社区公共服务设施规划研究与建设进展
张大维
【摘要】社区公共服务设施规划与建设是实现基本公共服务均等化的重要途经，其研究越来越成为政界和学界关注的焦点，并逐步形成了单独的研究体系。本文主要回答了两个问题：一是国内外对社区公共服务设施规划的研究现状和进展情况，出现了哪些研究成果和不足；二是我国社区公共服务设施规划建设的进展情况，主要是社区公共服务设施的项目内容、投资主体、建设标准、人员配备等方面出现了哪些特点和经验。
【关键词】社区；公共服务设施；规划建设；研究进展
【基金项目】国家发展改革委员会招投标项目“社区服务体系建设标准研究”（A02-06-2007040204）；教育部人文社科2007年度专项任务项目“转型期我国城市社区公共产品供给研究”（07GD810002）。
【作者简介】张大维，男，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心研究人员，博士，主要从事城市治理和社区规划研究。
一、国内外社区公共服务设施规划研究进展
社区规划和社区公共服务设施规划的思想来自于国外，又主要缘起于西方。1912年，芝加哥城市俱乐部组织的第二次以社区为对象的规划设计竞赛中，戴蒙德提出了“邻里单位”的概念，他认为“邻里单位”是城市社会和政治结构的一个单元，在整个城市中可以重复出现，它的大小约160英亩（约65hm2），其中，社区公共服务设施的规划是其考虑的重要因素。[1] （P92－94）1929年，美国建筑师CAP佩里提出了“邻里单位”的理念，第一次将城市居住区理解为一种“社会空间”。1920年——1930年，邻里单位社区规划思想在美国诞生，并逐步成为战后美国郊区社区规划实践中的主导模式。1940年代后，国际建协的Team10倡导将人文思想贯彻在社区规划设计理念上，鼓励社区公众参与社区规划事务，提倡小规模、渐进式的城市开发方式，注重符合人的尺度的设计，鼓励城市环境的混合使用等等。进入1980年代，可持续发展思想渗透到西方社区发展与规划中，提出了可持续发展社区的概念。1990年代，“新城市主义”从人文关怀历史延续和文化继承的角度，力图重建社区和邻里关系。[2] （P45－48）
西方规划理论与实践在二战后就已经从理性主义对于定量化、最优化的追求，对性能与功效的偏好，对物欲性、占有性的强调的规划观念转向了非理性主义的观念。在物质文明迅速发展的同时，要求关注个体命运和人类内心活动的人文主义规划思想和公众参与规划的潮流，从而在社区的发展中，形成了现代城市“社区规划”的规划思想和工作方法。[3] （P57－59）而从社区研究的主流学科看，社会学、政治学、管理学等学科的国外许多学者也更加关注社区规划和社区公共服务设施规划，建筑学学者也更加离不开社会学等学科的思想基础和理论知识。如美国学者利维（Levy）认为，具有一定规模的所有规划工作都蕴含着社会意义，从这个意义上理解，任何一位规划师从事的都是社会规划工作。[4] （P108－109）
20世纪90年代以来，尤其是我国开展社区建设以来，国内政府官员和学者对居住区公共服务设施和社区公共服务设施规划的研究取得了丰硕成果，但也有很多不足。单就成果数量来讲，国内开始涌现了一些研究城市社区公共服务设施规划的论文，但论著并不多见。另外，基于居民对社区公共服务设施需求的增长，一方面，国家力求对规划指标进行局部调整，但又缺乏学科整合的经验，以及对居民需求状况和现实配置状况的全国性数据资料；另一方面，目前学界关于社区公共服务设施规划的研究基本停留在理论界说层面，对于现实的居民需求状况缺乏实证性的经验研究特别是大规模定量数据资料的支撑。一些研究虽然提出建立居民需求导向的公共服务设施规划指标,但是对居民需求的具体情况缺乏实证研究数据的把握,难以获得更进一步的拓展。成果和不足主要体现在以下方面：
1.突破了从单独学科领域研究的视角
