江汉区社区民主评议是社区组织和各种社群代表通过一套公开程序评价街道办事处、社区民警和社区干事职能转变、服务承诺履行状况的制度和过程。社区干事是由政府部门招聘并代表政府部门履行部分技术性和公益性服务职能的“准公务员”。2003年11－12月，江汉区开展了第三次“民评官”活动,华中师范大学城市社区建设研究中心 参与制度设计和过程指导、观摩。12月22日，湖北电视台以汉兴街常四社区为现场，面向全国和全世界直播了本次“民评官”活动。

一、“民评官”活动的过程

江汉区第三次的“民评官”活动包括两个层次：一是社区组织和居民代表民主评议本社区民警、计划生育干事、社会保障干事、最低生活保障干事、外来人口管理干事（简称“一警四干”）服务承诺履行情况；二是社区组织和居民代表民主评议所在街道办事处职能转变与服务社区状况。江汉区共有112个社区和13个街道办事处，根据文件规定每个社区参评代表不得少于70人，近8000名居民参加了本次社区民主评议活动，这是一次大众化的社区民主实践。

　　江汉区第三次“民评官”活动的基本过程包括：完善制度设置，推选社区评议工作小组，推选社区参评代表，受评组织和个人走访居民，受评组织和个人述职与接受质询、参评代表无记名填写评议表。

1、完善制度设置。本次社区民主评议制度设置包括评议方案、行为规范（社区评议工作人员行为规范、社区参评代表行为规范、受评组织和个人行为规范）、工作流程和操作程序三个部分。评议方案主要是明确规定评议活动的基本原则、基本目的、评议内容、评议方式、评议标准、评议结果的运用；行为规范是要明确划定各类行为主体的行为边界，各自明确应该做什么或不应该做什么，减少人为干扰；工作流程和操作程序是详细规定每阶段的日程以及每项工作的具体操作程序，使民主评议工作程序化。行为规范和工作流程是今年新增加的；同时，评议方案中的受评对象和评议内容等也根据改革实际作了修改，如：2002年底进入社区的社会保障干事、外来人口管理干事、最低生活保障干事全部列入受评对象，同时，环卫部门和市容监察队员因体制改革不再列入受评对象。

2、增强参评人员的代表性。在前两次评议活动中，参评代表主要是社区组织成员，本次评议活动按比例分别从不同利益群体中推选参评代表。以常四社区为例，参评人员构成情况如下：党员代表12人，居委会成员4人，协商议事委员会和成员代表大会代表40人，享受最低生活保障人员代表8人，外来人口代表5人，孕育妇女代表1人，残疾人代表1人，离退休人员代表5人，在职人员代表5人，共81人。参评人员构成的一个显著变化是增加弱势群体代表数量，其原因在于：弱势群体表现为贫穷，但贫穷的背后实质是他们在权力和资源分配中处于劣势，其权利缺乏制度化保障，因此，社区照顾不能仅仅理解为弱势群体被动地接受他人救助，而应该是为弱势群体表达利益和获取权利提供均等的机会和条件，弱势群体不能因为贫穷而被排斥于民主之外，民主不能与贫穷划等号。

3、规范民主推选程序。《江汉区第三次社区民主评议工作流程》严格规定了社区评议工作小组、参评人员的民主推选程序。以社区民主评议工作小组的推选为例，社区民主评议工作小组类似于社区民主选举中的社区选举委员会，是民主评议活动中的唯一的、合法的、独立的组织机构，需要通过民主程序来体现这一机构的合法性和权威性；其推选程序包括：一是界定资格条件，共四条；二是规定人员构成，由5－7人组成，其中，党支部1人，居委会1人，协商议事委员会1人，成员代表大会2－4人；三是规定推选方式，采用“双过半”民主推选方式产生，四是通过、公布工作人员的行为规范，接受居民监督。

4、增加评议前的面对面交流程序。社区生活的本质是成员之间的合作伙伴关系，合作伙伴关系需要以信任为基础，信任来源于成员之间的互动，互动的最佳途径是面对面协商与沟通。从这个意义上讲，社区民主评议的价值不在于结果而在于过程，不在于谁被评为“不满意”而“下课”，更在于建立一种制度化的协商、沟通机制。为此，本次评议活动借鉴了民主选举中的自由竞选程序，允许受评的街道办事处和“一警四干”事前主动接触居民，听取居民意见，准备述职报告（业绩、不足、打算），其意图是要促进双方之间的面对面交流和协商，在交流和协商中增进信任，促进合作，为社区发展提供必要的社会资本。

