清华大学公共管理学院  

    21世纪的中国正在迎来城市化的浪潮。如何有效地治理城市成为一个挑战性的课题。美国不仅城市化水平高，而且总体上，城市治理颇具特色，城市布局合理，规划严谨有序，环境保护良好，生产、生活设施便利。其成功的经验，值得我们学习和借鉴。

　　一、整合城市资源，城市治理市场化
　　虽然美国城市政府的权力和可以利用的资源相对有限，但是承担的治理职责却十分广泛。它们承担着城市经济、城市规划、社会治安、文化教育、社会福利、市政服务、环境保护、城市交通等诸多治理职能。为了在有限的资源条件下提高治理的效率和效益，美国城市政府将行政部门的主要精力投入到政策研究和强化城市政府的服务、指导、协调、监督职能上。同时，积极引入市场机制，充分调动企业的积极性和创造性，整合城市区域内的社会资源。在治理方式上合理授权与分权，使市场运作机制深入到城市治理的方方面面，形成政府与市场、政府与企业之间的良性互动。
　　在社会职能的履行方面，美国城市政府运用市场机制，以“小政府、大社会”的模式，将部分职能配置给中介组织，减轻政府的负担，降低运作成本，同时提供更多的公共服务产品。以美国的基础设施建设为例，其政府利用市场运作的方式主要有：一是政府出钱企业建设。例如，城市道路，城市政府不直接修建道路，而是通过公开招标的方式，由企业公平竞争投标建设，政府按照招标的要求对道路建设的速度、质量进行监督治理。二是委托企业经营。如美国纽约等大都市停车场由政府规划建设，所有权归政府。日常维护治理委托给公司治理，政府负责制定相应的政策和标准，检查监督治理落实情况，以保证公共利益不受损害。三是特许企业经营。如城市的自来水等自然垄断行业企业并非由政府出资兴建，其产品也并非由政府购买提供给市民，而是由获得城市政府特许的企业生产提供。企业要获得特许经营权，就必须与城市政府签订协议，保证消费者的合法权益不因这些企业的垄断经营受到损害，城市政府则按照特许条件对这些企业实行严格的监督。如，自来水公司要提高水价，需要向政府有关部门申请，然后由政府召开听证会，公司说明调价理由，与会的各方代表多数认可方能实施。四是购买企业的服务，如购买消防服务。为了减少政府开支，许多小城市并不设立消防部门，而是联合其他一些城市统一签约购买消防公司的服务。

　　在美国的城市治理理念中，政府治理往往是“掌舵”而不是“划桨”，在市场、企业和社会能有效发挥作用的地方，政府都退出，但是在保证社会服务的公平、合理方面，政府则积极充当宏观调控角色。例如，美国城市政府建立了企业协调制度，任何一家公司计划修路或开沟铺设管道或电缆，必须事先向市政府的公共事业局申请。公共事业局接到申请以后通知电力、电信、水、气、热等有关部门和企业，召开听证会，集思广益，统一协调论证后才能批准实施，基础设施建设一旦建成便能正常运行数十甚至上百年。
　　美国城市治理的成功所在，实质上就是探索出了市场经济条件下如何调动城市利益相关者共同参与治理城市，较好地解决了城市建设和治理中政府“越位”和“缺位”的问题。从美国的经验看，在经营城市“垄断公共品”时，重点不是如何分割打破垄断，而是如何改革自然垄断行业和公共企业的治理体制，比如实行特许经营和委托经营等；政府的职能不应弱化，而是如何解决“错位”、“越位”，向服务、指导、协调、监督上转变。

