2000年12月20－21日，武汉市江汉区满春街办事处所辖8个社区顺利开展了社区居民代表对社区居委会及其成员的年度评议活动。这次评议活动的最大特征是政府指导与居民代表自主考评相结合。即街道办事处以仲裁人身份，以培育社区自治为价值取向，以居民是否满意为标准，坚持“公开、公平、公正”原则，提供规范化、民主化的制度安排和运作程序；居民代表根据社区居委会及其成员履行自治功能和为民办实事的业绩，通过无记名投票和民主评议方式自主履行监督权利。可以说，这是城市社区民主监督机制的创新，也是政府与社区有效互动的生动体现。本文将以满春街长堤社区的考评活动为例作一分析。

一、基本的制度安排

政府履行制度供给功能，是社区民主建设的基础性条件。满春街办事处根据《武汉市城市社区居民委员会成员管理办法（试行）》的精神，出台了《满春街社区工作者年度考核办法（试行）》（以下简称《考核办法》和《社区年度考评工作安排》（以下简称《工作安排》），为本次居民代表考评社区居委会及其成员提供了制度规则。

《考核办法》对本次考评活动作了如下规定：（1）成立“街考核社区工作者指导小组”（而非领导小组），办事处主任为组长、分管社区管理事务的工委副书记和副主任为副组长，街组织科、综治办、民政科、计生科、社区服务中心的负责人为成员，共10人。（2）考评对象：社区居委会全体成员、社区专职党支部书记、计划生育专干。（3）考评主体：社区成员代表。（4）考评内容和标准：“以社区工作者的职务和承担的职责任务为主要考核内容，按德、能、勤、绩四方面重点考核工作实绩”，即依据社区工作者为居民服务的意识、政策水平、创新精神、工作效率和工作业绩，进行考核；考核等次分为优秀、称职、不称职三类，以代表投票过半数为准。（5）考评的程序及方式，下面将以长堤社区的考评活动为例，作详细介绍。（6）激励机制：其一，“社区工作者的年度考核情况作为年终评先和奖励的依据之一，对连续三年获得区委、区政府‘优秀社区工作者’称号的，可在下届连任期间，给予一定数额的特殊津贴。”其二，“在每届任期内，对第一次考核不称职的成员，从经济上给予一定扣罚；对两次以上（含两次）考核不称职的成员，提请社区成员代表大会依照罢免程序罢免。”其三，“考评结果经认定后，要在社区内张榜公布，同时交民政科存档备案。”

《工作安排》规定：（1）街指导小组分两组进行指导，每组指导4个社区的考评活动。（2）时间安排：12月20日－21日，分上下午进行。（3）统一会标：X X社区年度考评工作会议。

二、长堤社区工作者年度考核过程及程序

时间：2000年12月20日上午9：00－11：00，地点：社区办公室，形式：召开首届社区成员代表大会第四次会议，方式：无记名投票与民主评议，会议主席：社区成员代表大会主任，会标：长堤社区年度考评工作会议。

1、社会动员

时间：12月18－19日。动员形式包括：（1）公告。社区居委会张贴《长堤社区工作者年度考评工作公告》，内容包括：《考核办法》和《工作安排》中的有关规定，希望社区成员代表收集群众意见、准时参加，希望居民群众向代表反映自己的意见。（2）广播：其内容与公告的内容基本一致。（3）上门：社区居委会成员与门栋长一起，将《考核办法》和《工作安排》送到各位代表手中。

2、考评程序

（1）清点代表人数。应到代表52人、实到38人，过半数，会议主席宣布长堤社区首届成员代表大会第四次会议开始，并说明会议主题。

（2）讲解《考核办法》。街考评指导小组副组长汪昆（街组织科科长）讲解《考核办法》，其中特别强调：以居民是否满意为标准，重在考评社区工作者服务居民的意识、政策水平、工作效率和工作实绩。

（3）社区工作者述职（每人10分钟）。述职顺序为付荣珍（社区专职党支部书记）、龚崇明（社区居委会主任）、蔡淑珍（副主任兼民政优抚工作委员会主任）、张幼润（委员兼治安民调工作委员会主任）、彭利华（委员兼妇女计生工作委员会主任）、陈宇（委员兼文教卫生工作委员会主任）、张星娟（社区计生专干）。从社区工作者述职与居民代表的反映看，笔者深深地感到社区文化的精髓在于：诚实是最好的选择，以真心换真心的情感可能是社区最重要的资源，也是一种持久的文化力。