突破了从单独学科领域研究的视角，很多不同学科门类的学者开始研究居住区或社区公共服务设施规划问题，尤其是建筑学、社会学、管理学领域的学者已经开始从学科融合的角度，在学理层面上研究居住区或社区公共服务设施规划的优化问题。如城市规划与设计专业钱伟的硕士学位论文[5]、建筑设计与理论专业于文波的博士学位论文[6]，都开始寻求从建筑学和社会学结合的角度来探讨社区公共服务设施的规划问题。还如胡伟以个案式的方式介绍了美国公共服务设施规划的理念，将“可持续社区”、“人文社区”和“新城市主义”等学科融合的规划理念介绍到我国社区规划和社区公共服务设施规划中。[7] （P33－38）总体来讲，国内学者的相关研究多停留在学科融合的理论上，还没有结合居民的公共需求和配置现状等实际加于分析，提出适应我国现阶段居住区和社区公共服务设施规划的指标体系，而且缺乏从构建和谐社会的高度，兼容政治学、社会学、建筑学、人文地理学和行政管理学来研究居住区和社区公共服务设施规划的范例；另外，国内学者在吸收国外学科融合的社区规划理念开展研究的同时，却没有将诸如步行空间理论、安全空间理论、自治空间理论等完美结合的研究经历。
2.突出运用个案式或定性式研究方法
突出运用个案式或定性式的方法研究我国城市社区公共服务设施的配置现状和居民的公共需求现状问题，倡导以实际需求来规划居住区或社区公共服务设施的对策建议。如应联行以杭州市为例，分析了杭州市社区规模现状和社区类型，并抽取15个社区为样本重点分析了社区公共服务设施的配置和居民的需求现状，以此为基础，提出了控制性详细规划的编制与社区规划相结合的对策建议。[8] （P93－96）又如任远从定性的角度研究了我国城市社区服务建设存在的问题，指出我国外延性和内涵性社区服务建设均不足的现状，在此基础上提出了科学规划社区服务设施的对策建议。[9] （P47－50）还如苏乾结合定性与个案方法，首先定性分析了我国居住小区规模的变化，尤其指出户均人口减少的实际，随之以北京市为例予以验证，提出应随之调整小区配套生活服务设施和适应需要增加居住区配套设施的建议。[10] （P20－22）另外，唐子米还从经验判断和案例验证相结合的角度分析了居住小区服务设施的需求形态等。[11]（P32－36）总体来讲，国内学者对于如何建构以需求为导向的居住区或社区公共服务设施展开了大量研究，但这些研究基本停留在个案分析和定性分析基础上，没有大规模的、科学可靠的调研数据和资料作支撑，很难准确把握居民的实际需求和配置现状；另外，国内学者也没有根据需求实际合理划分社区服务设施的类别，从而很难准确把握我国城市社区公共服务设施规划的重点。虽然笔者曾较准确地分析了居民的实际需求、配置现状和规划重点[12]（P29－33），但由于缺乏建筑规划学的相关研究经历，也很难达到最佳的融合。
3.开始关注到建设部国家标准的不足
开始注意到国家标准《城市居住区规划设计规范》[GB50180－93（修改本）]的不足，寻求探索按照现行实际配置居住区或社区公共服务设施的一般理论和建议。如赵明等人通过研究指出，我国城市社区空间分层日益明显，由于经济收入的差异、文化价值取向的差异、年龄结构的差异等导致了需求的分化，在计划经济条件下形成的居住区公建配套指标体系已很不适应城市发展的现状需求，因而需要调整居住区公共服务设施配置指标的思路，使之适应市场经济的发展条件，兼顾效率和公平；根据服务对象，“量体裁衣”区别对待；处理好区域统筹和社区内平衡的关系。[13] （P72－75）还如刘冰等人对当前城市居住空间分异现象的分析，建议从住区建设与管理模式上进行改进，提出应加大住区周边的城市公共设施的投入，缩小住区外部环境的差异，强化住区多层次的综合服务功能等。[14] （P82－85）总体观之，国内学者已经明显感受到了国家标准的滞后，并根据经济社会发展提出了社区空间分层和居民需求分层的概念，强调了居住区或社区公共服务设施的需求不均衡性和供给不均衡性，但是由于缺乏大规模的实际调查数据支撑，导致很难判断我国城市社区的突出矛盾是社区公共服务设施供给的普遍短缺现状，其次才是供给不均衡矛盾，于是对居住区或社区服务设施的规划重点便不能很好掌握。另外，由于缺乏大规模的实际调查数据，也不可能突破国家标准对居住区或社区公共服务设施的分类方式，更不能提出合理的社区公共服务设施规划标准。