　　二、推动公众参与，城市治理民主化
　　美国城市政府重视引导城市利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理。城市居民介入城市治理程度较深，参与渠道畅通，政府的城市治理事务也很透明，不仅从法律上确定公众参与公共行政的合法性，而且从制度和程序上保障公众参与政府治理权力的实现。常见的方式有，议员和政府官员走访市民、公共舆论宣传、召开听证会等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在进行相关决策时，市政府召集利益相关方和有关专家，让他们充分发表赞成或反对意见，协调各方利益，最后由大家表决。这样的决策过程，很大程度上提高了决策的科学性，减少决策失误。
　　在美国，城市政府建立了一整套机制，调动公众全过程参与城市治理。以市议会的组织决策为例，首先，事前公示。市议会讨论有关议题时会提前较长时间向居民公告，市民可以获得所讨论议题的有关资料，并有充足的时间对相关问题进行分析准备。其次，决策公开。议会召开时会邀请利益相关者共同参与，居民也可以任意旁听会议或观看地方台专门频道的即时转播。这种参与既是集思广益的过程，也是协调各方利益的过程。例如，某市议会召集的关于新建公共建筑的听证会，会上公建区域内的利益相关者各抒己见，城市规划部和有关法律专家从不同角度发表了对新建房屋的意见和看法，建设决策建立在公开公平公正的基础上，相互协商、协调统一。美国各级政府的决策，无论是什么目的，在一定形式上，在一定程度上表达的都是利益相关者的意图。所以，任何一个议题的出台，政府或议会仅仅作为“代言人”出现，不是“大包大揽”或“一锤定音”。美国城市规划和治理部门也经常与市民联系，广泛听取市民有关市政建设的意见，采纳的合理建议。再次，参与实施。由于利益相关者广泛参与决策过程，决策透明度高，实施过程中，他们参与治理的积极性也很高，决策付诸实施也较容易。为了最大限度地保证和调动市民参与政府治理，为社会提供更多的服务，美国还建立了一种志愿者服务制度，把个人纳税情况、企业奖金发放和信用等级评定等与市民参与志愿服务的时间挂钩。笔者在美国学习期间，生活购物、交通旅游到班级治理、学习考察等组织服务都是由当地的志愿者提供的。最后是鼓励参与监督。由于决策透明度高，市民参与监督的能力也较强，当事方必须严格按照要求行事。公民、第三部门、社会团体、经济组织等社会成员都成了社会监督的参与者。以城市总体规划为例，由于城市发展方向、城市布局、各区域土地使用性质、各分区的详细规划等，皆是在议会上、网上、新闻媒介上公开讨论协调各方面利益的结果，利益相关者对自身的权利义务比较清楚，如果在执行过程中有任意改变，马上就有人提出质疑。这与仅仅依靠执法部门的监督相比，不仅监督成本大为降低，而且监督效率也大大提高。不仅如此，许多监督职能，如资产评估、信誉评估、会计审计、扶贫效益评估等都由中介机构承担，城市建设和治理的项目都在市民的监督下实施，充分体现着了政府权力的“阳光运行”。

　　三、严格依法办事，城市治理法制化
　　美国在城市治理中十分重视依法治市。首先是建立了一套比较完整的城市治理法律体系。其次是严格执法监督。美国的各个城市都依据国家及州、郡的各项法规制定了地方的具体法规，对利益相关者的权利和义务，都有明确的法律规范。城市中凡事讲究合法、合规，公开、公正，如果发现违法行为就报警或找律师。城市的具体治理事务则基本由社区承担。虽然社区治理协会、治理委员会或治理服务中心很少和政府的行政部门发生联系，却十分注重和警方的合作以及同司法部门的联系。此外美国的社区服务、社会保障也是依法实施、惠及大众。如美国非常重视城市规划工作，政府部门中最重要的就是城市计划和发展部。该部门负责起草城市发展规划，这也是市民最关心的热点问题。规划在广泛征求意见和科学论证基础上起草出来后，必须交市议会审议通过。通过的规划将作为地方性法规，由城市的行政机构和司法机构保障执行，不得非法变更。具体程序为：一是市议会对规划执行情况的监督，其形式有听证会、调查、视察、质询等;二是在市政府的规划部门中，附设有协调组织，协调解决城市规划中出现的各种矛盾;三是市政府的规划部门和官员严格执行城市规划，严禁贪污受贿和营私舞弊，依法核发用地许可证和建筑许可证;四是法院受理裁决城市规划用地中发生的政府、企业、社会团体和市民之间的诉讼;五是新闻媒体发挥积极的监督和沟通作用，无论是市政府在执行城市规划中受到局部利益的阻碍，还是法人、个人合理利益受到城市规划的损害，都可以通过新闻媒体，争取公众的支持，促使纠纷得到合理解决。

　　四、积极采用信息技术，城市治理电子化
　　美国十分注意利用现代先进的科技手段进行城市治理。首先，许多城市政府确立以居民服务和效率为中心的宗旨，通过网络每个人都可以直接与政府联系，许多具体事务如征用土地、建造房屋、个人税务等都可以在网上操作。各城市都不惜巨资，重点投入建立完善的地理信息系统（GIS）。市民通过该系统不仅可以随时查阅所在城市的地质地貌、规划布局，可以随时掌握城市交通状况，查找抵达目的地的路线，而且可以查阅其他城市甚至是某一栋建筑物的具体情况。既方便了市民、游客，也提高了城市的服务水平。其次，政府内部基本实现了信息电子化，
　　议会议题、政府各部门的服务职能、政府采购、政府预算都详尽地显示在电子信息中，既使城市政府在治理决策中准确掌握信息资源，又降低了信息传递成本，提高了工作效率。