何包钢：我们上午和前面一个单元谈了世界上各地，包括中国的各种各样的听证的制度，各种各样听证的方法形式。最后一个单元是想从理论的角度来看一看中国的各种各样听证制度。各种理论有各种不同的视角，有一些强调它的公共参与的一面，有的强调的是公共决策，有的强调的是公共管理，有的强调协商民主，有的视之为中国民主化的一种策略。可以从各种角度来看这个问题。下面我们请社科院的政治学教授史卫民教授来讲公共政策与听证制度。

史卫民：谢谢何教授和各位，我今天简短地来讨论一下中国公共政策选择过程中间怎么看听证制度。我只是介绍一下基本的情况。我们中国科学研究院和香港城市大学合作，每年要篇这个书，这个书叫《中国公共政策分析》，每年一本，从2001年到现在已经有五本了，在这过程当中有很多问题，我对这些问题做一个简短的说明。我说的公共政策是从国家层面的政策，那么从公共政策的走向里面我们在去年的报告里头看起来，去年出台的政策很多，但是我们把它归纳为几个方面的政策，一个是加强宏观调控。第二个是三农政策，我们把去年和今年两个中央的一号文件我们把它归为一个政策，我们给它起了个名字，当然不一定合适，我们叫做新三农政策。第三个就是能源政策的调整。因为从2002年以来能源到去年和今年能源问题出现，所以能源方面进行了大范围的调整。第四个是危机管理和公共安全，在这个方面提出了非常多的新的政策出台。尤其是跟这个有关的问责制，在危机管理和公共管理的层面下出现了问责制的出现。

我们今天不是来讨论政策，我们今天是来讨论政策中间如何走向民主化和科学化。那么其实经过我们这么多年的观察，我们发现我们这个政策过程中间更多的趋向不是说依靠听证，尤其在国家政策层面并不是依靠听证，而是更多的走上了一个民主协商的这么一个进程。有点像民主协商这个方面靠拢。我们来举一下例子，大家都知道去年围绕宏观调控政策少见的，在我们中国的报刊和网站上进行了一次公开的，建国以来理论经济界最激烈的一次讨论。新左派，主流经济学家，甚至包括杨帆这样的哪派都不算的全部披挂上阵，争的一塌糊涂。那么到底在去年这个时机选择宏观调控这种政策的抉择对还是不对，对中国的可持续发展会造成什么样的影响，各类专家全部表态。那么当然这个争论本身就推动了发改委出来作政策，就宏观调控政策罕见地做了三次重要的表态，过去我们是没有的，过去我们一个政策出来之后就做出来了，现在发改委不断地要出来表示怎么样怎么样了。也就是说这样的公开性的讨论已经进入了我们国家层面的政策过程。我们认可，认为这个是一个非常大的进步。但是这个跟听证会没关系。这是第一个。

第二个关于国企改制，国企改制因为其中涉及到大量的资产流失。郎咸平教授一炮开响，这个争论到现在没有结束。这一场争论的结果就是到今年发改委正式出台国企改制中间的国有资产的具体规定，也就是说国有资产流失的重大的问题已经从经济学界的讨论上升到国家政策的调整，甚至对于股份制的进程都有了相当大的影响。这是第二个。

第三个，我们所谓的新三农政策。围绕新三农政策国务院组织的，全国人大调研的，大大小小的研讨会开了几十个。那么内部接见的，专门听专家意见的，比方说要听温铁军讲粮食安全问题，要听农业部的税制改革，国资委讲土地承包带来的问题等等一系列的座谈会开下来，那么还出台了所谓八大政策。而这个八大政策在今年大家其实没有，可能认真对比一号文件可能会稍微有一些微调，为什么微调，是经过一年以后又有了新的变化，对新三农政策又加以小的调整，但是总的方向并没有改变。

那么由此可见，我们不能把所有的这些都纳入到听证会的范围之内。其实能够叫听证会的大约在国家层面的这种政策里头是非常少的。那么它所有制度的选择，它的征求意见的范围都是政策出台部门，或者是相关部门组织，都是目的性非常明确来组织的。然后在这种政策的讨论会里头公开发表，甚至可以互相批评的。那么它的判断的最后当然是决策者。但是这里头我们要注意到两个东西，对于促成中国政策的民主化和科学化中间有两个东西是非常重要的，一个是网上的愤青，愤青不能说解一时之快，他里头能够抖搂出不少来自民间的重要信息，他可以传达很多不同领域人的意见。网上的这种谩骂也好，批评也好，讽刺也好，有些的挖苦，咱们主流经济学家的话看的是非常令人觉得，当事人可能都觉得有点忍不住了，要蹦出来了，不要蹦起来，由他批评。这是一个。

