党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》第一次明确提出了“加强社区民主建设”，“加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”，是发展社会主义民主政治的内在要求。所谓社区民主是一种新型的，以群众自治为基础的，社区群众、社区自治组织与基层政权机关合作互动的基层社会治理体系；其核心是人民群众通过创设和实践民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制，直接参与社区公共事务和公益事业的治理，其关键是要重新界定基层政府与群众自治组织的关系，基层政府必须向社区自治组织还权让利；其目的是通过基层社会治理体系的创新，满足人民群众的公共需求。在现阶段，社区民主主要包括：农村社区民主和城市社区民主。

社区民主建设的实质，是一个“双重革命”或“双重民主”的过程。一方面，广大居民通过创新和健全民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的运行机制，直接地参与社区公共事务的治理和公益事业的建设，这需要社区“自我革命”。另一方面，社区居民自治需要具备良好的体制环境，需要逐步实现政府部门与社区自治组织关系的协调化，探寻政府依法行政与社区依法自治相结合的互动机制，这需要政府“自我革命”，向社区自治组织“放权让利”，使社区自治组织在社区公共事务治理中真正做到权、责、利对等。正如英国学者戴维·赫尔德在《民主的模式》一书中所说：“在今天，民主要想繁荣，就必须被重新看作一个双重的现象：一方面，它牵涉到国家权力的改造；另一方面，它牵涉到市民社会的重新构建。只有认识到一个双重民主化过程的必然性，自治原则才能得以确定：所谓双重民主化即是国家与市民社会相互依赖着进行的转型。”

一．1999年：社区划分与社区自治组织构建

1999年，民政部制定了《全国社区建设实验区工作方案》，第一次以政府文件形式，明确提出了社区自治概念，并强调城市基层管理体制要由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制转变。为实施此方案，民政部陆续在沈阳、南京、武汉等城市的26个城区，建立了国家级社区建设实验区。1999年，社区体制改革重点是，社区划分即居民自治的区域定位，以及社区自治组织的构建。其中沈阳市的做法最具代表性。

（一）第一次提出了“以人为本、社区自治”的基本原则。“以人为本”表明社区建设的出发点和落脚点是满足居民的需求，“社区自治”表明社区建设的本质是居民自治。这一原则在社区体制改革总体目标得到了体现。《中共沈阳市委沈阳市人民政府关于加强社区建设的意见》提出，沈阳市社区体制改革的总体目标，是“着力建立以居住地为特征，以居民认同感和归属感为纽带，以居委会为依托，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为目的，有党和政府领导、社会各方方面参与、群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共建文明、共保平安的社会自治管理的运行机制”。社区自治在体制改革的目标中得到了充分体现。

（二）合理地解决了居民自治的区域定位问题。突破原居委会的规模，从700户扩展为1500－3000户，综合考虑居民认同感、便于居民自治、便于社区管理、便于资源整合等因素，将社区定位于“大于居委会、小于街道”，由2－3个原居委会合并而成一个新的社区，将原来的2753个居民委员会重新划分为1277个社区。或者说在一个街道下设立若干个社区。不同于上海一个街道为一个社区的做法，其合理性在于：街道党工委和办事处置身于社区之外，不再是社区内的中心组织，从制度安排上保证了社区居民委员会是社区内部管理的主体组织，这与《居组法》关于居民委员会的性质规定保持一致；同时，更容易让居民理解：社区是居民自治的共同体。

（三）重建了社区自治组织机构。突破了原居委会的组织结构，按照“议行分设”和“自治权利相互制衡”的原则，在新社区内部建立两种组织：一是社区党组织，二是社区自治组织，包括社区成员代表大会（含居民代表和辖区单位代表）、社区管理委员会（后改为社区委员会，中办23文件称之为“社区居民委员会”）、社区协商议事委员会（由社区内的人大代表、政协委员、其它知名人士和单位代表组成），第一次构建了城市社区居民自治的组织机构。

（四）初步创设社区居民自治的制度规范，包括：社区民主选举规则、《社区自治章程》、《居民公约》、《社区居民委员会工作制度》等。其最大的价值，在于突出了居民自治的宪法原则和精神。

应该说，1999年沈阳市社区建设为中国城市社区民主建设解决了三个基本问题即居民自治的原则、居民自治的区域定位、居民自治的组织体系。正因为如此，1999年10月16日，民政部基层政权与社区建设司在沈阳召开了“社区体制改革――沈阳模式论证会”，民政部有关领导和有关专家对沈阳社区建设经验给予了高度评价，称之为“沈阳模式”。“沈阳模式”在国内产生了较大影响，成为其他实验区学习和借鉴的榜样，事实上，全国大多数实验区在社区划分和社区组织机构的设置及构建上，都模仿了沈阳经验。

在论证会上，民政部的领导和专家学者明确指出了“沈阳模式”的不足，突出表现为两个问题：一是居民自治的体制环境问题，即没有明确界定政府与社区自治组织的关系，社区居民自治仍然缺乏良好的体制环境；二是居民自治的运行机制问题，即社区居民直接参与社区公共事务决策、管理、监督的规则、程序及机制尚未建立起来。在这两个问题中，第一个问题更为重要，如果政府与社区自治组织关系不解决，社区自治组织不可能摆脱“上面千条线、下面一口针”的现状，不可能走出“政府一只腿”的困境；如果社区自治组织的性质得不到保障，社区居民委员会成天围着政府转，只会增加居民的反感情绪，居民不会有参与社区事务治理的兴趣和积极性。

因此，如何走出一条“双重民主化”的道路，直接将培育社区居民自治与改善政府管理结合起来，重构城市基层政府与社区自治组织的关系，探索居民自治的规则、程序及机制，就成为民政部指导和推进社区建设的工作重点。

二．2000－2001年：城市基层政府与社区自治组织关系的调整

为深层次地推进社区建设，为理顺政府与社区关系创造典型经验，国家民政部在武汉市江汉区等设立了最后一批国家级社区建设实验区。其主要目的，就是要在重构城市基层政府与社区自治组织关系上向前推进一步。在这一方面，武汉市江汉区体制改革的经验最具代表性。