代表和同事认为，“付荣珍的述职最好，简明扼要，其思想的转变和对社区工作的体验真实感人。”笔者摘录如下：我“由原来搞了30多年经济工作的经理，一下子转变成社区书记”，“这一切都要从零起步，作为一个54岁的女同志，临近退休，还要换位子，一下子难以接受，真是‘做的和尚做一生，坐的和尚坐一生’，怨气很大。”“来社区是原居委会老群干全心全意为人民服务的精神给我作了榜样，是社区工作者的工作热情和奉献精神感动了我，是社区居民朴实的感情支持帮助了我。”（她曾颇有感触地告诉笔者：“从机关到社区，我才真正感受到什么是全心全意为人民服务”）“长时间的没日没夜的超负荷工作，我的腿病也累发了，······仍然坚持带病到社区工作。我这年纪，不想图什么‘表现’而是心里放不下社区这个‘家’”。此时，在座的代表深受感动，用热烈的掌声予以回报。

（4）填票与计票。会议主席提名唱票人杨本平、计票人周焕英、监票人叶世珍，由全体代表鼓掌通过。监票人再次清点代表人数，实到代表仍为38人。监票人作填表说明：各位代表只能在优秀、称职、不称职中选择一栏打√，否则，视为废票； 请各位代表注意《测评表》下的注释：“各社区评选为优秀的不得超过2人，如超过则视为废票”。唱票人和计票人依次发出《社区成员代表考评社区干部测评表》38张，收回38张，有效票38张，无废票。监票人、计票人和唱票人到另一房间进行计票工作。

（5）民主评议。社区居委会主任龚崇明代表社区居委会作《长堤社区2000年工作总结》。它集中反映了首届社区居委会开展自治活动，为民办实事的业绩：①健全社区自治工作网络，在建立社区4个主体组织的基础上，构建了22个居民小组，推选了22名小组长和87名关照员，创建社区人口计生工作协会、党建联系会等组织网络；②建立社区自治制度，包括社区自治章程、居民公约、4个主体组织及成员的工作职责及服务承诺制、各工作委员会的工作职责及服务承诺制、居民维护环境卫生承诺制、居务公开制度等20项制度；③开展民主决策，召开首届社区成员代表大会第三次会议审议通过《长堤社区建设三年规划》，召开3次社区协商议事会会议，通过社区文化广场建设方案等，④开展民主管理，社区惠慈巷10号撤违后，居民楼中间留下一块“天井”，社区居委会拟建一批花坛。花坛建成什么样，种什么花草，都交于社区居民公断，居民出方案，画图纸，筹集600元买鲜花、植草皮，花坛很快建成。⑤开展自我服务，通过求助热线和自愿者服务队，为居民解决困难366件，占求助总数的98.4%；调解各种民事纠纷48件，满意率100％；安排各类下岗职工53人；⑥开展自我教育，举办各种文体活动、知识讲座、环境保护活动20余次；⑦协助政府完成行政任务，如在第五次人口普查中，社区聘请了27名普查员和指导员，登记户数1218户、人数3783人，另有暂住人口480人，社区共支出2.1万元；等等。

居民代表对《工作总结》和个人述职进行民主评议。一方面，代表对社区居委会成员的工作给予充分肯定。梁玉华说：“我听了社区工作者和龚主任的报告，很受启发······我们放心了，平时反映一点什么事，社区成员解决问题是雷厉风行，这样我们反映问题的积极性特别高。”陈爱英说：“我与社区接触很多，社区成员每天很辛苦，大多数时候都不能按点回家，·······我是社区一位年轻人，如社区以后需要我帮忙做点事，我只要力所能及做得到，我愿意。”另一方面，周焕英等对社区建设提出了4条建议：中山大厦A座与B座之间的空地，是一块很好的绿化带，是一个好亮点，可以争取建成一个居民休闲的景点；社区承担对下岗职工的培训，因缺乏就业渠道，效果不理想，也不现实，不应作为工作重点；应尽量为老年人提供休闲娱乐的场地，文化活动室应尽快开放；社区处在复杂地段，社区公共问题的解决，需要社区人人参与，应进一步培育居民的社区意识，调动社区居民的参与积极性，这是社区建设的关键和动力。

