从20世纪70年代末到21世纪初，中国基层民主政治的发展，大致可以划分为三个阶段。

    1978—1985年，是基层民主政治发展的第一个阶段，其特点是确定了使民主制度化、法制化的基本思路。

    就基层民主政治建设而言，十一届三中全会之后，使民主制度化、法制化在三个方面有了重要进展。

    第一个方面是恢复并发展了基层人民代表大会代表的选举。

    第二个方面是推动了党内民主的发展。1982年9月1日—9月11日召开的中国共产党第十二次代表大会通过的新《中国共产党章程》，亦就党的民主集中制等作了具体规定。1985年2月1日，中共中央组织部印发了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》。

    第三个方面是确定了村民自治和居民自治的基本思路。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求在1984年底以前大体完成政社分开、建立乡政府的工作，并明确说明村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。

    以“真理标准讨论”和政社分开为开始和终止的标志性事件是基层民主政治发展的第一个阶段，尽管在制度创新方面成果不多（人大代表选举和建立乡镇政权，都是恢复20世纪50年代前期的做法），但毕竟确定了使民主制度化、法制化的大思路，为营造基层民主政治发展的空间创造了必要的条件。

    1986—1995年，是基层民主政治发展的第二个阶段，其特点是以村民委员会选举的突破带动基层民主政治的发展。

    1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法（试行）》），从1988年6月1日起试行。1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。

    在各地的实践中，大致出现了以下几种做法。

    一是“海选”。“海选”起源于吉林省梨树县。1991年梨树县第二次村民委员会换届选举中，在双河乡平安村用空白选票的方式由村民推荐候选人，并通过预选确定正式候选人，然后进行正式选举。经过三轮投票才选举出新的村民委员会，平安村的村民认为就像大海捞针一样，将这种选举方法称为“海捞”，后来在总结经验时，认为“海捞”过于口语化，改成了“海选”。

    二是“两票制”。“两票制”起源于山西省河曲县。1991年河曲县先在城关镇岱狱殿村进行试点，由村民以“推荐票”的形式推荐村党支部候选人，然后由党员按照村民“推荐票”的结果确定正式候选人，召开党员大会进行正式选举。随后，在旧县乡纸房沟村用基本相同的办法选举村民委员会和村党支部，只是在选举党支部时将村民的“推荐票”改成了“信任票”，由此确定了“两票制”的选举方式，即村民投信任票推荐候选人，党员投选举票选举党支部。

    三是“联选制”。“联选制”原称“竞选组阁制”，是安徽省社会科学院辛秋水研究员在安徽省岳西县设计并推动实施的村民委员会选举办法。1989年1月，在岳西县莲云乡腾云村首次进行了“联选制”试点，具体做法是先由村民投票推选村民委员会主任候选人3－4人，每位候选人在发表竞选演说时公布各自提出的村民委员会组成人员名单，然后由村民投票选举产生村民委员会主任；在主任产生之后，还要对其提出的村民委员会组成人员投票，得票过半数的才能正式当选。这种选举办法，在1991－1995年亦得到部分推广。

    以颁布《村组法（试行）》和“海选”等选举模式的出现为标志性事件是基层民主政治发展的第二个阶段，最重要的收获是使农民经历了不可缺少的民主实践，并由此获取了推动基层民主政治发展的原动力。

    从2000年开始，基层民主政治发展进入了一个新的阶段，其突出特点是“公选”的逐步普及和社区居委会直接选举的出现，以及对基层选举“规范”性举措的出台。

    为解决农村党支部与村民委员会关系失衡的问题，有的地方鼓励党支部书记兼任村民委员会主任（即所谓“一担挑”或“一肩挑”），甚至提出了“两委一体化”的主张，即实行“村党支部与村民委员会两块牌子，一套人马”。2000年12月山东省栖霞市57名村民委员会主任、委员的集体辞职，以及村民委员会选举中违法事件的上升，更显露出问题的严重性。

    在经过大量调查、研究、讨论后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2002年7月14日发出了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（8月19日在报刊上公布），该《通知》除了重申严格按照法定程序进行村民委员会选举外，还就一些具体问题作了规定。最需要注意的是，该《通知》对涉及“两委关系”的选举问题有了四个提倡和一个注重的说法：提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部人选，先参加村委会的选举，获得群众承认之后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。要注重在优秀村民委员会成员和村民小组长、村民代表中吸收发展党员，不断为农村基层党组织注入新生力量。应该看到，这一《通知》的发出，对规范村民委员会选举将起到重要的作用。

    自2000年以来，“公选”受到了高度重视，不仅在乡镇一级领导干部的选拔任用中出现了“公选”的苗头，在县及以上地方各级干部的选任中也纷纷出现“公选”的事例。尽管“公选”还面临一些矛盾，并应进一步制度化，但不可低估其对推进民主的作用。

    对基层民主政治发展尤其是基层选举作出规范性要求，可以被视为基层民主政治发展第三阶段的标志性事件，其影响在未来几年内将逐步显示出来。