社区事务分类治理：体制环境与流程再造

陈伟东  张大维

【摘  要】：现有社区体制是什么？它有什么特征，它有什么弊端？在中国，未来的社区体制是什么？怎样建立未来的社区体制？这是一个长期困扰人们而未破解的理论难题和现实问题。现有社区体制是部门垄断制，是目前行政体制的小部门制在微观领域的规律性反应；在行政体制从小部门制转向大部门制的背景下，社区体制需要从部门垄断制走向社区事务分类治理。

【关键词】：社区体制  社区治理 大部门制  流程再造

【基金项目】：2007年度教育部重大攻关项目“新农村建设中的社区建设研究”（07JZD0024），2008年教育部人文社科重点研究基地项目“城乡统筹进程中的社会管理体制改革研究”（08JJD810156）。

社区体制是指社区管理与服务中政府组织与社会组织的权利关系结构。目前，我国社区体制主要还是部门垄断制，即政府部门垄断社区管理和服务的过程和制度。社区体制改革的走向是建立社区事务分类治理。社区事务分类治理是建立在社会分工基础上、不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制；它既是社区社会管理中政府行政管理与居民自治管理分工的过程，也是社区公共服务中政府“掌舵”与民间“划桨”分工的过程；通过社会分工，促进政府组织与社会组织由“命令服务关系”转向“功能依赖关系”。

本文重点研究两个问题：社区事务分类治理是否具有必然性？社区事务分类治理的基本途经是什么？本文将从宏观、中观、微观三个维度来回答上述两个问题，从宏观体制改革进程中、从中观行政体制改革过程中，来揭示社区事务分类治理的必然性；从微观社区流程再造中，来寻找社区事务分类治理的基本途径。

一

从宏观维度看，社区事务分类治理是社区体制改革适应宏观体制改革的客观需要。社区是社会的微观缩影，社区体制是社会体制的微观基础；社区体制改革不仅要适应社会体制改革，也要适应经济体制改革和政治体制改革。

宏观体制是由经济体制、政治体制、社会体制等子系统构成的结构性动态系统。我国宏观体制改革需要经历两个从非均衡改革到均衡改革的过程：一是经济体制改革与社会体制改革需要经历一个从非均衡到均衡的过程，先开始经济体制改革，再过渡到社会体制改革，这是我国宏观体制改革的一条基本轨迹；二是政治体制改革采取适应性策略，也需要经历一个从非均衡到均衡的过程，先适应经济体制改革的需要而逐步实现政企分开、政资分开、政府组织与市场中介组织分开，再过渡到适应社会体制改革需要而逐步实现政事分开、政社分开，这是我国政治体制改革的一条基本经验。我国宏观体制改革的两个非均衡过程，带来了两个滞后性效应：一是社会体制改革滞后经济体制改革，导致经济与社会发展的不协调；二是政治体制改革滞后社会发展需要，政府包办社会的现象没有发生根本改变，反而进一步强化“大政府、小社会”格局而不是进一步促进“小政府、大社会”格局。我国宏观体制改革存在两个基本趋势：一是体制改革阶段从非均衡向均衡转变，由经济体制改革重点推进阶段转向经济体制、政治体制和社会体制配套改革阶段；二是体制改革重点由经济体制改革转向社会体制改革，政治体制改革重点从适应经济体制改革需要转向适应社会体制改革需要。

我国宏观体制改革是在集权体制失效的背景下进行的。20世纪50－80年代，我国通过政党吸纳政府、行政吸纳经济、行政吸纳社会的三种机制，逐步将权力和资源向政府特别是向中央政府集中，形成政府全能化和管理行政化的集权体制。政党吸纳政府，实行党政不分和党的一元化领导，从而保证权力和资源向中央政府集中而不是在各级政府间分散。行政吸纳经济和行政吸纳社会，政府通过行政强制方式，将经济组织和社会组织纳入行政体系，保证政府对经济和社会的全面管制，实行全能政府模式，经济组织和社会组织成为全能化和行政化的单位，是全能政府的微观基础。其结果，既无规范的政府组织，也无规范的经济组织和社会组织；行政管理全面渗透于政治、经济、社会领域，导致既无规范的公共管理，也无规范的私人管理和自治管理，更无规范的公共服务。