4.寻找区分社区规划和城市规划异同
开始关注社区规划和城市规划的异同，强调社区规划中的社区服务设施规划与城市规划中的居住区公共建筑规划之间的双向互动、兼容融合是完善社区服务设施建设的关键因素。如胡伟专门就城市规划与社区规划之间的区别和联系作了详细辨析。[15] （P60－62）又如陈静敏等人通过个案分析，指出当前我国城市社区服务设施建设在城市规划层面上诸多问题的原因：一是规划实施的长期性与社区服务设施建设的迫切性之间的矛盾；二是城市规划层面上存在着缺少理论研究和实践指导，分属社会学领域的社区规划与分属建筑学领域的城市规划严重脱节，两者缺乏沟通，导致许多城市规划管理者在理论上对社区服务设施概念混淆不清，实践上无所适从；三是社区服务设施与居住区公共建筑管理建设体系和标准不同。基于以上原因分析，提出“双向互动”机制是推动社区服务设施建设的根本途径。[16] （P85－88）还如高鹏从社区建设对城市规划的启示的角度分析了住宅规划建设应该注意的几个问题。[17] （P40－45）应联行还直接提出了建立以社区为基本单元的城市规划新体系的理念。[18] （P63－68）学者们的分析虽然体现了居住区或社区公共服务设施规划的未来趋向，但这种理念没有很好与规划实施对接，例如在设施的规划层级、规划标准等还没有完全体现社区规划的人文理念和城市规划的物质理念的结合。
5.逐步涌现个案式解读地方规划指标
以个案的方式对区域性地方政府颁布的居住区公共服务设施配建指标体系作详细解释和分析，并提出适应地方性特点的规划实施建议。如赵广君、吴光伟分析了2002年上海市建设委员会颁布的《上海市居住区公共服务设施设置规划新标准》，并在此基础上分析了适应新江湾城自身特点的规划指标，提出了多主体投资、多渠道融资建设居住区公共服务设施建设的建议。[19] （P59－64）周岚等人从分析现行住区公共服务模式在实践中存在的问题入手，评析并介绍了《南京城市新建地区配套公共服务设施规划指引》，认为其将配建层级由原有的“居住区——小区——组团”三个层级简化合并为“居住社区——基层社区”两个层级等理念是探索住区公共服务设施配套规划的新思路。[20]（P33－37）宣莹等人也从分析《南京新建地区公共设施配套标准指引》出发，分析了城市和谐社区公共设施的规划策略。[21]（P17－21）胡纹等人从经济体制改革和社会变迁等造成的公共服务配套设施需求变化进行深入分析，以《重庆市居住区公共服务设施配套标准》制定工作为案例，认为公共服务设施体系应该由传统的“市级——区级——居住区级——居住小区——居住组团”五级系统向“市级——区级——居住大社区级——居住区级——居住小区”五级系统转变。[22]（P25－26）总体说来，学者们一般只是对地方政府的规划新指标作出一般解释和分析，并没有根据居民实际需要和配置现状提出合理建议，多属于解读性的分析研究，很少有不同的观念和看法。
另外，学者们对新指标作出解释时，虽然也对社区公共服务设施的投资主体、投资模式及融资渠道等问题作了探讨，并提出了建立多元化的资金渠道建设公益性和民间性社区公共服务设施的建议，但也只是处于理论层面，并没有根据投资建设的主体对社区公共服务设施作更具体的分类，并提出实际的规划指标。
二、我国社区公共服务设施的规划建设进展
1.各地社区公共服务设施建设标准规范
