内容摘要：社区组织选举成为我国公民最广泛的民主实践，因此，保障选民的知情权，确保选民参与的有效性不但是社区选举中急待解决的一个理论问题，而且也是一个急需解决的实践问题。本文主要探讨了选民知情权的涵义、内容及其实现途径。保障选民的知情权是维护选民的合法权益，确保选举结果权威性和合法性的关键所在。

关键词：社区选举   知情权  权利保障

社区组织选举是居民参加社会事务管理的一个重要的方式，是人民当家作主，行使管理国家和社会事务权利的直接表现。社区选举必须遵守公平、公正、公开的基本原则，为此，要解决两个基本问题，一是保证选民选举权与被选举权的平等行使，确保选举的公正与公平；二是尊重选民的权利，根据他们的意愿做出自己的选择。这两个问题实质上是一个问题的两个方面，尊重选民的意愿是问题的实质，保障权利的平等行使是问题的外在形式。要解决这两个问题，最主要的就是充分保障选民的知情权，使选民在整个选举过程中能够根据有关情况决定参加选举的策略，积极有效地参加选举。

一、社区选民知情权的涵义与特征

知情权(right to know)又称“知”的权利、知悉权、了解权。作为一种权利主张的法学概念，是由美国新闻编辑肯特·库泊（Kent Cooper）首先提出来的。其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情，国家应该最大限度地确认和保障公民的知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利。[i]从其基本含义可以清楚地看到，知情权包括“知悉”、“获取”两个方面的内容，其中“知悉”主要是权利人从另一方的告知中知晓某种信息，而“获取”则指权利人通过索取、查阅某种记录着信息的有形载体以获取某种信息。[ii]从上述关于知情权的介绍中，我们可以知道所谓社区组织选举中的选民知情权是指在社区组织选举时，选民所拥有知悉、获取有关选举的各种条件、相应的程序和有关过程的权利。具体地说，它包括选举方式（直接选举、户代表选举、居民代表选举）的选择，选举委员会成员所具备的基本条件和产生办法、工作程序，居民代表的基本条件、产生办法，初步候选人应具备的条件和推选方法，正式候选人产生的基本程序，社区组织产生时投票的办法和程序等。

知情权是选民的一项基本的权利，具有不可缺乏性、不可取代性、稳定性、不可转让性、稳定性和母体性等基本的法律特征。[iii]第一、知情权具有对选民的不可缺乏性，选民有权知道他应该知道的信息。第二、知情权具有不可替代性，知情权代表着选民参与社区选举的广度和深度，如果它不能完全实现，意味着选民参与社区选举的主体地位被消除；第三知情权具有不可转让性，知情权是选民应有的一项基本权利，不能也无法转让给其他选民，即使转让给其他选民，他也不可能享有两份知情权；第四，知情权具有稳定性，知情权与选民紧密相连，伴随着选民经历整个选举的历程，不会因为其他外在的因素的变化而变化；第五，知情权具有母体性，选民的其他一切权利都必须依据知情权的实现来实现，是选民其他权利实现的前提和基础。因此，知情权具备了基本权利的法律特征，是社区选民的一项基本的权利。

充分保障选民的知情权是选民在社区组织选举过程中充分表达自己意愿的前提，也是建立政府、居民双方都能够满意的社区组织的基础。如果选民的知情权在社区组织选举中无法得到保障，那么，即使是由选民直接选举产生的社区组织也只能是少数人满意的社区组织，对大多数人而言，由于他们所掌握的有关信息不充分、不完备，所以做出的选择也不能够完全表达自己的真实意愿，所参与的选举也只不过是简单地“行使自己的选举权”，因为，他们并没有真正了解选举的游戏规则，这种选举更多的带有“从众”的成分，所表达的意愿，更多的是少数人的意愿，而不完全是自己的意愿。因此，保障选民的知情权，不仅有利于选民的参与，而且有利于保障选举结果的合法性和权威性。