还也一个就是媒体，我们的平面媒体对于重大政策现在不采取博弈态度，也不采取以往的一边倒态度，开始讨论。也就是在平面媒体开放了一个允许就政策问题展开适度的讨论，而这种讨论可能会直接影响决策。这是好的方面。那么当然我们也看到了它的有限性。那么就说这样的讨论它到了最后决策过程，它影响的是决策过程，那么它对决策过程影响到底有多大，老实讲不知道。尤其是我们这些被关在圈外的人不知道，它的决策过程还不够透明。也就是说，它对来自不同的意见怎么归纳，怎么梳理，最后怎么决定，这个过程还不够透明。这是一个方面。

第二更大的方面是在执行过程。也就是说一个政策出台之后，比方说三农政策，我们是一杆子插到底的政策，但是这个政策在多少层拐了弯呢，我们是靠什么来判断它整个执行过程中间有效呢，我们用了一个非常的，让大家觉得难以想象的途径，信访。也就是说，比方说我们要把三种补贴款全部发下来的时候，我们就在信访部门等着了，看哪个省告状的人多，比方说河北告的最多，好了，工作立刻下到河北，从省里查起，信访的到北京了，一直到中南海，整个给的补贴到我这没了，那就是河北出问题。其实这是一个不正常现象。所以现在在市县一级就政策执行在这个里头，如果我们强调说在国家层面的政策过程中间听证会制度并没有发挥主要作用的话，那么我们会现在政策执行过程中间，在省市县以下开始发挥作用，而主要在两个领域发挥作用。一个领域是政策的具体的一些规定。比方说听证价格，比方说听证农业结构调整，它本身这个地方到底需要用什么样的农药，什么样的粮种，这个它开始在底下做听证会了。这是一类，这是在执行过程中间它要出具体政策，它要把中央的政策具体化的时候用这个政策。

那么还有一种就是它要跟立法结合起来。用立法来约束社会行为的时候，那么它要做听证。比较好的一个例子，就是北京，北京最近有一个例子，我们今年也想把这个例子写进我们的报告，就是关于这个北京的燃放爆竹的问题，北京的爆竹禁放一声令下城八区就禁止燃放了，不许放了，之后连续三年春节，这就表明燃放的政策。包括你这个法规已经失效了，现在北京市，因为这牵扯到立法的问题，原来有个法，你是禁放的，那么北京市这次就开始三步走，第一步民意调查，发文件，在一定范围内问市民到底是禁还是不禁。前几天北京电视台把这个结果公布了，至少按照他这个规定是55％的人还要求禁，有百分之不到四十的人不禁，有百分之十的人不表态。有一半以上的说禁了，禁不挺好的，因为发这个文件很细，他就说禁放有什么特点，十五项里面打多少勾，开禁了以后有什么特点，只有一点，解决热闹，过节不放炮不行嘛，这是中国的传统嘛，放炮，还要踩什么快乐球。这边的禁放的好处很多，失火，安全，环境等等一大堆。第二步就是要讨论这个法怎么办，现在提出三个草案。下面就要开听证会了，这三个草案是什么呢？一个维持原判，继续禁。第二有限禁，就是城八区划出可限区。第三个全面开放，当然也划了十八个地区。那么这样的听证会我们觉得如果认真观察的话因为跟地方立法紧密地结合在一起，北京当年为了养狗问题搞过全民的征求意见，也开过一些小型的听证会，这次又是一次大讨论。那么在这样的政策过程中间我们发现这是一个非常大的进步。尤其他把问卷形式进入这个前期的工作，我们觉得在这样的政策过程中间如果老百姓的意思真正能得到发挥，当然它发了多少样本，这个样本做的科学不科学那是领域一回事，至少它做了。

所以我们就觉得实际上在整个决策过程中间，那么在国家层面听证制度如果说还没有发挥作用的话，那么实际上在省以下，尤其在政策执行过程中间国家进入到地方政策里头开始起作用。但是我们也要看到，实际上在政策检验过程中间听证会基本没起作用，就是我们中国的政策有一个非常大的缺陷，我们只做政策不检验政策。我们出来了，检验的手段没有。那么这个检验手段其实是多层面，多方向的，有各种方法的。但是实际上我们是只重出政策，不重检验效果，政策在哪拐弯了，在哪变了形了，我们很多时候不清楚，直到政策执行不下去了我们才来说改政策，而我们纠错过程本身没限制。而实际上从我们现在的研究我们有预期，就是认为应该在执行过程中间使听证会发生功能，发生作用。那么它的作用一个是它何以来监督在执行过程中间各种指标的变化和落实的情况。这是一个。那么由此来找出政策本身的合理性和可行性。那么更重要的一个作用是什么呢？是它如果发现这个政策不是硬性，它立刻承担起纠错政策。而这种纠错政策要通过听证会把意见反馈上来，再到上面出政策的部门迅速反馈，要把不同的意见立刻集中起来，不能耽误，所以今天上午其实讨论的各种的政策的这种安排，我觉得在制度化方面都对，尤其是后面在政策执行过程中间建立听证制度有非常大的帮助。

