1、超越沈阳模式的需要

1999年国家民政部在沈阳召开“沈阳模式论证会”，肯定了“沈阳模式”，沈阳模式的特点是：提出了“以人为本、社区自治”的基本原则，明确了社区区域定位（小于街道大于居委会），重构社区组织结构（“一组三会”）；但是“沈阳模式”没有解决一个如何保障社区自治的体制性问题——政府与社区到底什么关系？怎样才能做到居委会不再成为政府的“一只腿”。

2000年5月21日，江汉区召开社区建设指导委员会全体会议，这次会议对“江汉模式”形成有着很重要的影响，江汉区副区长李旭东在总结前阶段工作时提出了已经出现的“三个突破”（在基层民主政治上有所突破，在社区居委会建设上有所突破，在提升社区功能上有所突破）和应该出现的“三个突破”（在转变政府职能上重点突破，在整合社区资源上要有所突破，在社区党建上要有所突破）。这“六个突破”得到与会人员的认同，但不少的人在发言中都提出这样一个问题：全国有了一个“沈阳模式”，我们能不能再搞一个“模式”呢？徐勇教授认为：“如果江汉区的社区建设要成为一个‘模式’，就必须在体制改革上有所突破，没有创新就没有特色，就没有推广的价值。”陈伟东认为：“既然社区建设的根本问题是城市基层社会管理体制的改革，体制改革重在制度变迁，制度变迁的首要问题是确立一个科学的目标模式，当前的重点应该是明确江汉区社区建设与体制创新的目标模式是什么？有了这个目标模式，就有了改革的方向，就可以逐渐深入下去。”可以说“模式”问题的提出使这次务虚会“由虚变实”，会议决定由区社区建设指导委员会着手起草关于转变政府职能的文件，具体由区委政策研究室和区政府政策研究室负责，尹维真区长委托华中师范大学城市社区建设研究中心：提出江汉区社区建设与体制创新的目标模式并对此进行总结。会后三天，江汉区政府为课题组提供了吃住行等很好的条件，课题组进入江汉区蹲点调查。

2、解决“六个问题”的需要

通过深入调查，我们梳理了江汉区社区建设中需要解决的六个问题：（1）居民对《中华人民共和国居民委员会组织法》以及社区建设的相关文件精神不清楚，也不太关心，存在社区意识如何培育的问题。（2）政府下派的任务太多，“老群干”把这种现象称之为“上面千条线、下面一口针”，长堤社区的两位顾问说他们过去要被动承担政府各部门下派的108项任务，后来，满春街办事处的统计数据为147项任务，其中代替政府部门收费的17项，诸如防汛费、闭路电视费等，居民将居委会称之为“收钱会”。（3）关于原来居委会的资产如何处理问题，“老群干”和新当选的社区居委会成员均认为不应该将原居委会的财产收归街道统一经营管理，这样做不利于社区组织开展工作，如果社区居委会没有对社区资产的管理权，没有经费就不能做事，甚至连过去的居委会都不如。（4）辖区单位、部分街道办事处对社区建设不够关心、不够重视，而社区是一个新生事物，需要各方的关心和支持。（5）街道办事处是“大居委会”，区政府职能部门借各种名义将任务分摊给街道办事处，街道办事处也就只好将任务转移给居委会。（6）由于区委、区政府有关社区建设的文件只下发到街道办事处，有的街道办事处采取“为我所用”，“筛选”信息后再向下传达，甚至个别街道办事处依然按照以前的工作模式向社区居委会布置创收任务并规定上缴数量。上述六个方面的问题归结为一点：社区居委会选举和社区组织机构初步形成后，关键问题就是创立新的社区工作机制；创建新的社区工作机制，政府首先需要“自我革命”，需要区政府职能部门转变职能和更新管理方式，为街道办事处“减负、松绑”，最终才能为社区组织“减负、松绑”；创立新的社区工作机制的基本条件是建立一套简便易行的制度规则和操作程序，特别是要建立社区对政府组织的民主监督制度，因为“没有惩罚的制度是不管用的制度”。

4、多方博弈的结果

2000年年6月19日、27日、29日和7月3日，江汉区就《江汉区人民政府关于适应社区建设需要推进政府职能转变的意见》以及区公安分局、区环卫局、区市容管理办公室、区文化局、区计划生育委员会等五个部门转变职能的实施方案进行多次协商，参加协商的人员包括区社区建设指导委员会、五个职能部门负责人、三个街道办事处的负责人、六个社区居委会主任、课题组全体成员，可以说，这是“五方协商”。社区居委会主任认为：“社区工作都是实际工作，来不得虚的，虚的没意思，……区计划生育委员会的改革方案最实在、具有操作性，其他部门的改革方案都向社区提出了一些不切实际的要求，诸如提供警务办公室与文化室，建立安全保卫队，建立自行车停车棚，建立社区环卫站等等，社区没有资源，老城区拥挤没有空地，没有钱，这些要求根本无法落实，……我们担心政府的职能转变会不会走形式、做过场……”最后，各部门的改革方案作了两个方面的修正：一是取消了政府部门对社区提出的一些“不可能”或暂时无法实现的要求；二是建立社区民主评议政府部门及其工作人员的制度。

5、“五个到社区”

武汉市江汉区提出了独具特色的社区建设的目标模式：坚持社区自治方向，以社区为平台，通过制度创新，建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式，可以简称为“政府与社区合作治理模式”。

在“两个明确”（明确区街政府部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督、明确划分区街政府部门与社区居委会的职责范围）的基础上，为防止政府部门像过去一样随意转嫁任务，提出了“五个到社区”：工作任务落实到社区、人员配置到社区、经费划拨到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区。

根据“五个到社区”的要求，2000年以来，江汉区分别向每个社区配备了1名民警、1名计划生育专干、1名社会保障专干、1名最低生活保障专干、1名外来人口管理专干，这就是“社区专干”的由来。

根据“五个到社区”的要求，2000年以来江汉区联系开展了两次“民评官”活动，今年是第三次“民评官”活动。“民评官”正是“五个到社区”中之一，即“考评监督到社区”，这是保证政府部门职能转变工作不走过场的约束机制。

       6、民主评议制度包括四个层次：（1）街道评议区政府职能部门，只有评议才能杜绝区职能部门向街道下派任务；（2）社区自治组织和居民评议街道办事处，只有评议才能明确街道与社区的关系，避免出现社区行政化的反复；（3）居民评议民警和社区专干，只有对他们进行评议，才能考查“条条部门”是否做到“五个到社区”，民警和专干是否真正做到为居民服务；（4）社区居民对社区自治组织评议，只有评议才能让社区自治组织认真履行自己的职责，为社区居民服务，而避免出现社区组织自治。这次的民评官实际上是第二和第三个层次的结合，第一个可以称为官评官、第四层次应当称为民评民。这次民主评议活动，仅仅开展第二和第三个层次，因为，首先，政府职能部门要开展“行风评议”内容与民主评议基本相同，这里没有再次评议的必要；其次，今年下半年刚刚进行居委会换届选举，上一届居委会在选举之前已经评议完毕，新一届居委会工作不满半年，也没有评议的必要。