“十五”时期以来，除建设部外，共有9个地方政府出台并在互联网上公布了新一轮的城市居住区公共服务设施建设标准规范，并随着时间的推移，在相互借鉴的基础上都在逐步完善。他们分别是：2002年的建设部[23]，2002年的北京市[24]，2000年[25]、2002年[26]、2005年[27]和2006年[28]的上海市，2004年的深圳市[29]，2005年的武汉市[30]，2005年的重庆市[31]， 2005年的广州市[32]，2006年的南京市[33]，2006年的杭州市[34]和2006年的河南省鹤壁市[35]。从各地的社区服务设施建设规范来看，呈现出以下特点：第一，各地政府已经开始意识到国家标准的滞后或不足，都在开始寻求并设计符合地方特点的建设标准规范，尤其是上海市在2000年以来就进行了4次调整；第二，国家标准和各城市地方标准都没有涉及到设施的人员配备标准；第三，各地的社区服务设施建设标准规范都以国家标准为蓝本，在项目设置、分级人口控制规模、建设标准上，都是在参考国家标准的基础上寻求地方特色；第四，出台的社区服务设施建设标准规范中，以大城市居多，只有唯一的中等城市——鹤壁市出台了相应的建设标准并在互联网上发布；第五，最新的社区服务设施建设标准规范出现在2006年，从调研实际来看，新出台的标准规范越来越符合现实状况和发展趋势。
2.各地社区公共服务设施建设项目内容
新一轮的城市居住区公共服务设施建设标准规范，都很注重社区服务设施项目内容的合理配建，并呈现以下特点：第一，社区服务设施的设置项目都越来越齐全，大多数项目相同或相似（见表1）；第二，在具体设施的规划建设上，都很注意集中配置和综合使用，例如南京市和鹤壁市就将单一性服务设施合并到社区服务中心和社区服务站之中，避免了单独设置；第三，很多单一性社区服务设施是组合设置、合并设置或综合使用的；第四，各类服务中心一般都设置在居住区层面上，各类服务站一般都设在居住小区层面上。
3.各地居住区分级控制的人口规模
社区规划的目的是为了改善人居环境，社区服务设施的设置水平必须与居住人口规模相适应。以下是我国城市居住区现有人口规模，以及建设部和北京市、深圳市、武汉市、重庆市、广州市、上海市、南京市、杭州市、鹤壁市等地的城市居住区分级控制人口规模状况（见表2）：
上表呈现出以下几个特点：第一，建设部的标准只是参考标准，各地根据实际情况制定了新的地方标准。第二，北京市、深圳市、重庆市和上海市社区人口规模明显大于建设部的规划标准，但我们发现其规划实施难度较大，在实际操作中也降低了标准。其原因在于社区越大，服务总量越大，管理难度就越大，即使硬件设施配置到位，也可能因组织建设、运作机制不到位而难以达到服务水平。以上海市新江湾城为例，其在实际操作中作了适当调整，将街坊人口规模定为4000人左右，相当于社区居委会管辖规模。［19］（P59－64）第三，武汉市和南京市的居住区级和居住小区级人口规模指标处于全国的平均水平，在实际调研中我们发现其操作实施更具有可能性和可行性。第四，作为中等城市的鹤壁市的居住小区级人口控制规模明显要比大城市低，可以作为中小城市分级人口控制规模的参考。第五，居住组团级人口控制规模一般都在1000——3000人之间，具有全国范围内的相似性，可以作为全国城市社区的参考。
4.各地社区公共服务设施建设指标
本文主要以单一性社区公共服务设施中配置较好的社区组织办公用房和配置较差的社区室外健身活动场所，以及综合性社区公共服务设施中的社区服务站和街道社区服务中心为例，统计分析各地的规划建设指标，并归纳其特点。