在社区组织选举过程中，选民知情权的实现是选民积极有效参与的基础，也是保证和实现选民其他合法权利的基础。在社区组织选举中，选民享有选举权与被选举权、监督权等各项真实有效的权利，如果选民知情权得不到保障，那么选民的其他权利也就失去了实际意义，因为这些权利的实现要以选民对各项信息的准确了解和掌握为基础，在此基础上，才能够根据自己的实际和意愿选择参与策略，以实现和维护自己的各项权利。在选民知情权没有保障的情况下，选民无法真正参与选举，也难以避免由于不知情而导致权利受损情况的出现。从这个意义上讲，保障选民的知情权就是保障选民的基本权利，只有实现了知情权，选民的其他权利才能够真正实现。因此，选民的知情权能否实现是社区组织选举工作能否顺利进行、选举结果是否具有合法性和权威性关键所在。

二、社区组织选举中选民知情权的基本内容。

权利和义务从来就是一对孪生兄弟，享有一定的权利就必须履行一定的义务，一部分人享有一定的权利，另一部分人也相应地要履行一定的义务。社区选民知情权的内容也包括权利主体的权利和义务主体的义务这两个方面。社区选举知情权的权利主体是指社区选民，作为权利主体，选民享有的权利包括知晓的权利、申请的权利、获得帮助的权利、更正权、获得救济的权利。选民获得信息的方式有两种方式，第一是通过各类媒体的报道、政府部门下发的文件及宣传资料、选举委员会发布的公告等方式被动地获得相关信息，第二是通过自己主动咨询行为获得相关的各种信息。知情权的义务主体是指负责选举工作的地方各级政府和社区选举委员会，作为义务主体，其义务包括制定相关的制度保障选民知情权的义务、依照有关规定及时公开各类选举信息的义务、进行宣传教育的义务、为选民了解相关信息提供方便的义务、开展培训的义务等。[iv]具体地说，选民知情权包括以下几个方面的内容。

第一、权利主体的权利，从主次关系上看，可以分为知晓的权利和其他权利两个方面。一是权利主体知晓的权利，这是选民知情权中最主要的权利，在社区选举中，它具体包括五个方面的内容：

首先是让选民了解换届选举工作采取什么选举方法，这是选民关注社区组织换届选举首先关注的问题。《中华人民共和国居民委员会组织法》（以下简称《居组法》）中规定社区组织选举可以采用三种方式：居民代表选举、户代表选举和全体选民选举。选民之所以首先关注选举方式的选择，是因为不同的选举方式决定了居民参与的范围与程度，决定了绝大多数选民意愿能否直接表达。相比之下，采用户代表选举方式选民参与的范围比采用居民代表选举方式选民参与范围要广，全体选民直接参与选举方式的选民参与范围要比采用户代表方式选民参与的范围广。选民参与的范围的大小影响到选民意愿的表达程度，全方位地参与选举时，选民意愿表达程度要比小范围的选民参与选民意愿表达的效果要充分，民主程度要高。因此，选择哪种选举方式的，必须要让选民有一个充分的了解，这样，可以使选民对整个选举有一个正确的心理预期。