5、全面实施述职与质询程序。第一次“民评官”进行了公开述职但未实行受评对象接受代表质询程序；第二次“民评官”在部分社区和街道实行受评对象接受代表质询程序，为双方提供了面对面交流和沟通机会，增强了民主评议的竞争性和互动性；今年，述职与质询程序在112个社区的“一警四干”评议活动以及13个街道办事处的民主评议活动中全面推行。在对常四社区“一警四干”的评议以及对汉兴街办事处的评议中，提问与回答这种双向互动达到80余次。

6、实行无记名划票和投票程序。今年的“民评官”活动借鉴了社区居委会直接选举中的投票程序，评议代表依次领取评议表，依次进入秘密写票间，依次进行无记名投票。其意图是要减少人为干扰，为评议代表自由选择提供制度条件。

可以说，江汉区第三次“民评官”活动具有制度健全、程序民主，参与扩大、沟通互动的特征。常四社区“一警四干”的评议结果均为“满意”（这意味着他们可以继续从事社区工作，否则，将面临辞退、解聘的危险），汉兴街办事处的评议结果也为“满意”（这意味着汉兴街职能转变和为社区服务的工作得到了肯定，否则，汉兴街办事处将失去“先进街道”评选资格，主要领导也需要“背书”）。

二、“民评官”活动的可行性

根据我们多年参与实验和调查的体验，“民评官”活动之所以能够推行和具有可行性，来源于它本身内涵的潜功能。

1、制度互补功能。从制度结构看，合理的制度结构既要考虑制度要素的完备，又要考虑制度之间的互补关系。从江汉区政府组织与社区组织分权以及建立合作网络来看，其制度要素包括界定权利关系、划分职责、明确权限、配置公务员和社区干事、推行服务承诺制、建立社区民主评议制，这是一个完整的制度系统，缺一不可。社区民主评议制度与其他制度存在互补关系：社区民主评议内容是街道办事处和“一警四干”职能转变和服务承诺履行状况，参评代表根据街道办事处和“一警四干”的职能和服务承诺并结合自身体验做出评议，这为街道办事处和“一警四干”的职能转变和服务承诺制的运行提供了合理性；同样，也正因为街道办事处和“一警四干”的职能转变和服务承诺制才为社区民主评议制度的运行提供了基础和可能。

2、信息整合功能。政府组织间的信息沟通渠道往往是纵向的，上级政府从上往下发布命令，下级政府从下往上反馈信息，由于缺乏横向的信息反馈渠道，下级政府可以按照对我有利的原则筛选信息，如报喜不报忧，政府部门与公务员（包括“准公务员”）之间的信息传递也如此。传统的政府内部封闭式评议制度往往因上级政府和部门领导人缺乏信息而难以对下级或工作人员做出公正评价。政府组织、公务员（包括“准公务员”）作为公共服务者，其服务业绩如何，真正能做出合理判断的是公共服务受益者即居民，犹如“厨师手艺好不好还是食客说了算而不是老板说了算”。

3、交流沟通功能。长期以来，街道办事处习惯于通过文件、会议、电话等形式从上往下地向居委会发布指示，两者之间缺乏横向沟通渠道，公务员（包括“准公务员”）与居民之间更是没有沟通渠道，彼此之间均不知道对方的真实意愿，相互之间的信任度低。社区民主评议制度无疑为双方建立了一种横向沟通机制。

　　4、公民发育功能。社区发展的真实源泉是居民参与，没有居民参与，社区犹如“无源之水”、“无本之木”，顶多是有其形而无其实；当前，城市社区发展所面临的最大问题恰恰是缺乏居民参与。可以说，目前城市社区是“没有公民的社区”，现代公民是以关心公共事务、参与公益事业、承担社会责任为基本标志，没有现代公民就不会有真正意义上的居民自组织参与，社区也不可能成为真正意义上的“公民共同体”。因此，要走出居民参与的“囚徒困境”，就必须促进居民向公民的转变。市场经济可以培育出精于计算的“经济人”（对个人利益精打细算），但不会天然地塑造具有公共精神的“公民”，市场经济不会天然地生成现代公民社会。公民意识需要发育，发育的最佳途径是让居民直接参与公共事务的管理和建设；正如，要让人们理解法律，最好的办法就是让人们参与立法；要让人们理解城市管理，最好的办法也是让人们参与城市管理；要让人们认同社区，最好的办法依然是让居民直接参与社区管理和建设，除此别无他途。社区建设要从基础做起，即从建立居民多层面地参与社区各类公共事务管理与建设的机制做起，要为社区内各类社群提供平等的参与机会，让他们在参与中增强自主性，培育政治人格；如果不重视这一基础建设，社区发展和社区体制改革很可能陷入政府部门与社区组织“隐蔽结盟”并对居民实行“双重控制”的困境。从这个意义上讲，江汉区“民评官”制度及活动的一个潜功能，就是要通过建立制度化的居民参与机制，来增强居民的自主性，避免因政府组织的自主性或社区组织的自主性过强而削弱居民的自主性。