操作意义上的。集体意义就是说，在做事时不受别人的影响，即使受别人的影响还是有自己的见解和选择。立宪意义就是说，如果要确保每一个人都自由，需要有一个制度保证。就像婚姻制度，它是一个有利于每个人自由选择的立宪制度。

 第一部分，我将描述一下政府交接班顺利进行，这个顺利主要是程序上的保证，其程序特征是：全国人大与上届政府运作国务院机构改革方案，而不是由新政府的秘书长来报告国务院机构改革。同时，由上届政府的财政部长运行2003年国民经济与社会发展计划以及2003年政府预算。这意味着，上届政府基本上已经安排了本届政府的重要公共政策框架。在此意义上讲，新一届政府不会提出新的完全脱离上一届政府影响的重要政策。这种运作方式同民主制国家的交接班方式的区别在于：在民主制的国家里，新政府上台前，批评指正旧一届政府的过失与不足，当然，新政府上台后，不一定完全做得比旧政府的好。我国新政府上台伊始，就召开新闻记者招待会，公开强调保持政策的连续性，即使是当时已经看出中国的财政政策的某些隐患，仍然声明积极的财政政策保持不变。

 从实际特征上看，十六大以后，影子政府成立，与依然在任期的政府密切合作，制定了大政方针策略。具体来看，包括国有企业改革、农村税费制度改革，也包括2000年开始启动的行政审批制度改革，包括国务院机构改革、事业单位改革、教育制度改革等，都是按照上届政府的部署循序渐进的。从预算程序上看，新政府上台之前，国务院的预算方案已经实施了两个半月。

 由此分析我国政府的体制特征。与一般民主制国家不同的是，我们的政治体制先确定人，表白机遇、挑战与决心，最后才表白政策选择。这种模式，就像俗话说的“先结婚后谈恋爱”（笑声），先任命后确定与实施实质性的政策。而民主制国家是，选人的过程也是选政策的过程，也是凝聚人气的过程。当然我们也可以看出，十六届一中全会是确定人事的，十六届二中全会正式确定领导人上任，十六届三中全会才是一个政策宣誓的会议。通过各种迹象可以观察到：八十年代我们一味强调经济发展，九十年代强调经济与社会协调发展，其实还是牺牲了社会发展的很多利益以围绕经济建设，1990年开始，联合国强调人类发展，我们从去年的“SARS”期间后，终于开始强调以人为本。另外还有重要的一点，今年开始，政府终于把政府自身建设当作一项重要工作来抓。去年所有的媒体报道，都会把政府发展摆在区别于经济发展和社会发展的显眼位置，但是我说，政府发展必须放在当务之急，政治发展非常重要。不过我的估计是，这届政府未必可以，下届政府未必可以，下下届政府一定会把政治建设放在经济和社会发展之前，也就是2012年。（笑声）当然，如果推进的力量加强，共识形成了，时机成熟了，政治建设步伐会加快的。

 新政府执政一年，应该说，还是呈现出很多新气象的。新政府更加注重制度基础的建设，提供了更多的制度空间，并注意发挥各方面的力量来解决问题，同时也敢于直接去解决问题。比如东北振兴问题，主要解决东北的产业不发展，东北在七八十年代相当繁荣，九十年代逐渐衰弱下来，九十年已经出台了一些政策，意图拯救东北的企业，但是效果不明显。现在，东北发展又被明确地提上日程。再比如说，政府提出以人为本的公共管理方式，不在于强调管理的方面，而在于强调管理过程中赋予老百姓基本的权利、便利和利益。去年开始，政府又高度重视农民工的问题以及农村发展问题，这表明政府越来越重视农民的权利。去年的“SARS”事件也推进了公共卫生建设。再比如说手机公车改革，其目的在于减轻财政负担，建设廉价政府，消除手机公车腐败。手机改革相对容易，经过调查统计会得出，每月放开使用手机处理公务大概需要多大的消费额。而且，手机每分钟就那么几毛钱，而时间很宝贵，很少人舍得以几毛钱的代价换取重要的时间。公车改革就目前状况而言则比较困难。首先，公车不像手机，几乎成为必需品，而我们的官员都争相以车子的级别来显示自身的地位。而且，公务员的工资大概每月就那么两千元左右，而公车补贴就达到两千元，要一下子增加这份补贴，谈何容易。但是，我想说的是，凭什么一般老百姓出门坐公汽，而公务员就不能坐公汽出外办公呢？