（一）江汉区理顺区、街政府部门与社区居民委员会关系的经验

武汉市江汉区在学习借鉴沈阳等地经验的基础上，提出了独具特色的社区建设目标模式：坚持社区自治方向，以社区为平台，通过制度创新，建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式，其核心是将优化政府管理体制与培育社区居民自治直接结合起来，探索政府依法行政与社区依法自治相结合的运作机制。根据这一目标模式的要求，江汉区选择了立足自治，上下联动，配套改革，整体推进的制度创新之路，体制创新的难点和重点放在理顺政府与社区的关系上。制度架构的出发点在于：区街政府部门与社区自治组织不仅在治理对象是适度的分离关系，而且在治理主体上也是适度分离关系，或者说社区自治组织不再是政府管理系统中的一个子系统，而是政府管理系统与社区自治系统之间的并存关系。

1．明确关系。“江汉模式”把区政府、街道办事处与社区居委会的关系界定为指导与协助、服务与监督。一方面区、街政府部门应指导社区居委会开展社区公共事务管理，并向社区居民提供公共服务；另一方面，社区居委会应按《居组法》的规定协助政府“维护社会稳定”和“与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”，并和社区其他组织及居民一起，对区、街政府部门的服务予以监督。

2．划分职责。“指导与协助、服务与监督”关系必须落实到职责的划分上。如满春街办事处规定行政部门独立承担的与社区无关的行政管理工作（如税收），不再转嫁给社区。同时将有关社区管理和社区服务的40项工作逐条进行分解。其中街行政部门独立承担18项，街行政部门承担、社区组织协助13项，社区组织承担、街行政部门指导8项（表一）。区政府第一批和第二批转变职能的部门均按要求合理划分自己与社区居委会的职责。

3．界定自治权。社区居委会要完成自己的职责，必须要有明确的自治权利。江汉区委、区政府明确规定：区政府各职能部门和街道办事处要依法支持社区“行使社区工作者选免权、内部事物决定权、财务自主权、民主管理监督权和不合理摊派拒绝权，指导、协助社区自主开展便民利民服务，自主开展社区教育和管理，自主开展社区治安防范、自主开展社区环境保洁”。“重申：严禁任何单位、部门和个人以任何理由侵占、挪用、截留社区居委会的经费和财务，或强行上收、分成社区居委会通过社区服务所得用于社区公共事物投入的经费；严禁干预社区居

委会开展各项自治活动；严禁擅自向居委会下达不应由社区承担的各种任务和摊派。违者，将追究责任。”

4．“五个到社区”。要保障社区居委会的自治权利，区街政府部门必须作好自己应该做的事。为此，江汉区要求区政府职能部门在履行行政事务时，必须做到“五个到社区”：工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，工作经费划拨到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区。最典型的是江汉区计生工作体制的改革，如，社区计生工作探索出了区街计生部门和社区居委会领导，社区计生专干具体负责，社区计生协会予以协助的运作机制。其特点在于：（1）任务“下沉”，区街计生部门承担的计生工作直接“下沉”到社区，完成自己本职工作。（2）人员“下沉”，计生专干由街道计生科从机关分流人员中或社会下岗、待岗人员中招聘，直接“下沉”到社区工作；（3）经费“下沉”，计生专干的工资收入、福利待遇由区计生委承担70％，街计生科承担30％。（4）目标管理“下沉”，区街计生部门承担政府目标任务，计生专干负责实施。（5）双重领导，社区计生专干既接受街道计生科领导，又接受社区居委会领导。（6）双重监督，社区专干既接受街计生科的监督，由接受社区组织和成员的监督。（7）指导与协助，计生专干指导社区计生协会的工作，社区计生协会协助计生专干作好计生工作。

5．权随责走、费随事转。一方面，区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区、街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和经费。另一方面，区政府部门的社会性职能向社区转移时，必须同时转移权利和经费。最典型的是江汉区社区环卫运作机制的改革，其特点：（1）背街小巷的环境清扫、清运任务转交社区环卫站。（2）区、街环卫部门与社区环卫站之间是政事分离关系，区、街环卫部门向社区下放决定权：社区自主决定环卫作业形式和环卫作业单位，下放经费使用权：社区卫生费收取权仍归区、街环卫部门，按规定返还到社区的经费使用权归社区。（3）街环卫所与作业单位之间是管干分离关系。环卫作业单位从街环卫所独立出来，成为自主经营、自负盈亏的经济实体，参与市场竞争。（4）社区环卫站与作业单位之间是契约关系。社区环卫站通过招投标方式，选择环卫作业单位，双方签订合同，明确各自权利义务，规定环卫作业的任务与服务质量，由社区环卫站实施及时监督。

6．创新运行机制。为避免区街政府部门与社区自治组织出现新的各自为政，江汉区着力从功能互补的角度，探索政府部门与社区合作治理公共事务的机制。如，江汉区社区治安运作机制的创新，（1）划分民警和社区职责，明确各自服务承诺项目；（2）建立两套组织系统，民警服务系统：区公安分局和街道派出所→警区（警务室）→警长→民警，社区服务系统：社区居委会→社区自保会和居民自保小组→专职安保队→义务巡逻队；（3）明确各自内部关系，民警服务组织系统内部坚持集中统一指挥原则，实行领导与被领导关系；自我服务组织系统内部的关系相对复杂一些，专职安保队员实行招聘制，社区居委会与安保队员之间是“契约”关系，而居民自保小组和义务巡逻队属于“我为人人、人人为我”的互助关系。（4）明确两种组织系统之间关系：横向协作关系，政府部门是公共安全的主要供给者，社区是公共安全的协作者。（5）建立保障机制：实行社区评议考核民警及公安部门的制度（包括了正反两面的激励机制）。