其次是选举委员会的产生程序及其运作制度。选举委员会是社区组织换届选举工作的组织者和主持者、选举规则的制定者和实施者、选举信息的发布者和选民正当权益的维护者，在社区换届选举中具有重要的地位。正因为如此，社区中的选民对这个问题十分关心。选举委员会的重要地位也决定了它与党和政府之间的关系。在社区组织的换届选举中，基层政府最关心的是新选出的社区组织成员能否胜任社区的工作，能否把党和政府的路线、方针、政策顺利地贯彻到社区之中。正是基于这些考虑，政府往往具有控制选举委员会的冲动，通过控制选举委员会，把党和政府的意图贯彻的社区组织换届选举当中去。因此，在实践过程中，往往就出现两中情况，一种是政府通过指派选举委员会成员的方式紧紧地控制选举委员会，以便贯彻党和政府的意图；一种是在政府指导下，充分尊重选民的意愿，让选民通过选举的方式，选举社区中有威望的社区成员组成选举委员会。由于产生方式的不同，选举委员会作用的发挥也有明显地差异。政府控制下的选举委员会更多地是体现和维护政府的意愿，而选民直接选举产生的委员会则更多地是体现和维护选民的利益。选举委员会的两种产生方式为不同的竞选者提供了不同的竞选策略，在政府控制选举委员会的情况下，对那些与政府关系紧密的选民最为有利，他们可以利用与政府之间的关系，把自己的竞选活动变为政府的组织意图，从而能够顺利地实现竞选目标。而在选民选举为主的情况下，对那些群众基础较好的竞选者最有利，他们可以通过与其他选民的关系，取得竞选的胜利。因此，在社区组织选举过程中，选举委员会产生的程序和方法必须向选民公布。

三是社区成员代表的基本条件和产生办法。《居组法》规定，“居民委员会向居民会议负责并报告工作。”同时还规定“涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。”这就在法律上赋予了居民代表大会一定的权利和地位。在社区建设的实践中，按照议行分设的原则，把居民代表会议确定为社区中的权力机构，有权决定社区中的重大事项。正因为如此，当选为居民代表，更多地参与社区事务成为相当一部分居民的愿望。在社区发展的历程中，居民代表的选举经历了居委会指定，居民确认，到户代表选举，再到全体选民直接选举产生这样一个历程。随着基层民主的发展，户代表选举和全体选民直接选举的方式逐渐成为居民代表产生的普遍的方式。为了使居民代表大会能够真正维护社区居民的权益，更好地在社区建设中发挥作用，各地方政府对代表的资格条件提出了一些原则性的要求，如具有一定的责任心、有一定的参政议政的能力、善于密切联系群众等。那么，在居民代表推选的过程中，政府和社区选举委员会一定要通过各种手段把这些基本的条件进行宣传，同时，结合在当前社区建设处于初期，社区中居民相互间还缺乏足够的了解和沟通的实际，选举委员会也应当实事求是地对社区中的那些热爱社区事业、关心社区发展、有一定的参政议政能力、在居民中享有较高威信的居民进行正面地宣传，从而把正确的信息传递给选民，让更多地居民了解他，认识他，确保把那些能够真正代表居民利益，能够真正维护居民的权益的居民选出来，避免在居民代表的选举中的盲目从众现象，把那些缺乏相应能力的居民选进来，而把那些真正符合居民要求的选民却被排除在居民代表之外而损害了选民利益现象的发生。

四是居委会干部的基本条件和产生办法，这是社区组织换届选举工作中最引人关注的问题。选民关注这个问题主要是因为居委会在居民日常生活中的特殊地位。按照社区内部组织架构理论，居委会是社区组织中的执行机构，具体负责执行社区居民代表大会的决议。但是，在现实的社区运行机制中，居委会不仅是居民代表大会决议的执行机构，而且还是社区中经常性的决策机构，同时还是连接社区与政府的桥梁和纽带。党和政府的路线、方针、政策更多地是通过社区党支部和居委会在社区中落实下来的；居民同政府发生的各种关系，如办理最低生活保障、残疾人救济、社区基础设施建设以及其他证件的办理等都是通过居委会来完成的；在社会组织还不发达的情况下，一些民间组织同社区发生各种业务关系时，也要通过居委会来进行。正是因为居委会在国家和社会生活中的特殊地位，政府会对居委会成员的资格条件提出原则性的要求。因此，社区选举委员会在制定社区选举办法时，要把政府的意见和要求贯彻到选举办法之中，并通过大量的宣传工作把它传递给选民，让选民真正明白哪些人可以推选为初步候选人，应当通过怎样的程序选举，这样可以保障选举的有效性。