 第二部分，我们具体来看一下，新一届政府有哪些新气象和新的治道。总的来说，新政府更加重视公共政策制定、执行与评估、监督的制度基础，以适应政府改革与政治发展的需要，尤其是治道变革的需要。这有具体的标志。首先，第一次国务院全体会议制定的国务院工作规则表明了这一趋势。后来的多次会议，包括去年12月才公开报道的，国务院已取消没有宪法和组织法基础的国务院办公规定，并强调了宪法和组织法的规定：只有总理才能召开国务院常务会议。如果不按照此规定，召开常务会议就会有极大的不确定性，比如总理不在，副总理找几个人商量一下，举手签个字就能确定某项政策，如果一旦出现问题，我们有好几个副总理，好几位国务委员，还有一个秘书长以及几个副秘书长，这就不能确定到底是谁的责任了。我们的部长加上内阁成员相当于西方内阁制中内阁的成员，总理常务会议相当于内阁，部长不属于内阁成员，它相当于国外的司长。另外，总理和其它领导人的多次讲话，以及2004年春的政府工作报告，都表明新政府重视制度建设的趋势。如果加以学术语言来概括，那就是：在经济发展和社会发展之后，政府的治道变革终于提上了日程。比如“SRAS”事件发生后，总理四处巡查，一看医院这才发现，在老百姓住着像宾馆一样的房子时，一进医院，仿佛进了牲口棚，十多个人一间病房，怀抱孩子站着的人、躺着打点滴的人、坐着等候的人挤在一起。这表明，人民的生活水平提高了，但是健康水平的改善度远远低于生活水平的提高率。于是，政府大大增加了医疗卫生事业的财政预算，同时，政府工作报告明确指出，要提高人民群众的物质文化水平和健康水平。

 在具体的描述之后，我们分析一下政府自身建设的具体举措。其重要特色是：重视制度基础。在履行职责上，严格执行宪法与组织法。什么是宪法呢？我的理解是，宪法就是专门管政府以及与公民之间关系的法律。宪法学中有一个“主权”，主权是宪法的体现，其它所有法律都是宪法的派生产物。对政府来讲，如果没有执行宪法和组织法，它就是一个不善的政府。另外，提升行政水平、改革政府、推进政治体制改革和政治文明建设。这里面，我们着重强调其价值：深化行政管理体制改革，建设行为规范、运转协调、公正透明又廉洁高效的政府。比如，在新制订的《国务院工作规则》中就专门强调了：实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督与政府职能转变，着重公共管理与公共服务。其重要特点是必须科学民主，用他们的话来讲，科学就是专家，民主就是有关政治力量，如今看来是民主党派加上社会团体，责任落实于领导人的决策，谁能做出决策，谁能参加核心决策，谁能列席决策行为，这都是有法律依据的。民主是科学决策的基础，而中央政府的决策最终关系到社会整体的发展。科学民主决策过程中的要点有：完善重大决策的规则和秩序，建立健全领导、专家和群众相结合的运作模式。领导是最终决策者，专家是科学化的依靠，群众可供征求各种社会意见。如今，网络成为反映群众观念的重要传媒中介。还要充分发挥专家和咨询机构的作用，现在政府有些部门的决策在进入领导层之前，就先交托给民间的咨询机构来做。第三，还要关注集体讨论。重大决策必须经过深入的调查、充分的研究、广泛听取各方面意见。第四就是决策责任制。决策责任制说的是：对不依照法定权限、违反法律程序、损害国家和人民利益的决策行为，要严肃追究决策者的责任。当然现在我们还没有看到，它具体如何落实。全国各地已经充满了各种各样的规定，比如某某违反某某规定将就地免职或引咎辞职或说服辞职。它们的性质是不同的，引咎辞职是道德上的问题，迫使辞职是政治上的问题，如果辞职之后还要去坐牢，就是法律上的问题了。那么，我要问的是，决策责任制中的责任，究竟指的是道义责任、政治责任还是法律责任呢？搞不清楚，这缺乏明确有效的制度保障。