7．建立民主考核制度。江汉区建立三个层面的民主考核机制。一是居民代表对社区组织及社区工作者的考评机制；二是社区组织、居民代表对政府工作人员的考评监督机制；三是社区组织、居民代表对区政府有关职能部门和街道办事处及其相关科室的考评监督机制。2001年2月底至3月初，江汉区全面开展了三个层面的民主考评活动，整个考评活动做到了规范化和程序化，以社区评议区、街政府部门及其工作人员的规则及程序为例，规则及程序包括：（1）组织机制：区委、区政府指导与社区组织自主运作相结合；（2）评议原则：背靠背原则、无记名测评原则、当场公布原则和过半数原则；（3）评议对象：试点的8个区政府部门及13条街道办事处及其工作人员如民警、计生专干等；（4）评议主体：社区成员代表大会、社区协商议事会、社区居委会及部分居民；（5）评议内容：区街政府部门职能转变的落实情况，民警、计生专干等服务承诺制满意情况，政府职能转变存在的问题及建议；（6）评议方式：述职、问卷测评、民主评议；（7）激励机制：张榜公布，作为公务员年度考核的主要依据，居民意见较大者实行调离培训、末位调整直至辞退等。

江汉区社区体制改革的经验，为理顺基层政府与社区自治组织的关系提供了明确的思路，可操作的对策。在2000年9月17－18日召开的“武汉市江汉区社区建设与体制研讨会”上，江汉区的做法被专家学者和国家民政部肯定为“江汉模式”。为推广江汉区的经验，民政部基层政权和社区建设司在2000年《基层政权和社区建设工作简报》第34、37期转发了江汉区的相关文件。张明亮司长在2000年12月的北京会议、2001年4月的山东历下会议上充分肯定了江汉区的经验，并希望各地到江汉区学习考察。从2000年12月至2001年6月，江汉区已接待全国各地200批次学习考察团。为进一步推广江汉区的经验和推进城市社区建设，2001年4月民政部在武汉举办了“全国社区建设培训班”，1500名学员实地考察了江汉区的经验。

（二）沈阳、上海、南京、湖北黄石市等地的新做法

2000年底以来，江汉模式的经验在各地得到推广，各地在借鉴的同时，作了进一步的创新。

1．沈阳市。2000年底以来，沈阳市在优化社区居民自治的体制环境上，作了大胆的改革。其具体做法有：

（1）明确界定社区内外的十大关系。沈河区在《印发〖关于明确区直机关、社会事业单位与社区关系的若干意见（试行）〗的通知》中，明确界定了社区内外的各种关系。其中，文件对区街政府部门的指导、支持、帮助、服务以及社区自治组织的协助、监督作了分类表述，但基本精神仍然是“江汉模式”的“指导与协助、服务与监督”的关系。

（2）细化社区职权。沈阳市在学习外地经验和总结本市东陵区泉园街道办事处经验的基础上，以市委、市政府的文件，明确规定了社区职权，包括：①还社区自治权：民主选举权、社区决策权、日常管理权、财务自主权、摊派拒绝权、内部监督权等6项权利；②赋予社区协管权利，其中，协助管理权13项，按费随事转的8项；③还社区监督权：对政府部门的监督权、对公用事业单位的监督权、对社区人大代表的监督权、对社区内的党员干部的监督权等4项。

（3）探索“权随责走、费随事转”的制度规则和运行机制。在目前，政府部门离不开社区，社区离不开政府部门的情况下，要保证社区自治组织在协助政府开展必要工作，做到“有职、有权、有钱”，沈阳市在明确社区协管权的同时，规定了“费随事转”的范围，共8项：①协助民政部门办理城市居民最低生活保障、婚姻登记工作的经费；②协助公安部门管理流动人口的工作经费；③协助计划生育部门开展计划生育工作的经费；④协助环卫部门管理环境卫生收取的卫生费；⑤协助房产部门进行房产管理的补贴费；⑥协助工商部门管理个体服务网点的补贴费；⑦协助税务部门进行协税、护税的补贴费；⑧党委、政府决定的需要社区协管协办的其它临时性工作，采取一事一议的办法，由财政安排专项经费。并规定：“对不属于社区职权范围的工作，如送信、送报、送传票、入户调查等事务，一律实行‘有偿服务’，由有关部门与社区协商付给劳动报酬。”沈河区还明确规定了拨付的办法：一是上级有关部门按照费随事转拨付的工作经费由指导部门直接拨付到社区帐户，实行专款专用；二是临时性需由社区协助完成的工作，社区所需工作经费由区社区建设指导委员会办公室、财政局、物价局、指导部门共同制定具体拨付办法。

（4）推进政府公共服务的公开化和民主化。这包括四条具体措施：①实行政务公开到社区。市政府在全市各社区设立了“政务公开栏”，将公安、司法、民政、劳动、人事、教育、房产、工商、税务等20个部门同老百姓生活密切相关的工作内容、政策、办事程序及监督电话向社区公开，方便市民咨询、办事和监督。②推进政府决策民主化。市、区政府每年提出的“十件实事”和一些涉及居民切身利益的重大决策，在出台前都要通过社区广泛征求居民意见。③推进政府公共服务到社区。沈阳市和平区在区政府设立政府公共服务中心，实行简易管理程序和集中服务方式，大大提高了服务效率和服务质量；并在全区114个社区设立政府工作“代理服务站”，由政府派公务员每周到社区直接为居民提供各种服务。

（5）强化人大对“一府两院”的监督。目前，沈阳各城区普遍建立了区人大代表定点联系社区的制度，定期到社区听取意见，接待人民群众来访，将市民的意见、要求和建议及时反馈给各级政府，并对“一府两院”的工作进行监督。与其它城区不同，沈河区实行人大代表联络员制度，由区人大常委会在每一个社区聘请一位“人民联络员”，将人大代表所具有的建议、咨询和监督权力赋予他们，除选举权和被选举权外。滨河街道圣天社区人民联络员王平岛担任人民联络员1年以来，共代表本社区居民向相关部门提交了44份提案，全部得到解决，使本社区告别了哪些居民最迫切需要解决的而常年不能解决的问题。