五是把候选人的相关信息及时准确地传递给选民。随着我国经济体制改革的进行，越来越多的“单位人”回到了社区，在社区中去实现他们的一些公民权利，社区也日益成为居民表达和维护自身权益的场所。因此，什么样的候选人可以当选为居委会成员选民自然有一个普遍的标准，首先就是候选人是否具有为居民服务的态度，这是选民判断候选人是否合格的最根本、最重要的依据，如果他没有为居民服务的态度，一旦选举为居委会成员，他根本就不能为居民服务，更无从谈代表和维护居民的权益。其次是候选人有没有为居民服务的能力，这是评价一个候选人的另一个标准。有为居民服务的态度当然值得肯定，但是如果不能够把这种为居民服务的态度转化成为居民服务的实际行动，同样不能实现和维护居民的利益。如何才能判断候选人是否具备为居民服务的能力？居民能够了解的就是他是否具有过居委会的工作的经历，工作的业绩如何？或者是否有过在其他组织中做相应工作的经历，是否取得过较好的成绩等。第三是候选人知识水平如何，这是判断候选人工作能力的一个重要方面。虽然还没有人证明一个人的工作能力与其知识水平是否存在正比例关系，但人们判断一个人的能力时，还是把他的知识水平作为重要的指标。知识水平高的候选人在社区选举中无疑会占据优势。第四是候选人的思想道德素质，虽然这个因素在判断一个人的工作能力方面不占有主要地位，但是在对一个人进行综合评价时，这往往占据着相当重要的地位，甚至是一个主要因素。因而，在初步候选人产生后，选举委员会必须通过各种方式，把初步候选人的基本情况准确地传递给社区选民，为他们选出自己称心的当家人提供充分的依据。

二是权利主体的其他权利，包括申请的权利、获得帮助的权利、更正权、获得救济的权利等，这是选民的知晓权的延伸和保障。当选民的基本权利遭到侵害时，选民有权向选举委员会和政府部门提出申请，请求获得帮助和救济，以维护自己的合法权益。

第二、义务主体的义务。为了维护选民的知情权，义务主体必须切实地履行自己的义务，如制定相关的保障制度、及时公开各类选举信息、进行宣传教育、接受选民的咨询、开展培训、对违规行为的制止和处罚等，以保障选民的知情权，使之得以顺利实现。

三、选民知情权在社区组织选举中的实现途径。在社区组织选举过程中，通过哪些途径来实现选民的知情权，这是当前我国社区选举当中应当解决的一个问题。为解决这个问题，可以从以下几个方面着手。

第一、建立健全各项制度保障选民的知情权。没有规矩不能成方圆，没有制度，无以约束人们的行为，“没有惩罚的制度是没用的制度。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可以预见，带有一定惩罚的规则创造一定的秩序，将人类的行为导入可预期的轨道。”[v]为了确保选民的知情权，必须建立健全相应的制度体系，把选民的各项权利和义务用制度的形式规定下来，使之制度化，并对违反制度、侵犯选民利益的行为予以处罚，从而为选民知情权的实现提供一种稳定的制度保障。

第二、建立严格的选举程序保障选民的知情权。社区组织选举是居民参与社会事务的一种重要的形式，是居民当家作主的重要体现，因此，社区选举必须建立严格规范的程序。社区选举程序作为一种预设的行为约束机制，既有利于防止选举委员会滥用权利又能有效地保障选民的合法权益（包括知情权）不受侵害。如果说制度体系是从内容上保障选民的知情权的话，那么，选举程序则是程序的规则上来保证选民选举权的实现。因此，建立规范的选举程序，有利于从程序上赋予选民更多的知情权，从而保证选民知情权的实现。