 在此之后，我觉得有必要进行一些具体的解读。首先值得探讨的是，专家参政的制度效应与挑战。如今，专家在整个政府的决策行为中所起到的作用越来越大，但也存在一定的困难、矛盾与冲突。政府的表述是，涉及国民经济和社会发展的重大问题，要组织跨学科、跨部门和跨行业的专家研究论证。一般的讲，国务院要制定某些重要决策，就会召集专家参加一个座谈会。我们可以看看具体的例子。一是“SARS”的发生，使得刚上任的新政府面临巨大的挑战，眼看就要腾飞的经济面临着崩塌的危险，全世界对中国形成一股新的封锁浪潮，比1989年政治风波后外国对中国的政治封锁更为严重。“SARS”一来，连走私都没了，偷渡更少了，谁愿意送死呀？（笑声）当时迫切需要分析这种种危机对中国经济走势和社会发展的影响，以及讨论公共卫生建设的问题。而且，每个患上“SARS”的病人，需要多少钱的治疗费，一开始政府也不清楚。北京在高峰期的头二十天，一次性投入10个亿，如果开始就得知，只需要5个亿，就能解决“非典”病人的治疗费用问题以及“非典”接触者的封锁问题，就不会制造出这么大的恐慌。政府召集专家所开的会议，属于座谈会的性质，有总理、副总理、国务委员和有关的部长参加，包括专家讲话和总理总结，一般的报道只说领导不说专家。这可以看出，专家在政治生活中参政的地位。整个国家的决策行为中有专家的位置，我们说，积极效应是非常明显的，它可以提高决策的专业知识含量，至少使得重大决策不会出现明显的常识性错误。但是，这其中涉及到决策的权威性，我们讲，知识就是力量，有知识的人是社会的主导。比如，抗洪过程之中，如果雨水往北跑，就要炸大堤，如果不往北跑，就要严防死守。最后，由抗洪指挥部的专家小组签字，保证雨水不会往北跑。当时，专家的手是发抖的。你想想，我国的计算机水平与美国相差多远，各种技术含量能有几成把握，专家签字时承受着多大的压力与责任。最终的结果是，雨水虽然没有往北跑，大堤是守住了，但如果水位再上升小小的二十毫米，大堤就会崩塌。而且，老百姓在政府的命令面前，有了更多的坦然。凭什么我经过好几年的努力盖起来的房子、里面还养着一头猪、装了地毯、放了很多家电，一夜之间就要让洪水冲毁呢？如今大家都不再无产，冲了就冲了，而是有产了，凭什么为了给大城市做贡献就自我牺牲呢？（笑声）这是第一点，专家给我们的决策提高了科学性、权威性。过去，知识分子是“臭老九”，“臭老九”的感受如何呢？我们到台湾、日本、韩国去，就会发现，在那里，专家和政府官员是平起平坐的。如今，我们的专家也参政了，这无疑提高了知识分子的政治地位。同时，专家参政也牵涉到整个学术的发展前景。中央3号文件强调了提高学术发展的重要性，并着重指出要发展人文社会科学，人文社会科学与自然科学一样，都是生产力，这毋庸置疑，但是，看看政协代表中人文社科学者与自然学科学者的比例，就知道，人文社科在中国社会还未得到足够的重视。院士都是自然科学类的，几乎没有听说哪位人文社会学科学者被称为院士。院士团体写成的报告，以院士的名义签发，上交政府，而人文学者的报告，只能附以公民的名义。专家参政中还有两个问题。首先，即使直到去年为止，我们仍然可以看到，专家与政治家实际上缺乏一个平等的关系。专家见了政治家，与他人聊天时，提到这点，就觉得由衷的光荣和骄傲，仿佛在从前，他给皇上看过病，他给皇上讲过课，这样一来，自己的身价也抬高了。（笑声）也仿佛歌星在春节联合会上唱歌了，马上他的身价也不一样了。这些都是专家缺乏地位的表现。如此下去，专家或者变成御用文人，或者学而优则仕。御用文人是什么？为上层出谋划策，但没有决策权，上层说好，就点头称是。学而优则仕是什么？学术做得精彩，就到中央到当个什么政协委员，人大代表，反正名额多的是。这些都偏离了专家的真正涵义。专家是什么？专家是有专业的知识、自由的思想、独立的人格、对社会有见解的群体。所以呢，专家参政需要有制度的变革。如果没有制度的变革，专家的骨气就面临着挑战，面临着危险。如果把专家入仕称作入围的话，那么，在围外时，专家是国家的代表，在围内时，专家是上层的跟班。就连有的学者为企业家打工，学者某次预测失误了，老板一不高兴，怒骂专家是猪，专家还唯唯诺诺，点头称是。当然这是笑谈。（笑声）专家为政府打工，想必有时同样如此。企业家与政府官员之间有时也存在不等的关系。比如某个企业家一吆喝，县长就到了，当着县长的面，企业家恭恭敬敬，县长一走，企业家就自夸，县长多么听他的话。包括政府和老百姓之间的关系，也需要适当调整。就像一张报纸上，左边写着，为人民服务，做人民的公仆，右边写着，我们是人民的父母官。（笑声）这一不对等的格局，非常荒谬，权力就是知识，官本位就是体制。专家有两种有限的选择，一是学术成功了，就进入职业政治家群体，享受高干待遇，参政而不当专家了。一是专家当政府的专门顾问，但不进入实质性的决策，只起到科学决策的门帘作用，以及吹捧政府和解释政策。当然，还有一种，就是我们所赞扬的拥有独立人格、靠自己的知识勇气和品格做学问的人，他们能抵制学而优则仕的诱惑，还不给政府当吹鼓手，这样的人，令我们肃然起敬，是民族的脊梁。但是，这样的专家往往需要付出巨大的牺牲，他们的学识也不一定能在公用空间传播开来，发挥对社会的足够作用。