2．上海市泸湾区。从2001年开始, 作为国家民政部社区建设实验区的上海市泸湾区,在理顺街道办事处与社区自治组织的关系上，突破了原有的关系模式。

（1）区街政府部门与居委会的关系界定位于：“指导与协助、服务与监督”的关系，根本改变过去事实上存在的“领导与被领导、命令与服从”的关系。

（2）组建街道社区委员会，替代过去的“社区行政系统”。“社区委员会是政府介入社区工作的组织载体，是非政府性社区组织”，其成员由街道党工委、办事处、居委会、企事业单位代表等组成，其功能是参与社区建设和管理，对社区建设的长远规划和年度计划进行讨论和协商，对社区建设的情况实施监督，形成共驻共建、资源共享的格局。

（3）重新界定基层政府部门与居委会的工作职责，探索政府部门社会服务职能向社会中介组织转移。以“指导与协助、服务与监督”关系的指针，对居委会承担的140项任务进行清理，将居委会自治的40项任务交由居委会，实行自我管理；将100项本应政府部门承担的行政事务，转交政府各部门独立承担，不得转嫁给居委会；同时，将政府承担的、服务难以到位的一些社会服务的职能交由社会中介组织（如罗山市民会馆）去承担。

（4）重新架构政府部门管理和服务重心下沉到社区的配套制度，包括：责任制、公示制、承诺制、评议制和监督制。其中，实行“三会”制度，加强居民和居委会对政府部门工作业绩的评议和监督；一是“评议会”，由居委会组织居民每年召开1－2次民主评议会，对与居民利益密切相关的“七所八所”的工作评头论足，提出表扬、批评和建议；二是“协调会”，对社区中产生的利益矛盾和纠纷，视情由居委会组织协调，请当事人和有关部门参加，共同协商、调处；三是“听证会”，对区政府、街道办事处每年为社区居民办的实事，由居委会召开居民会议，听取居民意见和建议，让居民知情、参与，使政府了解社情民意。

3．南京市玄武区。南京市玄武区在学习和借鉴“江汉模式”经验的基础上，也将城市基层政权与社区居民委员会的关系界定为：“指导与协助、服务与监督”，并通过社区服务体制的根本性改革，来具体实现这种关系。南京市玄武区结合社区服务的优势，根据居民需求的差异性和多层次性，以社区为平台，通过体制创新，整合社区服务资源，合理划分政府、社区、企业在社区服务中的功能，政府提供纯公共物品，社区提供特殊公共物品，企业提供私人物品，划分政府部门、社区组织、企业在社区服务中的行为边界，架构政府、社区、企业的合作机制。在街道层面，建立政府行政事务受理中心、社会保障服务中心，实现政府公共服务的集中化、规模化与公开化，满足居民对纯公共产品的需求；同时，通过企业化的运作机制，满足居民对私人产品的需求（如“万家帮”家政服务公司）；在社区，通过自治手段和民主方法，培育群众性团体（如文化、体育、艺术团队等）以及志愿者服务队，满足居民对特殊公共物品的需求。

如果从满足居民多层次需求的角度看，社会经济结构可以分为“三大板块”：政府、市场、社区，即政府提供纯公共物品，市场提供私人物品，社区提供特殊公共物品。可以说，南京市玄武区通过社区服务体制的综合性改革，在城市基层――社区，初步出现了“三大板块”的功能性划分。

4．北京市东城区。2001年6月11日，北京市委、市政府召开了全市第三次城市管理工作会议，明确提出了北京市社区建设与体制改革的目标及阶段性任务。东城区被选定为是落实北京市第三次城市管理工作会议精神，全面推进社区建设与体制创新的试点城区之一。东城区选定东直门街道、和平里街道作为改革的试点街道。东直门街道借鉴了江汉区的经验，把街道办事处与社区自治组织关系界定为“指导与协助、服务与监督”（北京市及其城区和街道，先后6次到江汉区学习考察）。笔者参加了东直门街道办事处改革方案的讨论，从东直门街道办事处的改革方案看，具有三个新的特点：

（1）改革方案更为配套。除《东直门街道工委办事处关于转变政府职能、深化社区管理体制改革的实施方案》外，出台了9个具体的实施细则，包括：《东直门街道办事处与社区建设有关的工作任务一览表》、《东直门街道办事处关于费随事转和社区财务管理的实施办法》、《东直门街道社区居民委员会社区建设工作任务一览表》、《东直门街道工委关于建立和完善社区党组织的有关规定》、《东直门街道关于加强社区群团队伍（组织）管理办法》、《东直门街道办事处关于派公务员进入社区工作的实施办法》、《东直门派出所关于民警进入社区的实施办法》、《东直门外医院关于派医生进入社区的实施办法》。

（2）更为具体的界定了街道各部门与社区居民委员会的任务。与江汉区满春街办事处的做法不一样，东直门街道办事处依据《居组法》对居民委员会6条任务的规定，结合社区建设的实际，将社区居民委员会的任务细化为自治管理任务和协助政府管理任务两大类。其中自治管理任务共23项，协助政府管理任务共22项；同时，细化了街道各科室在社区建设中的任务，共44项。双向任务分解，基本上全部涵盖了社区建设五大任务，让街道办事处各科室、社区居民委员会对自己的事务做到心中有数，各负其责，各司其职。

（3）剥离街道办事处的职能，发育非政府组织和非营利性组织。在东直门街道改革方案中，按照政事分离原则，把原来隶属街道办事处的环卫所、绿化队、社区服务中心、文体中心、社会劳动保障事务所等事业单位和以及红十字会、妇联、慈善协会等社会组织，从街道办事处行政机构体系中分离出来，恢复其独立的法人事业单位或独立的社团；同时，将街道办事处承担的诸如垃圾清扫与清运、绿化、文体娱乐、青少年帮教、社会互助等社会服务性职能，剥离给这些事业单位或社团组织。其目的在于：既强化街道办事处的行政管理职能，又培育非政府组织或非营利性组织，提高公益性服务的质量。