我国宏观体制改革的目标，就是要消解政府全能化和管理行政化，构建服务型政府，建设现代的公共管理和公共服务体系。20世纪80年代开始的宏观体制改革导向是促进社会分工，其改革内容可以概括为：“三个分离、一个层级化”。所谓“三个分离”：是指经济管理中的政府公共管理与工商企业私人管理分离；社会管理[1]中政府行政管理与公民自治管理分离、公共服务中的政府“掌舵”与民间“划桨”分离；所谓“一个层级化”，是指财权与事权统一的政府层级管理。

“解铃还需系铃人”，改变集权体制，需要政府特别是中央政府的改革决心和改革自觉性。政府特别是中央政府充当了宏观体制改革的主导力量，从上而下地推动经济体制、政治体制、社会体制的改革。宏观体制改革是政府自身革命，是对政府特别是对中央政府过度集中的权力和资源进行再分配的过程；由于资源再分配是以权力再分配为基础的，因而宏观体制改革核心问题是政府分权。政府分权，既包括政府内部分权，即中央与地方之间的分权、政府部门之间的分权；也包括政府向外分权，即政府向经济组织分权以及政府向社会组织分权。

政府内部分权是在党政分开以及中央和地方利益关系调整的过程中演变的。在党政分开方面，1980年8月，邓小平提出“着手解决党政不分、以党代政的问题。”[2]1986年9月，邓小平又指出，政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[3]1987年10月，中央政治体制改革研讨小组提出了政治体制改革总体设想，党的十三大掀起了我国政治体制改革的热潮，之后党政分开一直是政治体制改革关注的重点。党的十六届四中全会总结了建国以来党执政的主要经验，明确了加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务，党的十七大又提出“坚定不移的发展社会主义民主政治”和“以改革创新精神全面推进党的建设的伟大工程”，党政分开的指导思想更加明晰。[4]在中央和地方利益关系调整方面，从20世纪70年代的放权让利改革，到20世纪80年代的财政包干改革，再到20世纪90年代的分税制改革，后到20世纪90年代后期以来的政府机构改革，逐步推进从中央与地方分权到政府部门间分权过程。当前，政府内部分权的重点，是“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”；“规范垂直部门和地方政府的关系”；“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”[5]

政府组织与经济组织的分权是在国家与市场分离过程中逐步实现的。政府推动经济体制改革，构建社会主义市场经济体制，变革行政吸纳经济的机制，实行政企分开、政资分开、市场与中介组织分开，政府卸下包揽企业经营管理的包袱，政府经济职能定位于宏观调控和市场监管，“减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”。[6]政府将国有企业和集体企业推向市场，发挥市场机制在资源配置中的基础作用。经济体制变革和政府职能转变，带来三个显著变化：政府组织与经济组织分离，政府经济调控权与工商企业经营管理权分开，行政管理（公共管理）与工商管理（私人管理）分离。

政府与社会组织分权正在政府推动的社会建设和社会体制改革过程中静悄悄地发生变革。经济体制改革过程中，行政吸纳社会的现象不但没有改变而且越来越突出。其原因在于：一方面，政府为了将企业推向市场，不得不为企业松绑和减负，承接企业原有的社会管理和社会服务职能；另一方面，政府部门利益膨胀，带来政府部门之间以及政府部门与社会组织之间的争权夺利，政府部门不断强化对社会组织的控制。退出微观经济领域的政府，逐渐意识到自身因过多、过深地卷入社会而受拖累甚至疲惫不堪。我国社会体制改革的目标，是要建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的社会管理网络，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。政府需要彻底改变行政吸纳社会的机制，自上而下地推动政事分离、政社分离，卸下政府包揽社会事务管理和公共服务的包袱，逐步实现政府组织与社会组织的分开，政府的社会调控权与社会组织的自治管理权分开，公共服务中的政府“掌舵”与社会组织“划桨”分开。