各地社区组织办公用房建设指标呈现以下特点：第一，我国社区组织办公用房的现有一般规模（195.5m2）和千人指标（27.8m2／千人）［37］（P99－105）与各城市的指标较为接近；第二，各地建筑面积的一般规模指标比较接近，都在200平方米左右，明显高于建设部指标；第三，在建筑面积的千人指标上，除上海市的指标较高（50 m2／千人）、深圳市的指标较低外（10 m2／千人），其它城市的指标较为接近，并且都在建设部指标的范围内，一般在30 m2／千人左右；第四，鹤壁市在3000人以下的组团级统一规定了最低建设规模，而没有规定千人建设指标，具有中小城市的特殊性；第五，大、中城市在社区组织办公用房的一般规模和千人指标上差别不大（见表3）。
各地社区室外健身活动场所配建指标呈现以下特点：第一，我国现有室外健身活动场所规模（294.6 m2）明显低于各城市的规划指标；第二，在用地面积的千人指标上，除深圳市的较大外（300 m2／千人），其它城市的指标都较为接近，一般处于100 m2／千人左右（见表4）。
各地社区服务站配建指标呈现以下特点：第一，各城市规划的一般规模指标较为接近（除上海市外），都在300平方米左右；第二，各城市规划的建筑面积千人指标差别较大，处于中间水平的为30 m2／千人（见表5）；第三，各城市社区服务站都规划成综合性设施，包括各类政策性或保护性服务和物业服务等，一般都体现集中配置、功能综合。
各地社区服务中心配建指标呈现以下特点：第一，各城市规划的建设指标差别较大，在千人建筑面积指标上，最高的是南京市，为33－100 m2／千人，最低的是上海市，为10m2／千人，处于中间水平的是北京市，为17－20 m2／千人（见表6）；第二，各城市社区服务中心都规划成综合性设施，一般都包括各类政策性或保护性服务、技术性服务和物业服务等，一般都体现集中配置、功能综合。
5.综合性社区公共服务设施人员配备标准
目前，我国还没有出台全国统一的社区公共服务设施人员配备标准，即使是在全国统一要求下建设的街道社区服务中心和社区服务站，也没有形成统一的人员配备标准。各城市虽然也在不断规范综合性社区公共服务设施的建设和人员配备，但是也没有出台相应的人员配备标准。因此，本文只从综合性社区公共服务设施人员配备现状的角度展开阐述。在样本选取上，本文主要选择了全国整体情况，上海市、武汉市、成都市、广州市和湖北省建设比较规范的社区服务中心的人员配备，以及湖北省建设比较规范的社区服务站的人员配备，作为研究对象。
截至2005年末，我国拥有8479个社区服务中心，共有59904个工作人员，平均每个社区服务中心有7.06个工作人员。［36］（P15）根据抽样调查统计，全国其它地区和城市的社区服务中心平均工作人员分别是：上海市为8.2人，武汉市为12.1人，成都市为7人，广州市为7.5人，湖北省为6.4人。全国和各地社区服务中心人员配置呈现以下特点：第一，全国社区服务中心人员配备数量处于各地社区服务中心人员配备数量的中间水平；第二，除武汉市社区服务中心人员配备数量较多外，其余地区社区服务中心人员配备数量相差不大，一般在7人左右；第三，工作人员数较多的社区服务中心，其在人员构成上，包含了规制性服务和部分技术性服务、物业服务、中介服务、家政服务和街道办事处的部分职能科室的工作人员等。
由于社区服务站在全国的建设并不统一，因此，本文主要选择了湖北省建设较好的13个社区服务站（分布在9个地市），介绍社区服务站的人员配备情况。总体上，每个社区服务站现有工作人员平均为11.79人。如果是分离式社区服务站（社区居委会与社区服务站分离），社区服务站每千人配置的工作人员数为0.86人，如果是综合式社区服务站（社区居委会内嵌于社区服务站），社区服务站每千人配置的工作人员数为4.2人，如果是一般式社区服务站（介于分离式和综合式之间），社区服务站每千人配置的工作人员数为1.48人。一般来讲，人员配置数量与服务功能、设施项目、服务人数成正相关关系。
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[4]（美）利维著，张景秋等译.现代城市规划[M]，中国人民大学出版，2003.
