正确处理政府与社区的关系，是社区建设的难点问题，是关乎社区建设能否继续推进的关键性问题。本文以武汉市江汉区理顺区公安分局与社区关系的实验为个案，分析了江汉区新的社区治安运作体系的起因、过程、合理性和效应，指出政府与社区的关系是体系上的共生关系、功能上的互补关系、效用上的双赢关系。

一、问题的提出

江汉区转变政府职能、理顺政府部门与社区的关系，是围绕如何实现政府管理重心下移和如何培育社区自治这两个问题来开展的。

2000年1月11－15日、4月27日－5月4日，1999年12月16日－2000年6月11日，江汉区委、区政府在外地学习考察和实地调查中发现：城市基层社会管理体制存在两个“死结”：（1）居委会职能错位与角色混淆。据满春街办事处提供的材料显示：全街每个居委会1999年承担的任务多达147项。其中，居委会要完成政府部门下派的17项收费任务：治安费、计生费、综合治理费、军人保证金、残疾人就业基金、军人抚恤费、绿化费、防汛费、城镇义务兵征收费、社区服务管理费、水费、电费、卫生费、房租费、人口普查费、有线电视费、防“四害”费等。居委会实际成为各种行政事务的操作层、落实层。（2）政府部门行为失范现象突出。一方面，政府部门对居委会自治事务干预过多，如居民小组长和关照员的组成以及志愿者服务队的组成及运作等都要经街道办事处批准。另一方面，有的政府部门“不务正业”，以牺牲社会公共利益为代价来换取部门利益最大化。据保守数字测算：8条街道的城监队1998年完成创收任务达500万元，6条街道的环卫所创收630余万元。

从5月22日－6月28日，区委、区政府与华中师范大学城市社区建设研究中心课题组（下简称课题组）6次研究社区与政府部门关系如何定位、体制创新如何突破、目标模式如何确定的问题，最终确立了江汉区社区建设的目标模式，即把新建社区作为制度创新的平台，探索建立一种全新的政府依法行政与社区依法自治相结合的、政府管理功能与社区自治功能互补的社区治理模式。

二、过程及规则

总体上看，江汉区理顺社区与政府部门的权利关系是在一系列新的制度安排下发生渐进式变迁的。这一制度变迁的特征是：以明确界定政府部门与社区的权利关系为指针，以合理划分社区与政府部门的职责为前提，以推行政府服务承诺制和社区服务承诺制为标准，以构建政府依法行政与社区依法自治相结合的运行机制为核心。江汉区选择了区公安分局、区计生委、区市容办、区文化局、区环卫局、区卫生局6个部门在满春街、汉兴街和水塔街的26个社区试点。本文以社区治安运作体系的构建过程为例作具体分析。

1、明确界定区公安分局与社区之间的权利关系

江政（2000）25号文《江汉区人民政府关于适应社区建设需要推进政府职能转变的意见（试行）》明确规定：“政府职能部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督的关系”。就区公安机关与社区的关系而言，一方面，区公安分局、街道派出所和民警“指导社区居委会组建治安保卫委员会、治保组，组建社区安全保卫服务队、义务巡逻队，帮助社区建设安全防范网络”；同时，根据居民对社区治安的需求，依据治安管理的法律、法规，按照“五个到社区”即“工作任务到社区、机构设置和人员配备到社区、工作经费到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区”的要求，强化民警服务功能。另一方面，社区居委会协助公安机关和民警做好与居民利益密切相关的工作，并代表居民对民警服务进行全过程的监督以及组织居民对公安机关和民警服务进行年度评议和考核。

2、划分民警和社区居委会各自的职责明确双方的权利关系，为理顺区公安分局与社区关系提供了基本的指导原则。但双方之间权利关系的真正体现，还必须落实到双方各自职责的清理和明确划分上，这是真正做到“各司其职、各负其责”的重要环节。

民警职责包括：（1）收集、掌握和反馈社区治安方面的情况，并做好处置工作。（2）依法加强社区各类人口管理。（3）管理和协管责任区内部单位、公共娱乐场所、特种行业和危险物品单位。（4）立足责任区提供破案线索，协抓本责任区的犯罪嫌疑人和逃犯；查处和协助查处责任区内的治安案件，协调民事纠纷。（5）本责任区应当管理的其他事项。（6）指导治保会，动员社区成员开展治安防范。