微观体制只有适应宏观体制，才具有生存空间、发展机会。适应宏观体制变革需要，社区体制改革也需要适应和促进社会分工，合理划分政府组织与社会组织的功能边界，促使政府组织与社会组织从“命令服从”关系转向“功能依赖”关系，最大限度地发挥政府组织、社会组织的比较优势，促进政府组织与社会组织的“有机团结”。

二

从中观维度看，社区事务分类治理是社区体制改革适应行政体制改革的需要。社区体制改革的进度和深度，取决于行政体制改革的进度和深度。行政体制从小部门制转向大部门制，为社区事务分类治理提供必要的体制环境和选择机会。

社区体制是指社区管理与服务中政府组织与社会组织之间的权力和资源配置结构。我国现行的社区体制主要还是部门垄断制。2000年，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心的学者在总结我国社区建设实践经验特别是武汉市江汉区社区建设实践经验的基础上，就明确提出了我国社区体制改革的目标模式：“行政调控机制和社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式”。[7]但多年来，社区体制改革一直在现有行政体制框架内打转，改革进展不大，改革步履艰难，改革过程反复；实践证明：“下改上不改，改了也白改。”

部门垄断制是指政府部门垄断社区管理和服务的过程和制度。目前，基层社会治理明显带有计划经济时期全能型政府模式的特征：（1）垂直型组织结构的惯性。各级行政部门依然习惯于按照传统的纵向到底的思路，在社区设立自己的“腿”，太多的政府部门甚至公营部门都将自己的“触角”延伸到社区，形成“上面千条线、下面一口针”的结构，出现居委会兼职多、社区挂牌多、居委会“万能章”等诸多问题。（2）内部协调的惯性。在“条条”为主的运行模式下，各行政序列注重条条内部的上下协调，而忽视行政序列之间的横向协调，部门之间推诿、扯皮现象时有发生，基层社会综合管理和综合执法难以开展。居委会代表居民权益反映的一些问题有时难以得到解决，居委会有时陷于部门不作为与居民抱怨的夹缝中。（3）行政命令的惯性。行政命令是行政垂直整合的基本法则，政府部门习惯通过文件、会议、领导批示等方式下达行政指令。与此相关，居委会参加的会议多、提交的汇报材料多、整理的档案多。（4）突击行动的惯性。基层社会规范性的长效管理机制难以建立起来，管理行为时常表现为突击行动。居委会经常应付上面下达的突击性任务，在有的地方，居委会平均每月要应付1次突击性任务。（5）行政层级考核的惯性。由于管理层级多、环节多、加重信息不对称问题，为保证行政目标的完成，基层社会管理习惯于上级分解目标、下级落实目标、上级考核下级、下层被动迎检。这就是街道办事处与居委会签订多种目标责任书、迎接多种检查的真实原因。

部门垄断制既不利于社会组织的发育，也因社会低组织化而得到强化。据湖北省民政厅和华中师范大学湖北城市社区建设研究中心的调查，截至2005年5月，湖北省社区草根组织结构单一，主要是文体组织，共有13507个，平均每个社区仅有4.36个，每万人拥有组织仅为11.11个，每个组织平均人数仅有18人；目前，居民自治和居民参与仅限于“行政权边界外的自组织”：居民很少介入政府的行政管理活动，主要是在行政权边界外的文体活动领域开展自组织活动，但参与率不高和参与程度低。

部门垄断制导致“政府悖论”：政府价值取向与部门行为后果的冲突。社区建设初期，中央政府的价值取向是增强基层社会自治能力，但伴随政府部门职能社区化，[8]随之而来的却是，社区居委会的过度行政化、居民的被组织化而不是自组织化、[9]社区管理和社区服务的行政化而不是社会化。

