南京师范大学公共管理学院

中国是一个后发型的现代化国家，几千年的封建专制导致了民主传统的缺失，民主基础相当薄弱。如何有效地建设和发展社会主义民主，在理论界一直存在着两种颇有代表性的设想:一种是主张从上到下推行民主，认为高层政治的民主化对中国民主的发展具有决定性的意义;一种是主张从下到上建设民主，认为基层民主的实践对于推进整个民主化过程具有决定性的意义。其实，中国的民主政治建设是一个渐进的过程，要在民主传统和民主基础薄弱的条件下有效地推进民主成长，需要高层和基层民主建设相互配合，相得益彰。

20多年来的改革开放和现代化建设实践中，我国一直坚持高层民主和基层民主建设“两手抓，两手硬”的方针，开创了社会主义民主建设的新局面。尤其是农村村民自治的推行，有力地推进了民主政治建设在农村基层的发展。随着城市单位体制改革的进行，社区在城市发展中的地位显现出来，逐渐成为中国民主政治建一没的战略要地。而伴随城市居民自治的推行成长起来的社区民主，无疑成了中国民主发展的新生长点。

一、社区民主的涵义

所谓社区民主，就是社区居民群众在社区党组织的领导下，以社区居民委员会为依托，结合社区成员代表大会和社区协商议事会①，实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式的民主自治。社区民主涉及领导层、决策层、议事层、执行层多个机构和选举、决策、管理、监督多种形式，其涵义可以从四个方面来理解:

第一，社区民主以社区党组织的核心领导为政治保障。中国共产党是社会主义民主政治建设的领导核心，是社会主义民主事业蓬勃发展、欣欣向荣的政治保证。社区民主建设是整个社会主义民主政治建设的有机组成部分，社区党组织作为党在城市社区的基层组织，是党的群众工作和战斗力的重要基础，在社区民主建设中起着领导核心的作用。社区党组织通过把党的基本路线以及党中央的重大方针、政策与社区民主建设的实际结合起来，加弘}对居民民主自治发展的利一学规划与决策，为社区民主政治建设提供政治保障。

第二，社区民主以社区居民委员会为基本运作载体。《中华人民共和国城币居民委员会组织法》规定，社区居民委员是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。2(p33)因此，社区居民委员会是社区的法定代表组织，是社区民主自治的主体性机构和基本运作载体。

第三，社区民主以领导层、决策层、议事层、执行层的有效联动为运行机制社区党组织作为领导层起到思想领导和政治保障作用:社区成员代表大会作为决策层，是社区最高权力机构;社区协商议事会作为议事层，是社区的议事监督机构: 社区居民委员会作为执行层，社区成员代表大会的工作机构。社区党组织发挥领导核心作用，提供政治保障;社区居民委员会提交草案、自觉执行;社区协商议事会成员初步审核;社区成员代表大会最终决策。3(p64)

第四，社区民主以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》赋予社区居民在社区自治中拥有选举和被选举的权利。民主选举是社区民主的一个基本表现，社区居民有权通过其赞同或认可的形式选举和被选为居民代表、居民小组长以及社区成员代表大会成员、社区协商议事委员会成员和社区居民委会成员。民主选举遵循“选民登记—公布条件—报名—资格审查—初步选举—正式选举”的选举程序，贯彻差额选举、双过半数、公开计票、无记名投票等原则，结合直接选举和间接选举两种方式，整个过程要求公开、公平、公正。

民主决策是社区民主的第二种表现形式，社区成员代表大会是社区民主决策的主要机构。社区的重大事项由社区成员代表大会决定(在特殊情况下还须召开全体社区成员大会表决)，社区居民委员会负责执行。在日常事务的决策中，主要是社区居民委员会和社区党组织讨论形成初步意见，再交社区协商议事委员会讨论通过。在民主决策的过程中要充分考虑社区居民的意见，重视社区居民的参与。正如美国政治家科恩所讲:“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与可以影响个体成员的决策。4(p10)