专家参政还面临着体制难题。政府有一套保密的政务运作制度。一方面，专家如果无法接触到秘密，就起不到实质性的作用。另一方面，如果专家参政过于深入后，自身就成为秘密运作的一部分，不敢吱声了。同时，专家本来是做学术的，而学术是公开的，如果没有公开的学术报告、学术讨论、学术论著发表，专家的作用无法显现出来。这就好比，图书馆的书只有被广泛地阅读、思考、学习与运用，而不是闲置在书架上，书的真正意义才能体现。但是，专家一旦接触秘密，其学术自由就丧失了，自身质量可能下降。正如政府一再发文，强调高校教师接触的政府机密一律不能带回家，不能撰文传播。在强大的压力下，专家祸国殃民的可能性也提高了。最好的解决方法是，专家接触到秘密，但不久秘密被公开了，此时专家就释然了。只有靠制度的改革，实行政务公开和专家责任制度，调整好权力和知识的关系，专家参政的意义才能越来越大。

下面，我想发问：专家不是什么？第一，专家不是下级。有人抱怨，学校有一流的工商管理学院，一流的财政专家，为什么学校的管理那么差，财政资源利用效率不高？因为专家只要面对自己的领导，就不再是专家了。因为上级掌握了专家的职称、住房、福利，专家成了下级。第二，专家不是门帘。如果专家只是门帘作用，签字了事，不承担任何政治、法律的责任，那么，专家也不会起到一点实质性的作用。第三，专家不是秘密的谋士。中国古代有的政治家养了很多谋士，鸡鸣狗盗之徒都有，平常不露身影，到关键时刻各显其能。现在的专家不是如此。第四，专家参政不是荣誉。如今，有的农民代表，一旦到人大开会，就被无上光荣冲昏了头脑，早就忘记他的背后还有四十万甚至上百万人民等着他来代表。第五，专家参政不是免费的，政府应该对专家实行有偿咨询。第六，专家不只是要有骨气和胆魄，不仅仅是有使命感。

那么，到底专家参政需要哪些原则性的制度作保障呢？一是，在政治地位上，专家与领导是平等的，两者需要有全方位的接触，也就是说，知识和权力在此是平等的。二是，从专家的角色上讲，专家应该起到实质性的作用，而不是说，领导跟专家聊一聊，就算是专家参政了。三是，专家之间的公共性。专家是某个领域的专业人员，一旦要进入公共领域，变成公共的智慧，他们之间需要互补，需要有主张、批评和辩论的过程。四是，专家是自由的代表，专家参政的同时，仍然享受学术自由，仍然从事专业研究，而不是长期专职当专家，如此下去，专家就不是专家了。五是，专家参政需要资源，即领导对专家需要付费。这就好比，企业家请个律师，还得花二三十万呢，政府请个律师，为什么不能同等对待呢？如此，专家就不再是荣誉，而是职业了。