（6）公布结果。统计结果如下：付荣珍优秀29票、称职9票，龚崇明优秀21票、称职17票，蔡淑珍优秀17票、称职21票，彭利华优秀1票、称职37票，张幼润优秀2票、称职36票，陈宇优秀6票、称职32票，张星娟称职38票。代表情绪高涨，会场响起了热烈掌声。与其他7个社区相比，长堤社区工作者获票情况较好，清芬社区、大夹社区、同乐社区、勤劳社区都出现了2－4票不称职的情况，清芬社区无一人获得过半数的优秀票。

（7）会议主席宣布考评活动圆满结束。

三、特征与价值

1、自治的价值取向与民主的运作规则相结合

美国学者布坎南认为“规则重于结果”，即不同的规则会带来不同的结果，人们在看到结果的同时，更应重视导致结果的规则及其运作过程。但最根本的因素不是规则本身，而是制定规则的价值取向，不同的价值取向会带来不同的规则，因而更应重视规则背后的东西――价值取向。与过去街道办事处对居委会群干的考核相比较，我们会清楚地看到这一点。如1996年，满春街办事处对居委会群干分上、下半年进行考核，其考核规则和过程如下：考评主体：街道民政科；考评内容：居委会完成街道办事处下达的各项任务特别是创收任务（为居民提供的民政优抚服务和便民利民服务等也以政府目标任务下达）；考评形式：民政科召开工作总结会，居委会写出书面总结，居委会支部书记（往往兼居委会主任）依次口头回报，街道民政科公布已确定的考评结果并给予优秀者相应的奖励。整个过程几乎无居民代表参与。只是换届选举时，居委会主任才向居民代表会议作3年工作总结，居民代表鼓掌通过；由于换届选举由街道办事处和管段户警直接运作，工作汇报仅是其中的一个次要性程序，因而无法视为居民民主监督权利的实施。这样的规则及运作过程源于政府的价值取向，视居委会为城市政府行政管理的“末梢”，以街道办事处和区直机关是否满意为评判标准。难怪当时在居委会流行一句顺口溜：“派出所所长大于街道办事处主任，管段民警大于居委会主任”。本次考核规则及运作过程会发生根本性的变化也正源于价值取向的实质性变化：社区自治导向替代街道行政化导向，以居民是否满意为标准替代以政府是否满意为标准。

2、政府指导与社区自主相结合

中国城市社区民主建设的核心问题，是要重构政府与社区的关系，实现城市基层社会治理体系的民主化、法制化过程。历史经验表明：重构政府与社区关系，关节点在于协调街道办事处与社区之间的关系。两者之间关系的协调取决于街道办事处角色的定位和职能的转变。满春街办事处与社区关系的转变正在经历一个渐进的过程，迈出了关键性的两步。第一步：街道办事处与社区居委会之间社区公共管理权利边界的划分。2000年7月初――9月中旬，满春街办事处根据江汉区委、区政府关于转变政府职能的要求，界定街道办事处与社区在权利上是指导与协助、服务与监督的关系，以此为指针，将有关社区管理的40项职责、任务在办事处与社区居委会之间作合理的分解，将3项自治权利归还社区居委会，将10项初审权授予社区居委会，基本上明晰了办事处与社区居委会在社区公共管理权利上的边界，即社区居委会不再是街道办事处的“腿”，而成为相对独立的社区公共管理主体。第二步：街道办事处与社区成员代表大会之间民主监督权利的重新界定。也是本次考核活动所取得的最重要成果。在对社区居委会及其成员的考评上，街道办事处的权利限定在以社会仲裁人的角色出现，提供、解释和监督制度规则及运作过程；居民代表的权利体现为代表居民行使民主监督权利，其权利边界是必须按照规则及运作程序办事，否则，视为违规以致无效。如果街道办事处超越权利边界，直接控制考核过程，就会侵蚀居民代表的民主权利，会对社区居委会及其成员带来行政压力，促使其“对上负责而不对下负责”。可以说，本次考核活动的成功经验表明：政府指导与社区自主相结合的运行机制，是推进中国城市社区民主建设的有效途径。

如果将本案例与江汉区社区建设过程联系起来看，其理论价值不可低估，它有助于我们揭示中国城市社区民主的内涵与过程。中国城市社区民主是一种新型的、以社区自治为基础的、政府与社区互动的城市基层社会治理体制，在该体制中，居民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制，最大限度地行使自己的民主权利，以推进城市基层社会治理的民主化、法制化；这是一个渐进的过程，需要以培育社区自治为价值取向或目标导向，来创新制度规则，并通过这些制度规则的有效运行，来逐步培育居民的民主意识和民主参与行为，逐步协调政府与社区关系，实现政府依法行政与社区依法自治的有效互动。