民主管理是社区民主的第三种表现形式，社区居民委员会是社区民主管理的主要机构，代表社区居民管理社区公共事务。社区民主管理以建立在社区居民同意基础上的权威的合法性为基础，以少数服从多数为组织原则，以社区文化、社区治安、社区教育、社区环境、社区服务、社区卫生为主要内容。社区民主管理依靠社区居民，强调社区居民的参与。

民主监督是社区民主的第四种表现形式，社区民主监督的主要机构是社区协商议事委员会。社区协商议事委员会除了行使民主议事功能外，还承担日常监督职能，主要对社区居民委员会的工作及其成员进行监督。此外，社区成员代表大会以及社区居民群众均是社区民主监督的主体。社区民主监督的主要对象是社区民委员会及其成员，对于居民群众直接监督来说，由于监督主体与监督客体间存在直接的利益关系，他们在社区民主监督中起着重要作用。居务公开和民主评议是民主监督的主要形式。   

二、社区民主在中国民主发展中的地位和作用

社区民主是中国民主发展的新生长点，它为中国民主发展提供合格的民主主体、广阔的社会空间和日益成熟的社会直接参与机制。

第一，社区民主为中国民主发展提供合格的民主主体。社会主义民主制度已经以一种先进的形态在中国确立起来，其优越性是不言而喻的，但民主的发展要以一定的民主意识为先导。如果仅仅有完善的民主制度，而这一制度下的公民没有相应的民主意识，那么再完善的制度也会在实践中扭曲和变形。公民是民主的主体，中国民主的发展有赖于中国公民民主意识和民主能力的提高。只有公民的民主意识和民主能力提高了，民主制度才会变成生动具体的民主实践。[]社区民主的发展在提高民主主体的民主意识和民主能力方面扮演着越来越重要的角色。社区民主的过程实际上也是民主主体进行民主学习和实践的过程。社区居民(中国民主主体的重要组成部分)通过以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式的民主实践，熟悉了民主的基本运作方式和过程，且平等、自由、人权、法治等民主精髓不断深入人心，居民民主参与积极性不断提高，民主意识和民主能力不断增强，为有效地参与国家民主政治打下了良好的基础，从而推动中国民主向前发展。“如果公民和领导人对民主的观念、价值、和实践给予强有力的支持，一种稳定的民主的前景就更加光明。"C4Opt65)

第二，社区民主为中国民主发展提供广阔的社会空间。中国的民主不是内生的.而主要是作为一种外来的现代化因素被引人。然而，仅仅把民主作为一种国家制度引人是不够的，必须使民主在中国社会生长和运作起来。社区作为城市社会越来越重要的基层单位，能够进行有效的民主实践，从而使民主具有更强的生长性，无疑是中国民主生长和运作的广阔的社会空间。社区民主具有自觉的“溢出效应”，一旦有效地运作起来，就会自觉地井求新的生长空间，逐渐蔓延到社区空间之外，进人更高的发展空间。Ca(‑}zz}社区民主具有良好的“辐射效应”，民主理念和民主方式在社区空间的大胆实践，能够有效地影响和辐射到其他领域民主的发展，从而拓展民主发展的社会空间，促进中国民主的发展。

第三，社区民主为中国民主发展提供日益成熟的社会直接参与机制。社会主义

民主的本质是人民当家作主，社区民主自治的良性发展锻造出的日益成熟的社会直接参与机制是人民主权的直接实现形式。而间接民主制向直接民主制过渡，是中国社会主义民主制度发展的必然趋势社区民主以社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事会和社区居民委员会有效联动为运行机制。尽管这一运行机制在形式上类似于国家系统，似乎带有一定的行政化色彩—有人将社区居民委员会主任称为“小巷总理”，将社区成员代表大会的称为‘，，J、人大”，将社区协商议事会称为“小政协”。g7 ; }3s’但是，由于它处于日益现代化的社区空间，受社区居民的直接监督，在实际运行上具有更强的社会性，直接民主的可操作性更强。随着社区直选的逐渐普及，社会直接参与机制将日益成熟.从而有力地推动中国民主的发展。   