其体制改革的总体思路是，改革街道办事处行政管理体制，强化社区自治管理，培育非政府组织和非营利性组织，并把三者结合起来，建立政府依法行政、社区依法自治、非政府组织和非营利性组织充分发挥作用的社区自治模式。

三．2000－2001年：社区“四个民主”在制度建设上的发展

2000－2001年，社区居民自治的体制环境在得到优化的同时，社区内部“四个民主”的制度建设也取得了新进展。表现在以下几个方面：

（一）社区民主选举由间接选举步入直接选举

从1999年4月沈阳市的“政府招选候选人、居民代表或户代表投票”，到2000年5月南京市宣武区红山街道北苑社区的“政府招选侯选人、居民直接投票”，再到2001年7月广西柳洲市和武鸣县的“居民提名侯选人、居民直接投票”。从广西武鸣县社区直选的规则、程序及过程看，它具有如下几个特征：（1）全方位的直选。即直接选举的范围不仅仅是社区居民委员会，而是包括居民小组长和居民代表。之所以要强调直接选举居民代表和居民小组长，不仅仅是因为选好居民代表和居民小组长，是搞好社区居民委员会选举的基础；更重要的还在于：按照议行分设的原则，居民代表会议属于社区自治组织中的权力机构，不是一个可有可无的机构，而组成居民代表大会的前提，就是民主选举居民代表；同时，居民小组是社区自治的基本单元和支撑点，要发挥居民小组的自治功能，必须以民主选举的方法来夯实自治的基础；因而直接选举居民代表和居民小组长，与直接选举社区居民委员会同等重要。   （2）全过程的直选。即在居民小组长、居民代表和居民委员会选举的全过程，即从初步候选人的提名，到正式候选人的确定，以及正式成员的最终产生，均充分发扬民主，按照少数服从多数的原则，由选民来定夺。（3）程序化的直选。武鸣县推出了“五步直选法”，每一步均按照规定的程序进行。如正式投票流程的“六步曲”：居民小组长在验证处签名，核实选民人数――居民小组长在签证处和发票处签名，领取选票――居民小组长将选票分发给选民――选民填写选票――选民依次投票――选民按顺序回到原座位。（4）高参与的直选。武鸣县城厢镇6个社区居民委员会直选中，选民参选率均在80％以上。

（二）社区民主决策步入制度化轨道

如何建立一种规范的、有序的民主决策制度，是目前社区民主自治活动亟待解决的一个重要问题。这一问题的难处在于，一方面既要保证社区党组织的政治领导地位，参与社区重大问题的决策，又要防止社区党组织包办代替，削弱社区自治组织的自治功能；另一方面，既要增强社区成员代表大会和议事委员会的议事决策功能，又要避免社区居民委员会被动式地执行成员代表大会和议事委员会的决定。也就是说，社区民主决策机制应实现两个平衡：在体现党组织领导地位与发挥社区自治功能上寻求平衡，在发挥成员代表大会和议事委员会决策功能与发挥居委会自主管理功能上寻求平衡。在浙江省宁波市海曙区，形成了社区党组织与社区自治组织间的共同决策制度和程序。（1）建立议事委员提案制度。要求议事委员在一定时间内，就居民普遍关心的问题提出议案。（2）决策项目的选定制度。除《年度工作计划》审定通过外，平时，应坚持“决大事”和“一事一决”制度，避免议题过多，或议小事而非议大事。社区党组织书记主持召开有议事委员会主席、副主席和居委会成员参加的专题会议，就议事委员所提出的议案，通过集体讨论，确定具体的议题。（3）决策项目的通告制度。议事委员是居民、辖区单位等的代言人，为保证议事委员更好地反映居民和辖区单位的需求，在社区内公开决策项目。一是提前半个月在社区内张榜公布决策项目，说明决策项目的内容、原因、时间，提倡居民通过正常途径提出自己的意见和建议。二是提前半个月向议事委员发出《决策项目通知书》，注明议题、时间，提出要求：各位委员应就此作调查研究，重在提出解决问题的对策。这应视为对议事委员行为的约束，议事委员享有议事决策权利的同时，应承担义务，实现权利与义务对等。（4）议事委员会全体会议决策制度。议事委员会全体会议是社区民主决策最主要的形式之一（与沈阳等地不同，海曙区的议事委员会不是与社区成员代表大会并列的两个机构，而是社区成员代表大会内设的一个常务性机构，类似于人大与人大常委会之间的关系）。会议依次经历5个议程：清点与会人数，过半数，方可宣布开会；社区居委会主任作议题介绍和相关情况说明；议事委员充分发表意见；议事委员会主席综合大家意见，草拟决议，通过协商或表决，按照过半数的原则形成决定。（5）分工负责制。按照“共同决策、共同解决问题”的原则，明确社区党组织、议事委员、主席、副主席和居委会成员在执行过程中的职责任务。

上述制度设计的出发点，是要从初始制度的选择上避免类似农村党支部与村委会关系不协调现象在城市社区自治中出现。

（三）社区居民委员会的自治管理功能有所强化

社区居民委员会的自治权利有了原则性规定。全国26个国家级实验区和100多个省级实验区，都通过省、市、区、街道等各级文件，原则上社区居民自治的各种权利，一般包括：民主选举权、社区事务决策权、社区事务管理权、社区财务自主权、社区对政府部门的监督权，有的地方如沈阳和武汉等地，还原则性规定了社区组织对政府部门不合理摊派的拒绝权，不少的街道办事处还赋予社区居民委员会多项初审权，如武汉市满春街办事处赋予社区居民委员会低保申请初审等10余项初审权。

沈阳市为保障社区居民委员会的自治性质，改变社区委员会（社区居委会）下设工作委员会与政府部门和群团组织上下对口的做法，而是根据社区居民的多层次需要，发育各种中介组织，将社区委员会与各中介组织的关系由过去的领导与被领导关系，转变为指导与支持的关系，社区委员会组织和指导各中介组织开展“三自”活动，既弱化政府部门对社区的行政干预活动，又进一步夯实社区居民自治的基础。