专家参政有多途径的选择。一是行政性选择。专家可以以聘任制的形式，当总理的专家顾问或专家助理。另外，也可以作各部门的专家。前面已经讲过，我们的部长不是内阁成员的组成部分，总理、副总理、国务委员、秘书长等才是内阁集团，部长相当于是内阁所请的专家的性质，供总理咨询所用。总理拿到某项材料，然后给相关部长处理，部长每次回馈的信息确切合宜，总理会发现这位部长有能力有水平，于是，很多批文都集中到该部长那里，部长不明白，就找各部门专家。专家参政也有咨询性的选择，如在政府的委托下作研究报告，或者出售自己的研究报告。另外，专家也有公益性选择、学术性选择和教学性选择。无论以哪种选择，都需要有多途径参政议政的制度空间。

下面，我们简单看看其它几个问题。首先是依法行政的问题。本届政府特意提到：带头依法办事，加强领导，行政立法，行政执法，遵守法律，强化执法监督，严格行政，确保政令畅通。从字面上看，跟前几届政府没有大的不同，但是，这一届政府有发展的地方在于：把法治的事情切实地当作事情来办。如果政府依法行政，将会产生以下制度效应：解决官本位问题，即“官大一级压死人”的问题。什么叫“官大一级压死人”呢？比如说河南的艾滋病事件，原来一直解决不了，现在，河南省委省政府派出处级干部，专门到艾滋村去调查情况、研究对策，事情就有很大进展了。凭什么处长去就解决问题了，镇长、科长就解决不了问题了呢？不是他们不会解决问题，而是他们无法调动很多方面的力量。这是一个方面。第二，解决责任问题，每一级政府、每一个官员，都有具体的法律责任。第三，解决外部监督的标准问题，即什么责任是道义上的、什么责任是法律上的、什么责任是政治上的，都会有明确的法律依据。这对于处理政务关系也会指导性作用。有的下级迎接上级，巴不得把他的衣食住行全伺候好，就差没自称奴才了。有的领导要到临近城市做友好访问，那个城市的有关负责人说市里没有财政预算，这边说，好办，我们拨过去。有的领导接见外国客人，仿佛伺候父母官一样。这都是我们的官场没有依法行政带来的后果。真正依法行政，就能很好地削弱甚至革除这些弊端。当然，依法行政存在制度上的难题。比如我国存在大量的行政立法。为什么行政部门可以立法呢？因为权力集中于此。“SARS”期间，政府各部门争相抢夺国家课题，而不管是否有实质性的能力。于是，诸如“SARS”在两小时内查出，疫苗的研制指日可待，重大医学成果诞生等不实消息，耸动人心。在我国，立法与执法存在倒置的现象。立法缺位，执法填空。比如全国人大常委会制定一项法律，行政部门制定实施细则，那么，这些细则究竟是法院的司法解释还是全国人大的司法解释呢？恐怕是行政解释吧，执法为立法填空，而且是谁的官越大，填的空越有效，即官大法大，官本位立法。十届全国人大常委会的59件立法规范中，有33件是由国务院起草的。可见，国务院作为行政机构，承担了大量的立法任务，我国实际上的情况就是行政立法、部门立法。这就带来了依法行政上的另一个制度难题：由于行政执法，行政处于主导地位，那么，执法是否有成效，主要取决于领导人是否重视，上级政府督促和支持的力度够不够。立法权在全国人大，执法权非常庞大，而司法权基本上在地方法院，地方法院审结完毕，才由最高人民法院提审，仿佛行政性的仲裁。最近出现了比较可笑的例子：把前几年早就生效的法律重新写入，而《行政许可法》将于7月1日生效，却在3月1日提前实施。这些是行政缺乏严格的法律规定的表现。要真正建设法治国家，依法行政必须得到制度上的解决。而如今，我们在法律上倾注的重视度和投入的资源都很不够。具体来讲，制度解决包括：充分发挥人大的作用，尽量减少行政立法，解决部门立法高度不一致的问题；充分发挥法院的作用，减少法律的僵化；每一级政府，都负责本级政府的法律执行；建立法律的清理机构，提高清理的能力，完善法律。