三、推进社区民主建设的思路

随着城市社区在中国民主政治建设中地位的日益显现，社区民主在中国民主发展中将起到越来越重要作用。必须从战略的高度把握社区民主建设的意义，大力推进社区民主建设。新时期推进社区民主建设，应重点做好两项工作，即完善社区民主的运行机制和完善社区民主的实践形式。

(一)善社区民主的运行机制，加强社区组织建设及其各主体间的联动。

作为领导层，社区党组织是社区民主建设的领导核心，为社区民主自治发展提供政治保证。因此，加强社区党组织建设，有效地发挥其领导核心作用，可以为社区民主发展提供更有力的政治保证。在新的形势下加强社区党组织建设，主要从三个方面着手。首先，加强社区基层党组织的政治素养建设。通过组织社区党组织成员尤其是党支部主要负责人系统地学习国家大政方针、社会主义市场经济运行规律、现代管理知识等，提高他们的素质，从而更有效地进行科学的决策和深人的社区思想政治工作。其次，加强社区党组织内部民主建设。党内民主对党外民主有很强的表率和辐射作用，以开展党内民主生活为契机，促进社区党组织内部管理和决策的民主化，有助于凝聚社区党员力量，在社区民主建设中发挥整体优势，推动社区民主建设。再次，加强社区党员的教育和管理，充分发挥党员的先锋模范作用。社区党员的成分日益复杂，通过有效地教育和管理，将他们组织起来，发挥其在社区工作中的先锋模范作用，更好地为社区居民群众服务，充分调动社区居民参与社区民主建设的积极性，帮助社区居民明确社区民主建设的政治导向，保证社区民主建设的健康发展。

作为决策层，社区成员代表大会在社区民主自治中运行中担负着社区重大事项决策的职责。应明确规定社区成员代表大会运行程序、时间、活动频度和功能，⑨使社区成员代表大会的运行制度化。要下大力气改变社区成员代表大会成员代表年龄偏大、文化素质偏低的状况，鼓励和吸收中青年知识分子阶层进人社区成员代表大会，改善其成员构成。

作为议事层，社区协商议事会是社区自治组织“议行分设”改革的产物，行使民主协商议事和民主监督的职能。社区协商议事会应积极地听取和反映社区居民群众的意见和建议，吸收更多辖区单位和社区精英的加人，提高协商议事的科学化水平，有效地整合社区资源，推进社区民主建设。

作为执行层，由于社区居民委员会负责社区成员代表大会的召集和主持以及社区日常事务的处理，是社区民主的基本运作载体，实际上也是权责统一的管理实体。应突出社区居民委员会在社区民主自治中实际中的中心地位，合理地界定其执行的“委办事务”和“自治事务”}1iP67)，将其主要精力放在公共事务和公益事业的管理上以及社区民主政治的建设和发展上。加强社区居民委员会工作的透明化，使居务公开制度化。改善社区居民委员会成员的构成，鼓励和推广以直接选举的方式产生，提高管理和办事能力。

社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事会和社区居民委员会的有效联动是社区民主成功运行的关键。社区党组织要根据权限，积极地配合社区协商议事会和社区居民委员会处理日常工作，并加强思想政治领导;社区成员代表大会要适时召开，听取社区居民委员会成员的述职并进行评议;社区协商议事会要定期听取社区居民委员会成员报告工作，加强与社区党组织的联系，作好议事、监督和日常决策工作;社区居民委员会要定期向社区协商议事会报告工作，适时向社区成员代表大会述职，并接受居民代表和居民的评议。