北京市东城区东直门街道拟将社区内部的各种群众性团体（如腰鼓队、京剧爱好者团体、桥牌协会等），这些群众性团队一般都具有以下几个特点：一是人数较少，二是上无挂靠的协会，下无分支机构，三是不具备纳入民政局社团登记条件。东直门规定：这些群众性团队由社区居民委员会自主管理，要求社区各种群众性团体均需要到社区居民委员会登记、注册。这样做的好处在于：一是突出了社区居民委员会是社区自治管理主体组织的地位；二是由社区居民委员会自主管理，更有利于避免在社区内部滋生不良亚文化群体。

（四）社区公共事务管理手段的民主化和自治化

从一定意义上讲，社区居民自治就是居民通过民主方法和自治手段来直接管理社区公共事务。据笔者的调研，社区居民开始实践通过民主方法和自治手段来解决社区公共问题或管理社区公共事务。其具体形式包括：

1．居民小组自治。我们在武汉市的江汉区和海曙区发现了社区内生出居民小组自治的规则与运作程序。本中心研究人员曾对武汉市江汉区常二社区居民小组自治作了深入调查，王敬尧撰写了《常二社区的门栋自治》一文，刊于《社区》杂志2001年第9期。周风华对海曙区居民小组自治作如下总结：在1998年创建文明小区的过程中，居民小组自发提出了自治管理的要求（在海曙区，老百姓习惯称居民小组为墙门或楼群），在户代表会议上，大家共同协商，一致提出了墙门自治的目标，这些目标后来成为社区发展的建设目标。如龙柏社区提出“环境美大家舒心，治安好大家放心，邻里和睦大家宽心，有困难大家关心，计划生育大家热心，文体活跃大家开心”。中宪社区提出“有事相互帮助、个个出自诚心；楼道环境卫生、户户十分关心；邻里团结互爱、人人都能热心；加强安全防范、人人承担责任；门栋公益事业、大家踊跃承担；社区公共管理、各户积极响应”。澄浪社区的目标是“爱流古堰、居安人和、共享成果”，“爱心献给社区、关心献给别人、孝心献给父母、信心留给自己”。门栋自治制度包括：（1）“一代三员”制。即一个楼群的居民通过户代表会议，民主推选门栋代表。各门栋代表召开户代表会议，推选宣传员、调解员和卫生管理员。“一代三员”通过各种途径听取本墙门居民的意见和建议，定期开会研究和解决本墙门的实际问题。（2）《墙门公约》。如“详和楼群”的公约规定：礼貌待人，不说粗话、脏话；邻里互助，不损人利已；讲究卫生，不乱扔垃圾；家庭和睦，不孤行已见；相信科学，不搞封建迷信。（3）不定期的“户主会”制度，做到有事共同商量、互相配合。每次会议都有中心议题，卫生问题、安全问题、计划生育问题、遵纪守法问题、老年人活动问题、青少年假期活动问题等，主要是结合本墙门的实际情况进行讨论，还要汇报工作情况和资金使用情况，都有详细的会议记录，因特殊情况不能到会的也主动请假，从而做到墙门自治活动有章可依、有规可循。通过“户主会”的民主协商，建立了墙门的水费收缴制度、楼道卫生保洁制度等。（4）设立墙门自治基金。为保证墙门创建所需资金，使居民能关心和参与这项工作，又不增加社区居委会的经济负担，经户主会议讨论，在自愿的基础上筹集资金，捐款额在20－50元之间，60％的住户都捐了50元。（5）开展丰富多样的自我管理活动。非常有意义的是自主设计楼群形象。如以“乐趣之窗”为形象的乐趣楼是各户主商量的结果，在户主会上，提出了不少的楼名，但都觉得不是最好，有一住户提出是否可以叫乐趣搂，其理由是，本墙门67楼栋用地方方言称呼就是乐趣楼，这种谐音很有意义。它同时也反映居民生活和谐、快乐与富有情趣，表明我们事业兴旺、安居乐业。这一提议得到大家的赞赏和认同，接着，大家在此基础上共同设计制作本楼的窗口标志——《乐趣之窗》，还用“6”和“7”两个数字组成一个开口大笑的脸谱作为《乐趣之窗》的“窗徽”。住在本墙门的5户市财税学校的老师和干部主动制作了橱窗，《乐趣之窗》宣传的内容很广泛，每月至少一期，是与居民生活息息相关，喜闻乐见的。

2．居民论坛。议“政”（议社区内部的公共问题或公共事务）是居民民主参与的一种形式。武汉市江汉区的花楼街武汉关社区内生出社区居民论坛。武汉关社区居民论坛产生的背景与过程是：根据江汉区社区建设与体制改革目标模式的要求，街道办事处的角色开始调整：街道办事处不再给社区居民委员会下派任务，而是给予业务指导和支持；相应地，社区居民委员会的角色也开始调整：由过去从街道办事处接受任务转变为自己去找事做。初期，不少的社区居民委员会感到不适应。怎样找事以及找什么事，就成为社区居民委员会首先要解决的问题。为此，武汉关社区居民委员会从毛主席的“从群众中来，到群众中去”得到启示，干脆让居民来议事。200年3月15日，社区居民委员会利用社区市民学校，举办了第一次“社区论坛”，江汉区第11届人大代表、原武汉关居民委员会主任潘志萍就落实市人大“三号议案”，整治背街小巷，进一步创新环境，作主体发言，激起与会的20余名居民代表争先恐后地“插话”。在本次论坛会上，居民代表共议出了社区环境卫生、消防治安、“三无流动人口”占道经营等5件居民反映强烈的大事。受此启发，社区居民委员会逐步规范“社区论坛”规则与程序。包括：（1）发放《居民意见征求表》，作为确定“社区论坛”议事项目的依据；（2）坚持每月举办1次“社区论坛”的制度；（3）制定“社区论坛”议事程序；（4）建立《居民提议登记册》制度；（5）建立处理结果的反馈制公示制。