社区居委会的职责包括：（1）开展教育活动：社会主义法制宣传教育，防盗、防特、防火、防治安灾害事故的教育。（2）组织居民开展群防群治，进行邻里互助、门栋关照，定期检查值班巡逻情况。（3）动员居民和单位落实技放措施，抓好小区大门、自行车车库、防盗门等硬件建设。（4）依法调节本社区民事纠纷和轻微的刑事纠纷，防止矛盾激化。（5）协助政府和公安机关依法对被管制、假释、缓刑、监外执行和被剥夺政治权力的罪犯的监视居住，对取保候审的被告人进行监视、考察和教育。（6）动员居民协助政府检举坏人坏事和各种违法犯纪活动，劝阻和制止其他违反治安管理法规的行为。（7）落实流动人口和暂住人口及出租户的管理，配合民警搞好暂住人口教育和发证。（8）对因人民内部矛盾激化，可能引起严重危害治安后果的情况及时向有关部门反映，做好教育疏导工作。（9）向公安机关、保卫部门及时反映居民对治安工作的意见，提出建议和要求，并协助有关部门做好司法行政工作。

3、推行民警服务承诺制和社区自我服务承诺制

按照“寓管理于服务之中”、“融职责于服务项目之中”的原则和“明确承诺主体、明确承诺项目、明确承诺质量”的要求，区公安分局在每一个社区建立固定的民警服务公示牌，公开民警服务程序，增加民警服务透明度，赋予居民知情权，为居民评议民警服务提供依据。江汉区民警服务承诺制的主要内容包括：

（1）公开服务承诺主体：各社区的民警，公布民警姓名，张贴民警照片，公开民警编号，公布民警联系电话和呼机号码。

（2）公开服务承诺项目、质量要求和时限（共6个方面）：①责任区民警24小时接受居民求助，做到“呼我必应”。②责任区民警每周到社区办公时间每天不少于3小时，对社区居民在社区警务室“群众留言簿”上的留言求助，民警要及时受理，并尽快予以解决。③责任区民警对群众求助的不属于本人职责范围内的事宜，先行做好接待和记录，并耐心说明原因，积极帮助向有关单位和部门反映。④责任区民警对社区居民申办户口迁移、身份证（快件除外）、暂住证、房屋出租治安许可证的，按照时限服务的有关规定尽快办理，坚持送证上门。⑤对社区居民110报警求助，做到有警必接、接警必出、出警必妥。

4、建立民警服务与自我服务相结合的组织网络

（1）调整警力结构。根据“精简机关，充实基层，警力下沉，优化配置”的原则，逐步调整警力，使派出所警力达到分局总警力的65％以上。（2）划定责任区。按700户左右设立1个责任区的标准，在新建社区内设置1个或若干个责任区；每个责任区配备1名民警；在2个以上责任区和2个以上民警的社区，设立警区，确定1名民警担任警长；在每个责任区建立固定的警务室，作为民警办公的场所。（3）按照民警服务职责和社区自我服务职责的划分，分别建立两套组织系统。民警服务组织系统由区公安分局和街道派出所、警区、警务室、警长和民警组成，自我服务组织系统由社区居委会、社区自保会和居民自保小组、专职安保队、义务巡逻队组成。（4）两种组织系统内部有着不同的关系。在民警服务组织系统内部，坚持集中统一指挥原则，实行领导与被领导的关系；自我服务组织系统内部的关系相对复杂一些，专职安保队员实行招聘制，社区居委会与安保队员之间是“契约”关系，而居民自保小组和义务巡逻队主要靠非正式制度来维系，建立自组织机制。（5）两种组织系统之间不再是垂直式的行政隶属关系，而是横向式的协作关系。

5、规范评议和监督民警服务的制度

江汉区建立了社区民主评议区政府职能部门、街道办事处、公务员和社区干事（政府出钱、社区聘用，如计划生育干事等）江汉区人民政府于2000年12月4日下发了《江汉区人民政府办公室关于开展社区自治组织评议政府有关职能部门和街道办事处活动的通知》，明确规定了评议对象、评议时间、评议内容、评议方法、评议的奖惩制度，其中特别强调：评议活动由区社区建设委员会办公室和区监察局联合组织，政府职能部门、街道办事处及社区居委会协助。其合理性在于：由区社区建设指导委员会来主持评议监督活动，既有利于保持评议活动的权威性、公正性、中立性和可行性，也有利于减少监督评议成本；如果由社区自治组织来主持，既不具备权威性，又可能因成本太高、难度太大，而流于形式；如果由区政府职能部门和街道办事处来主持，会缺乏公正性和中立性，从而降低可信度。

三、成效及价值

从政府与社区关系的角度看，其初步成效及长远价值主要表现为政府与社区的关系趋于协调化。

1、体系上的“共生关系”