接下来，做一点老生常谈，讲讲国家权力和公民权利的关系。国家权力规定了公民的某些权利，如人身权、财产权等。同时，公民权利在理论上讲，是高于国家权力的。公民权利可以渗透、参与和制约、监督国家权力。公民权利是国家权力合法性的来源。所以，我们说，本届政府必须十分重视、切实加强民主监督。具体来讲，要完善七大监督。第一是民主党派监督。第二是司法监督。第三是群众与舆论监督。现在，新闻媒体的监督作用越来越明显。焦点访谈中必须有50％以上的报道是负面报道，才能得到人民群众的认可。第四是政务公开。我发现，全国政协网站上，最新的消息是，去年2月13日朱鎔基总理召集各民主党派召开座谈会。政协在我国可发挥的作用还是很大的，但是，连发布消息都是禁锢的，可见参政议政的限度也很大。全国人大即将召开，全国人大网站上的基本消息也只是各个报纸上的报道。可见，政务的透明度还不高。第五，高度重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，对行政机关极其工作人员进行监督。现在行政诉讼的案件越来越多，去年，法院审议了一项学术著作缺乏权威性的案件。学术著作是否权威，需要法院鉴定，这很可笑啊。第六，高度重视人民群众来信来访工作，确保信访渠道的畅通，加强行政专项监督和政府系统内部监督。去年，学校各部门的财政预算权力集中到财政部，一查，财政部出问题了，总理一着急，颁布规定，2006年所有审计结果全部公开。如今，大概50％的财政权力集中在财政部，还有50％集中在发展与改革委员会，其它部门很少有钱，而一旦财政集中，就容易出问题。当然，财政上光靠监督是不够的，因为钱太多了，而且早在上个世纪50年代，做假帐的手段就产生了，对外一本帐，对内一本帐。如果掌握财政权的人不花钱，花钱的人不掌握财权，就比较好解决问题了。也就是说，由全国人大常委会掌握财政权，由国务院去花钱。第七，国务院和各部门要认真听取地方政府提出的批评、意见和建议。这很不容易做到。因为在目前，下级的职位很大程度上取决于上级的一念之差，下级有骨气地批评上级，可能丧失的就是自身的权力和地位。从前，海瑞有皇上庇护，包公有御赐的尚方宝剑，如今，下级有什么呢？中国的监察制度史有一个经验性的总结：让有权力的同时没有地位，权力太大就下降地位，但也不是完全没有地位，正如小小的七品芝麻官可以弹劾宰相。拿到现在来比照，我们的监督者的地位也很低，下级监督上级，民主党派监督中国共产党，新闻媒体只能监督地方政府，要批评部级以上的干部，需要中央批准。这就带来一种怪相：全中国的地方政府全部由邪恶势力掌握。（笑声）为什么呢？因为媒体报道中央，全部是一片叫好声，而对地方政府，可以批评，并且基本上都是批评的，于是仿佛全中国的基层是溃乱的。监督是否发挥作用，主要取决于领导者的态度。比如前些时候，领导不想让焦点访谈栏目发挥舆论监督作用，于是让反面报道率降低到17％，群众的收视率直线下降。今年开始，领导重视舆论监督了，反面报道率要上升至50％。监督中的问题还有监督者缺乏监督的程序、手段和保障。比如某人想监督某位上级，为国家反腐败，为党和人民做点贡献，只是苦于找不到途径，他天天写投诉信，向上级反映情况，而上面觉得没有多大问题，于是，这人天天梦想见到总书记胡锦涛，见不到只能自个儿郁闷。（笑声）另外，还有一种可能性：监督者一点办法都没有，或者被监督者一点办法都没有。前一种情况多是因为被监督者掌握着充分的优势，于是监督者假装监督，被监督者假装被监督。后一种情况多是因为被监督者完全处于劣势，一点点自我保障的手段都没有。昨天，他还颐指气使，今天，被人监督了，就吱声不能吭了，毫无自我反驳、反馈意见和保护自身的能力。同时，最高权力的监督缺乏制度保障，这是一个难题呀。行政监督要强化，必须得到制度上的解决。首先，监督能否发挥作用，取决于权力的配置，所以要消除行政主导。这好比，你跑到香山抽口烟，被管理员逮着了，你态度良好，管理员会让你走人，如果你态度强硬，自辩不就抽口烟嘛，管理员可能罚你10元钱，你再瞪管理员一眼，就该罚20元了。（笑声）类比到政治生活中，被监督者查出有问题了，认错态度良好，就终身监禁并可能减刑，态度恶劣就可能被枪毙，而态度恶劣也不过是受监督者要为自己有所声辩而已。这就是行政主导的后果。其次，监督必须是有力量的监督，要有程序、有手段，尤其是有资源。第三，监督者和被监督者处于平等地位。无论是监督者无权监督、还是被监督者无权辩护，都是不正常的。我国在监督方面的制度中存在这样两种，一个是劳动教养制度，效果不太好，另一个是刑讯逼供，有点法西斯的味道，损害公民权利，国际声誉也不好。党和国家的领导多次批示，让公安部门的领导好好反省，废黜刑讯逼供，但是，这不是说废就能废的。上级督促迅速破案，公安部门的工作人员却不能从疑犯那里得到一点信息，那么，工作人员自身面临困境。要废黜刑讯逼供，唯一的办法是，有制度上的保障，即在刑事诉讼法中加上一条：犯人有沉默权。但是，这样一来，公安部门就要担心，治安怎么办，破案破不了怎么办。犯人大罪不犯小罪不断怎么办。自然，又只好利用劳动教养，又开始刑讯逼供了。在监督问题上，没有制度上的发展，一些实质性的问题无法解决。谈到制度发展，应该包括：监督者有很高的法律地位，不能位轻权重；形成多权力结构的思维；形成多权力监督的思维。如此，使得监督者和被监督者，在集体意义上，相互平等；在立宪意义上，相互制衡。