3．居民公决。武汉市江汉区、湖北省黄石市石灰窑区、沈阳市沈河区和东陵区、广西柳州市的一些社区，都实践过利用全民公决的形式，来解决社区内部公共问题或开展公益事业建设。如武汉市江汉区满春街的长堤社区，社区居民委员会办公室所在的院落――惠慈巷10号，撤违后，居民楼中间留下一块“天井”，社区居委会干部拟建一批花坛。花坛建成什么样，种什么花草，都交于社区居民公断，居民出方案，画图纸，筹集600元买鲜花、植草皮，花坛很快建成。由于花坛凝聚着居民的劳动，居民倍加珍惜，根本改变了过去居委会建而居民破坏的情况，体现了“自己的事情自己断，自己的事情自己办，自己的成果自己维护，”的自治理念。

4．社区文明建设督导委员会。沈阳市沈河区山东堡社区居民自发组织“社区文明建设督导委员会”，强化对社区公共设施、花草树木、治安、卫生、环境等的综合管理。“社区文明建设督导委员会”创立的原因是，1999年以前，山东堡社区被居民形容为“三无”社区，“无一块砖”即没有居民委员会办公室，“无一条水泥路”即居住小区的路面全部是泥巴路，“无一根草”即居住区没有一块绿化地。为改变社区面貌，社区委员会、社区成员代表大会和议事协商委员会通过民主协商，采用多元化筹资渠道，获得了街道办事处的资助、辖区单位的捐助和居民捐款，解决了社区居民委员会的办公用房，泥巴路改建为水泥路，杂草地变成绿化地，居民第一次有了休闲的公共设施。对于山东堡社区居民来讲，这是一个来自不易、倾注自己心血的巨大变化。居民在享受这些变化的同时，想到了如何维护公共设施、如何呵护花草、如何维护环境等问题，社区协商议事委员会主任朝延宁提议成立由组成的“社区文明建设督导委员会”，让居民自己来管理，这一提议获得了居民、物业管理公司、宁闻三校等辖区单位、社区自治组织的广泛赞同。（1）督导委员会由社区委员会、协商议事委员会、物业公司、宁闻三校等各方代表组成，朝延宁被民主推选为主任。（2）明确规定了督导委员会的任务和职责5条：贯彻执行上级各有关部门任务，协调一致具体实施；结合社区实际，制定社规民约（居民公约），经居民代表大会讨论通过；听取居民建议、意见，改进社区工作；在居民中选拔有威望，关心社区文明建设的居民组成一只督导员队伍，义务督导社区秩序、环境、卫生、治安等事宜；阶段性总结，表彰好人好事，批评教育违反居民公约的人和事。（3）制定了《居民公约》，共7条。在不少城区和不少社区，《居民公约》往往是市、区民政局或街道办事处统一制定，交各社区执行，其内容往往是一个城市《市民公约》的翻版。山东堡社区居民公约由居民自己制定，这件事本身就具有民主价值。（3）通过居民自愿报名，民主推选，组成了居民督导队，并明确了督导队员的职责和任务，队员挂牌上岗。

综上所述，近年来，中国城市社区民主建设“双重民主化”的轨迹日益清晰，政府管理体系和社区居民自治机制正处于积极地、稳妥地、渐进式的变迁中，政府、社区组织、居民的民主意识正在发育，民主参与能力和参与技巧正在提高。

四、城市社区民主建设面临的新问题及展望

当前，城市社区民主建设仍然面临着严重的“制度瓶颈”，法律和相关制度的滞后越来越明显。

1．《居组法》的滞后。1990年实施的《居组法》，主要是参考了《村组法》而修订的，没有充分地考虑到农村村民自治与城市居民自治的差异性，相当一部分条款已经明显不适应，譬如：没有体现“双重民主化”的价值取向；社区居民自治的原则不明确；社区居民自治权利模糊；缺乏对社区内外各种关系的界定等等，应根据实践的发展，加快对《居组法》的修改工作。

2．户籍制度改革滞后，限制了相当一部分居民特别是“外来人口”享受公民权利，不利于城市社区民主的发展，也不利于增强居民对社区的认同感和归属感。

3．地方人大和地方政府过去出台的地方性法规和政策，与中办23号文件精神相冲突，如物业管理的地方性规定与中办23号文件冲突，使社区居民委员会与物业管理公司的关系难以理顺。

4．现有法律对非政府组织和非营利性组织缺乏明确界定，限制了非政府组织和非营利性组织的发展。

实际上，目前社区建设和社区民主建设存在的各种问题，往往都是因为上述法律滞后、制度改革滞后、相关政策滞后密切相关。

从1999年－2001年中国城市社区建设和社区民主建设的进程看，城市社区建设和社区民主建设正是在解决问题――取得进展――发现和解决新问题――取得新进展这一循环过程中逐步向前发展的。总体上看，未来两年，中国城市社区民主建设将出现循序渐进、积极而稳妥的发展态势。

1．未来两年，中国城市社区建设和社区民主建设的战略地位，将逐步得到全社会的认同。现代化、民主化和法制化的社会，应该是社会结构合理分化的社会，社会结构应合理分化为政府、市场和社会三大板块。改革开放以来，中国社会结构正处于快速的转型之中， 1978年至20世纪90年代中期，伴随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，通过政企分开，政府经济管理职能的转变，现代企业制度的逐步建立等，中国社会结构一分为二，由单一的政府板块转变为政府与市场两大板块并存的格局。20世纪90年代末期以来，中国社会结构正处于从一分为二向一分为三的转变过程中，发展趋势是最终形成政府、市场、社会三大板块互动的格局。目前制约中国体制改革和社会结构转型的两大难点问题，是政社不分和企社不分的问题。政社不分导致政府管了许多管不了、也管不好的社会事务，不仅管理成本高昂、管理效益低下，而且恶化了政府与社会的关系；企社不分导致企业管了许多管不了、也管不好的社会事务，不仅管理成本高昂、管理效益低下，而且阻碍了现代企业制度的建立，政府部门也往往以加强社会管理为名，加强对企业的控制、增大对企业的不合理摊派。正是由于政社不分和企社不分这两大矛盾的突出及其弊端的严重性，中国城市社区建设才应运而生。中国城市社区建设的根本问题，就是要创新城市基层社会管理体制，重新界定政府、企业和社区在城市基层社会管理中的权利关系和功能范围，通过发育社区自我管理和自我服务组织，来承接政府和企业转移出来的社会管理和社会服务职能，实现政府管理与社会管理分开，实现企业资本运营与社会管理分开，形成政府依法行政、社区居民依法自治、市场机制充分发挥作用的现代治理模式，以满足城市公民的多层次需求，促进经济增长、政治民主、社会进步可持续的运行机制。