那么这个问题我想我就简单地讲这么些。但是高新军他有一个请求，这是会议外的题，但是他想让我用三五分钟大家，尤其是外国朋友比较关心的问题。就是党委有什么作用？就是这五年中国的党内民主方面走的非常快，党内民主在四个领域里头的进展。第一个是决策方面，就是比较全面地推行了票决制。那么票决制对于党内决策有很重要的作用。第二个就是在监督方面实行党代表常任制。现在党代表的常任制上面高的已经到了市一级，低的到了乡镇。这是第二个领域。第三个领域是在人事改革方面比较注重，在大量的地区进行公选的试点，而这种公选的试点已经到了城一级，在某些直辖市已经到了司局级。我们都知道一句话，党管干部，党管干部的原则用公选的方式来解决人事制度的选人的问题。第四个是本身党组织内部实行党内的乡镇和基层党委书记和党委整个一个班子的直接选举。那么这个直接选举是真正意义的选举，我们跟蔡教授都是做选举的，这个是真正走向直选。那么这种直选其实在全国已经有好几例了，四川有，重庆有，云南有，湖北有。那么比较典型的是江苏的宿迁，江苏的宿迁有过一个制度的变化。

我简单介绍一下就结束。它实际上三步走，第一步就要公推竞选乡镇党委书记。这个公推竞选现在党委书记是通过公推来选党委书记，这是第一步。第二步就是公推直选乡镇党委书记。它在数天选了两个乡镇，然后隔一个月真正的全面的公推过程是一样的，后面选的部分是全区党员来，既然是选举，它就完全按照选举的要求来。竞选过程，提问，公开发票，当场宣布。这是第二步。第三步就是整个党委班子全体党员选举。那么在省委组织部的要求之下江苏拿出十个县，每个县选一个做班子的组织，它进行的过程中间有两种办法，一种是先选班子后选书记。这是一个办法。另外一种办法是先选书记后选班子，先把书记选出来，再来选其他的副书记和委员。那么现在有的地方还没完全，方案已经出来了，还没开始做。就是希望变成选出书记之后，由书记来提名班子成员候选人，叫党委书记提名制。所以大体的情况因为时间关系我们可以底下再做一些交流。我就简单题外话介绍一下这些。

何包钢：谁有问题？

杨海坤：上午发表了意见，我跟法学界的、政治学界的对话比较多，从法律制度上看觉得缺陷比较多，实际运行中要改善的比较多，所以悲观的多一点。刚才讲的大量的都是好的方面，的确也反应了这方面，在政治民主化上，基层的民主听证的运用起了很大的作用。这两个方面都要看到。我听了以后突然想到一个想法，这个想法可能比较大胆。我感觉听证制度，顺着刚才史卫民先生讲的，就是我认为听证制度很重要的不光是在具体的行政行为中间要听证，立法要考虑，而且更重要的在很多决策方面，特别是高层次里面，我在这样想，我参加过全国政协省的工作好几届了，为什么每次大会的发言下面的委员们兴趣不大，报告现成的，大家都到外面闲谈去了，会不好。当然问题看到了，就应该要把这种听证制度灵魂，我刚刚看到一篇文章，蔡先生讲的，灵魂就是一个公开的辩论，如果我们真正能把公开辩论的程序，平等、理性、透明引用到我们人大制度，引入到我们政府的政策，引入到我们政协，一个命题展开辩论，如果这样的话你不可能委员或者代表没有兴趣，或者说去闲谈。相反，效益提高，效率提高，而且如果适当的向人民公布的话，人们就知道人大的确是为我们说话的，真正讨论关心我们的问题。所以我的看法，过去如果是思想保守不敢提，现在差不多了。

    为什么呢？有几个问题。一个改革开放以后问题复杂了，科学性要求增加了。现在要求我们提高水平，我们大多数情况下不是不敢提，而是提不出真正的提案或者是议案来。第二现在广大民众也好，学者的民主意识整体上提高了。第三我们外国企业也增加了。所以如果把听证的灵魂这种精神贯彻到从低层到高层贯彻的话，第一可以有利于提高人大代表，提高政协委员，提高政府官员政治民主的素质，法律的素质，科学的参政议政能力。第二个有利于这些机构对社会的贡献，我们每届两会要花很多钱，各地都是这样，好几届都要开，开了以后你怎么样把钱用到刀口上，而且对整个国家有帮助，我想这个是效益的问题，贡献的问题。第三个，也有利于提高我们国家的国际形象，也有利于我们这些相关的政治制度和国际相关制度的对话接轨相互借鉴。这是我刚刚听了以后发表的感想，不成熟的。