下面，我们看一看，本届政府下决心在转变作风、严格纪律方面所作的贡献。新政府对此提出了许多具体举措，并提到了，要严于律己，不滥用权力，简化接待，禁止礼宴。包括公安部出台五项禁令，其中一条是，警察喝酒上班就得回家，这使得全国的酒业因此稍稍萧条。（笑声）公务员面临着道德困境，他必须被明显侵犯公民权利的潜规则制约着，这个规则一旦曝光了，他自身就面临着尴尬境地。比如某个公务员一旦患上小三阳，领导自然不愿意同他一起吃饭交谈，于是被迫隐瞒。再比如数据处理上，下级往上报时，多多少少有修改，公务员却被迫如此行事。可见，在与潜规则对抗的过程中，公务员基本权利得不到充分的保障。公务员不是靠道德吃饭，而是靠能干吃饭，甚至在道德上需要支付巨大的代价。

最后，新一届政府最重要的一点是：在注重政府自身建设的同时，注重以人为本，尊重公民权利。很多具体措施体现了这一点。如婚姻登记条例，赋予公民更多的自由选择权利。如行政许可证，实行窗口制，给公民提供更多便利。如“SARS”新政，注重公民的健康发展。如公安部的改革，提供便民服务。如政务信息公开，尊重公民的知情权。如私产入宪，保护公民的个人财产权利。如一再重申公民的人身权利不可侵犯。原来，公民没有北京户口，长期逗留北京，没有三证，深夜之后还在北京街头溜达，都可能被视为非法公民，得不到正常的人身保护，如今，情况得到一定改善。同时，那些非婚生育的孩子，没有户口的孩子，都成为合法的中华人民共和国的未来公民。如实行人性化的管理。当然，这其中还存在一些问题。如私产入宪，界定为合法的财产，但何谓合法呢？合法是一种法律关系，不是一种状态。一座房子，没有产权证，房管部门认定它是非法的，但对于社会而言，房子的存在是合法的。一百元钱在小偷手里是非法的，到了守法公民手中，就是合法的。所以说，对社会来讲，财产不存在合法与否，它们都应该入宪、受到保护。这一些措施，切实体现出：人的生命是可贵的，人的发展才是真正的发展，人是目的，人有自由和尊严，应该受到充分的尊重。这些措施也产生了相应的制度效应：超越了民本和官本，超越了公仆和父母官，公民权利高于国家权力，公民权利可以参与、渗透到国家权力之中。讲座结尾，做一个总结。新一届政府所做的事情很多，变化也很大，他们刚开始所设想的努力，正在变成现实，在未来也将对中国的发展产生重要影响。本届政府在经济建设和社会发展方面，保持稳定推进的趋势，并在政府自身建设方面，表现出重要的进步，这些进步，显然还将推进中国民主政治的发展。但是，要深入推进政府的治道变革，还是任重道远的。