根据笔者的亲身体会，江汉区创设社区治理模式的初衷，就是想抓住社区建设实验这一难得的机遇，把新建社区既作为培育社区自治的平台，又作为实现政府管理重心下沉的平台，探索政府依法行政与社区依法自治相结合的运作机制，构架政府管理功能与自治功能互动的具体实现形式。社区治安运作体系正是依据这一制度理念，将公安部门与社区的权利关系由过去的领导与被领导关系，修正为指导与协助、服务与监督的关系；以这种新型权利关系为指针，理清各自的职责；按照寓管理于服务之中的要求，分别实行民警服务承诺制与社区服务承诺制；为履行各自的服务承诺，分别组建横向协作式的组织网络。其实质在于：使社区治安运作机制系统化，由公安机关专业服务系统和社区自我服务系统并存、共生，在体制上和过程上形成两个系统互动的活力。

2、功能上的“互补关系”

由于社区治安既是政府依法行政的领域，又是社会自主管理的领域，满足居民对社会秩序稳定的需求，既需要强化司法机构依法行政的功能，又需要强化社区自我防范的功能，两种功能既不能等同，又不能混淆，而应互补。最典型的例子就是法**功问题的处理，一方面，需要司法机关依法取缔这一邪教组织，另一方面，又需要社区组织和居民提供有效的信息，并做好法**功练习者的转化工作，消除这一组织存在的社会基础。事实上，民警在从事每一项行政执法活动前，都必须事先掌握翔实的信息，其信息的来源渠道就是社区组织和居民；没有社区组织和居民的协作，司法机构在依法行政中会成为“瞎子”，更不知道哪些是在变成严重问题之前就必须重视并予以解决的问题。另一方面，社区在自我维护治安秩序的过程中，时时需要民警的指导与协作。如责任区民警指导社区招聘安全保卫队队员、协助制定安全保卫队招聘规则和界定其职责，以及培训安全保卫队和义务巡逻队。可以说，在社区设立警务室和配备专职民警，是形成民警服务功能与社区自我服务功能互动的有效形式。

3、效用上的“双赢关系”。

某民警认为：新的社区治安运作机制至少有两个成效：（1）公安机关以低成本，落实了治安管理重心下移和贴近居民的规定。“新建社区都具有边界清晰、人口规模适度的特征，为公安机关调整警力结构、警务机构以及合理划分各责任区民警的责任范围和权限边界提供了基础。过去居委会划分不仅存在规模过小，而且存在地域边界模糊的问题。如满春街长堤居委会横跨长堤街两边，形成‘你中有我、我中有你’的局面，没有一个边界清晰的区域，不利于民警责任区的划定和各民警职责范围的界定。难以避免扯皮、推诿现象。”（2）增强了民警服务意识，改善了民警服务态度，提高了民警服务效率。“针对过去部分民警‘打晃晃’的现象，公安机构制定了民警低分培训和末位调整的制度。但由于公安机关无法准确了解每一个民警的实情，加之，多年来形成的习惯即‘民警是居委会的领导’，‘居委会监督民警，犹如孙子管爷爷，不可能’，居委会不敢如实汇报民警的实际表现，公安机关内部的垂直监督机制也因此难以发挥效用，低分培训和末位调整制度也起不了制约作用。”“目前，是社区对民警进行经常性监督和年度打分考评，对民警的制约作用加强了，民警也有了压力。”

某社区居委会主任说，“派出所和民警的意识、行为发生了变化。过去是派出所和民警下来发号施令，向我们布置任务，现在是主动向我们汇报情况，争取支持，确实不一样了！”“过去是我们求他办事，现在是他主动办事，很多时候希望我们给予支持，我们比他更了解情况。”“社区对民警工作进行监督和考评，原来以为是说说而已，现在要斗狠，对他们有一定的压力。”“社区治安作得好不好，我们也有责任，我们也要向社区居民述职，也要接受考评打分，我们也有压力。这跟以前确实不一样。”

某居民说“现在我们找民警办事，在规定的时段内都能找到，比以前方便多了。民警的态度和责任心都比以前强。”“居民都感到有没有民警在社区办公，心理感觉不一样，现在，心理比以前要踏实一些。”

某商场经理说：“社区成立安保队，我们愿意出钱支持，治安环境怎样是影响企业客户的一个重要因素，治安好，客户敢于来购物，商场人气才旺，企业才有效益。”

李旭东副区长告诉笔者，“据区公安分局对满春街、水塔街和汉兴街26个社区的不完全统计，今年6、7、8月的可防性案件发案率与去年同期相比下降了20％以上，其中满春街下降了50％。”