经济体制改革过程中的政府与企业分开，本身就是公民经济权利的扩大与保护。伴随城市社区建设的发展，政府与社会分开以及企业与社会分开，公民权利将从经济领域，逐步扩展到政治、文化和社会生活的各个方面。从这个意义上讲，中国城市社区建设既是推进中国体制改革和城市社会结构合理划分的基础工程，也是改善政府管理体系、促进企业改制、扩大公民民主权利的中心环节。中国城市社区建设和社区民主建设的这种战略性地位，将随着社区建设进程的加快，而逐步为社会所认可，从而为中国城市社区建设和社区民主建设形成更好的社会氛围。

2．未来两年，中国城市社区民主建设的制度环境，将得到进一步改善。这里的制度环境，是指由国家制定和监督执行的，旨在理顺社区与政府、企事业单位和各种社会服务组织等之间关系的各种法律、法规和政策等基本规则。这是社区民主建设、社区居民自治的基础制度和基本的法律依据。其中，关键是解决《居组法》滞后于城市社区建设实践的问题。2000年以来，全国人大和国家民政部已就《居组法》的实施情况作了大规模地调研，国家民政部已提出了修改《居组法》的初步意见，并开始在各地征求意见。未来两年，全国人大将根据目前社区建设和社区民主建设的需要，修改《居组法》，各级地方人大也将依据新出台的《居组法》修改原有的《实施办法》或《实施细则》。同时，伴随《居组法》的修改、贯彻与实施，以及伴随社区建设战略性地位的凸现和全社会认识程度的提高，目前制约社区建设和社区民主建设的相关法规和政策也会逐步修订，诸如户籍制度、物业管理规定、外来人口管理制度等，都作出相应的改革。

3．未来两年，中国城市社区居民自治的规则和运作机制将进一步规范和完善，居民民主参与能力和参与技巧将提高。再过1－2年，社区居委会将步入社区成立后的第一次换届选举，届时，社区直选将不会再是个别地方的经验，在部分大中小城市和集镇将进行直接选举，民主选举的程度会逐步提高；同时，社区内部自治规则将由政府帮助制定转变为社区自主确定，不同类型的社区（诸如纯居民社区、家属社区、商居混合社区、城乡结合部社区等）将形成多样化的、各具特色的民主治理机制。

4．未来两年，社区组织网络将呈现出横向发育的新格局。一是社区组织多元化，大体包括社区党组织、社区自治组织以及多种多样的社区中介组织，如志愿者组织和会员性组织（如居民自发形成的文化、健身、娱乐等团体）。二是非营利性的中介组织发展迅速。如桥口区作为市场大区，各种民办非企业（简称“民非企业”）有110多家，涉及教育类65家、卫生类31家、文化类1家、体育类3家、民政类7家。三是政府、辖区单位、社区之间横向联系的、松散的组织出现，如北京西城区在街道层面建立的社区建设联系会，由党委政府、辖区单位和社区代表组成，使三者之间的利益沟通和信息交流制度化、经常化。社区组织网络化将扩展居民利益反馈渠道，改善社区信息交流机制，构建社区资源整合机制，扩大居民参与社区事务管理的渠道。

5．未来两年，“双重民主化”的进程会加快，政府管理体系将得到改善。伴随社区自主管理组织的发育和居民自治能力的逐步增强，会对加快政府管理体系改革提供更大的社会动力，并推进政府管理体制的改革。政府管理体制改革将在两个层面展开：一是社区将成为未来民主选举区人大代表的选区，从而增强区人大代表与社区居民的利益关联度，促进区人大代表对居民负责，推进人大制度的改革；二是政府管理体制改革可能改变过去从上到下的改革路径，走出一条从下到上的新的改革路径，即从理顺社区自治组织关系与区街政府部门间关系，逐步扩展到理顺街道办事处与区政府职能部门间关系，再扩展到理顺区政府与市政府间的关系。

参考文献：

1．2000－2001年，武汉市江汉区委、区人民政府关于转变政府职能、理顺区街政府部门与社区关系的相关文件。

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3．2001年7月，广西壮族自治区武鸣县关于社区直接选举的相关文件。

4．2000－2001年南京市玄武区关于改革社区服务体系的相关文件。

5．2001年北京市东城区东直门街道办事处、和平理街道办事处关于深化社区建设，转变政府职能，理顺政府部门与社区关系的相关文件。

6．2000－2001宁波市海曙区关于深化社区建设，居民自治规范化建设的相关文件。

7．2001年，上海市泸湾区关于深化社区建设，建立社区长效管理机制的相关文件。

8．武汉市江汉区的长堤社区、常二社区、武汉关社区、青年社区，沈阳市沈河区的山东堡社区、圣天社区，沈阳市东陵区泉园街道的爱民社区，宁波市海曙区的澄浪社区、龙柏社区、郡庙社区等有关社区居民自治的规章制度等。

9.（英）戴卫·赫尔德：《民主的模式》，中央编译局，1998年。

10．陈伟东：《城市基层社会管理体制的变迁：单位管理模式转向社区治理模式》，《理论月刊》2000年第12期。

11．陈伟东：《政府与社区：共生、互补、双赢》，《华中师范大学学报》（人文社科版）2001年第3期。

12．陈伟东：《论社区民主的制度结构》，《社会主义研究》2001年第3期。

13．李雪萍等：《大家的事，大家一起决策――社区共同决策制度》，《社区》2001年第6期。