第三、建立宣传动员机制，把有关选举的各种信息及时地传递给选民。为此，可以考虑采用以下方式。一是召开会议进行宣，包括选举动员会、居委会干部的评议会、听政会、居民代表会、选举委员会会议、居民座谈会、社区党员会等，通过召开各种会议，把有关选举的各种信息通过直接或间接的途径，及时地传达给社区选民。二是发布公告进行宣传，这是目前社区居委会选举工作中普遍采用的一种选举信息传递方法。在社区选举开始以及选举的每一个阶段开始之前或者结束之后，都要通过公告的形式，把相关的信息及时地告诉选民，以方便选民的参与。值得注意的一个问题就是，当前，一部分社区在进行社区组织选举时，发布的公告数量较少，没有能够把每一个选举阶段的情况向选民及时公布，给选民的参与造成了一定的困难。三是发放宣传资料进行宣传，包括致选民的公开信、致社区党员的公开信、社区组织选举的基本程序介绍、各类组织成员基本条件的介绍、宣传图片、音像资料等，通过宣传资料，把涉及选举的有关信息传递给选民。四是利用社区骨干力量进行宣传，由于现阶段居民的社区意识相对淡薄，还有些居民缺乏参与社区事务的习惯，参加社区组织选举的观念淡薄，这就要依靠充分利用社区中的居民小组长、党员、社区骨干等各种社区力量，利用与居民关系密切这个有利的条件，深入居民家中，做好宣传发动和思想教育工作，唤起他们的社区意识，把他们的注意力从家庭和单位引向社区，参加社区的各类活动，参加社区组织选举。五是制作宣传栏进行宣传，这也是社区选举中公布选举信息的一种常用方法。就是把选举中的各种信息制作成各种版面，配上图片、照片等相关内容，向选民宣传的一种宣传形式。它具有宣传内容容量大，版式随意、形式多样、容易为选民所接受等特点。六是开展竞选活动进行宣传，这是我国基层选举中新引入的一项宣传制度，是候选人与选民见面及宣传候选人在竞选中的竞选主张的一种形式，也是选民直接了解候选人的一种最有效的途径。在我国的社区组织选举的实践中，竞选活动一般都是在选举委员会的组织下，有序地进行。为了让候选人尽可能地宣传自己，一些地方（如宁波的海曙区）还允许候选人组建智囊团，帮助做好宣传工作，以争取更多的选民。在竞选的具体活动方式上，采用集中竞选和分散竞选两种方式，分散竞选活动就是候选人及其智囊团按照选举委员会的要求独自开展竞选活动，集中竞选就是由选举委员会统一组织竞选大会开展竞选活动，后者是现在较多地方采用的一种竞选活动方式。集中竞选活动通常按照选举委员会介绍候选人、候选人发表竞选演说、选民就自己关心的问题向候选人提问等程序进行。通过竞选活动，可以使更多的选民进一步认识、了解候选人，从而为选民的选举投票寻找到最直接、最有力的依据，增加选举的目的性和针对性，选出选民真正满意的社区组织成员。

第四、开展培训、咨询活动。为了让选民更加准确的了解到有关选举的具体问题，地方政府和选举委员会应当开展选举培训和咨询活动，告知选民享有的基本权利和义务、选举的基本程序和办法等，同时，接受选民的咨询，就选民普遍关心的问题，做出答复，通过这种方式，帮助选民解决在选举过程中遇到的各种问题，进一步宣传有关选举的各种信息，为选民形成正确的参与策略提供充足的信息依据。

第五、运用行政、法律等手段，及时解决选举过程当中出现的各种问题，切实维护选民的根本利益，确保选举的顺利进行。

保障和实现选民的知情权，不仅为选民及时参与社区组织选举，实现自身的选举权和被选举权提供便利条件，而且也为选民参与对社区选举的监督提供了相应的信息依据，这样，既可以保证居民的各种合法权利的实现，又可以保证社区选举始终在选民的监督之下进行，减少因信息交流不畅而引起的各种纠纷、上访事件的发生，使选举活动规范、有序地进行，确保选举结果的合法有效。