    (二)完善社区民主的实践形式，促进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的协调共进。

在社区“四民主”(民主选举、民主决策、民主管理、民主监督)中，民主选举处于基础地位，推进社区民主建设首先要把好民主选举关。目前城市社区选举实际上多采用间接选举的方式，往往采用选举委员会提名候选人的方法产生候选人，且投票场所秩序控制存在欠缺。完善社区民主选举，就要扩大直接选举范围，体现更大多数乃至全部符合法定资格的选民的意愿;改革选举的提名制度，以居民群众提名的社区居民委员会成员候选人为主，以选举委员会提名的社区居民委员会候选人为辅;严格地维护投票现场的秩序，避免混乱场面，切实地体现公平、公正、公开的原则。民主决策是社区居民民主白治的直接体现，应充分发挥社区成员代表大会会和社区协商议事会的作用，实行走访居民制度、临时扩大会议制度及居民报名列席旁听居民代表会议制度，广开吸纳民意、积聚民智的渠道，使更多的居民群众参与民主决策。民主管理社区居民民主自治的重要内容，应依靠社区居民，在管理机制上将行政调控机制和居民自治机制结合起来。要不断增强社区居民的参与意识，建立社区居民参与管理的固定渠道，使社区居民能够与社区民主管理的主要机构保持经常性的联系，实现社区组织与社区居民之问的良性互动，提高社区居民参与社区公益事业和社区公共事务管理的积极性，提高其自我管理能力，促进社区管理的民主化。行之有效的民主监督机制是保证社区民主自治良性运行必不可少的条件，应加大居务公开和民主评议的力度，将居务公开的内容扩充到社区政策执行、社区居民委员会办事程序、财务收支状况、流动人口管理、社区居民委员会成员的工作目标及工资待遇等，在社区居民委员会开设民主评议栏，加强居民的随时评议和社区成员代表大会上的专门评议，充分发挥社区党组织、社区议事协商会尤其是社区居民在民主监督中的作用。

民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的发展都离不开社区居民的参与而社区居民的制度化参与是社区“四民主”协调共进、向纵深发展的关键。因此，要积极引导社区居民有序地、理性地、周期性的参与，提高其参与的意识和能力，促进社区居民参与的制度化，从而推动社区“四民主”运行的制度化   

注释:

    ①以狂的社区组织机构主要是社区党组织、居民委员会和居民会议、在推进社区建设的过程中，各地根据相关文件对社区组织机构进行改革，改革后的社区居民组织机构一般包括社区党组织、社区成员代表大会(社区居民代表会议)、社区协商议事会和社区居民委员会

    ②中华人民共和国城市居民委员会组织法(19#i9年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过)fJ].中华人民共和国国务院公报，1990,(1)

    ③徐勇陈伟东.中国城市社区自治[M].武汉:武汉出版社，2002

    ④【美]科恩.论民主[M]北京:商务印书馆，1979

    ⑤沙勇忠.复兴之路—中国政治年报(2002年版)[C].兰州:兰州大学出版社，2003

    ⑥「美1罗伯特·达尔.论民主f v11北京:商务印书馆，1999

    ⑦林尚立.社区民主与治理:案例研究[M].社会科学文献出版社，2003

    ⑧徐勇.“绿色崛起”与“都市突破”—中国城市社区自治与农村村民自治比较[J].学习与探索，2002, (d)

    ⑨由于《中华人民共和国城市居氏妾员会组织法》只规定:“居民会议(改羊后一般称为‘社区成员代表大会’)必须有全体十八周岁以上的居民、尸的代表或者居民小组选举的过半数出席，才能举行会议的决定，由出席的人过半数通过”，.s,没有规定运行程序、时间、活动频度和功能，长期以来，居民会议没能正常履行其职能

    ⑩谢立中.城市居民自治:实际涵义、分析模式与历史轨迹[J1.江苏行政学院学报，2002, (3)