社区管理服务的部门垄断制，是我国行政体制在微观领域的规律性反映。从政府职能设置和管理方式看，我国现有行政体制是小部门制。小部门制是以职能分散和权力重叠为基础的部门集权和部门分割的管理体制。小部门制具有四个明显特征：一是相同职能分散。按照业务单一化和职能简单化要求，政府职能设置硬性地把具有因果联系的综合职能分割成若干单一职能，由不同的职能部门各自负责。二是不同权力重叠。任何一个政府部门往往同时具有决策、执行、监督三种不同性质的权力，政府部门既自己“掌舵”又自己“划桨”，既自己管理又自己监督。三是条条管理。在职能分割背景下，各部门严守职能边界，职能纵向延伸到底，各自为政，越到基层，条条垄断现象越来越突出，出现分割式管理链条。[10]四是“眼睛向内”。各职能部门关注“内部家务”管理多于关注公共服务供给，关注组织内部协调多于关注组织外部协调。

行政管理的小部门制的弊病集中体现四个方面：一是职能交叉、权责不清。相同职能分离既导致政府部门之间职能交叉、权责不清，也导致政府各层级之间职能交叉、权责不清，出现“看得见的管不了、管得了的看不见”。二是部门争利、相互推诿。不同权力重叠、“眼睛向内”、条条管理，容易出现部门垄断，导致部门之间相互争利和相互推诿，部门之间难以协调。不仅没有促进部门协作，反而加剧了部门隔离。三是重复投资、资源浪费。“眼睛向内”和条条管理加重了部门本位主义，重复投资和资源浪费在所难免，行政成本居高不下。四是政府与社会组织争利。部门垄断和部门争利，加重资源向政府部门集中，社会组织缺乏生存发展所必需的权利、资源、空间、机会，社会整合和社会发育受阻。社会组织具有不可替代的社会发育和社会整合功能，社会组织赋予个体某种社会身份和社会功能，个体借助社会组织跨越家庭而融入社会，社会也借助社会组织接纳个体；社会组织缺失，对于个人来说，社会是非理性的、不成形的，对于社会来说，个体是不可预期的。[11]

我国行政体制由小部门制转向大部门制，既适应我国宏观体制均衡改革的需要，也为我国微观社区体制改革创造体制环境和选择空间。

行政体制的大部门制，是指以职能综合和权力分散为基础的部门集成和部门协作的管理体制。大部门制的基本目标，是“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务型政府、责任政府、法治政府”。大部门制的基本特征：一是职能整合、机构重组。职能整合必须以业务综合为基础。在此的业务是指将人财物资源用于提供足以满足公民需求的公共服务。业务综合，是指根据公共服务的内在因果关联，合理划分业务类别，避免业务的零碎化。在业务整合的基础上，将相同职能合并，重组机构，变多个部门的分头管理为统一部门的综合管理。如在食品卫生和安全监管方面，其原料供应、生产、流通、消费等环节具有内在因果关联，需要综合为一种业务，由统一部门综合管理，而不宜按环节分解为多种业务，由多个部门多头管理。二是权力分散。维护中央权威，需要避免新一轮的大部门集权，防止出现“政令不出中南海”的问题。不同性质的决策权、执行权、监督权需要在不同的大部门之间分散，构建决策、执行、监督有机协调的行政机制。三是条条管理与区域管理结合。“变单一管理为综合管理、变单项服务为综合服务”为不少的地方政府所认同，但苦于向上对接的体制性障碍，区域性的综合管理和综合服务难以实现。业务综合、职能整合、机构重组后的大部门管理，为中央政府的条条管理和地方政府的区域管理提供了体制环境。四是“眼睛向外”。不同性质的决策权、执行权、监督权的分散，有利于促进部门眼睛向外，从关注“内部家务”管理转向更多的关注公共服务供给，从关注组织内部协调转向更多的关注组织外部协调。

大部门制不仅仅是中央行政体制的深刻变革，也会带来地方行政体制的深刻变革，还会带来政府与社会组织权利关系的深刻变革。按照我国体制改革的“三个分离、一个层级化”的内容，既要在同级政府部门之间、不同层级政府之间合理分权，也要在政府、社会组织之间合理分权。政事分开、政社分开，是政府与社会组织合作的前提，没有政府与社会组织的分权，就不可能有政府与社会组织的合作。没有政府与社会组织的分权，政府就无法从具体利益漩涡中解脱出来，就不可能维护公共利益和社会公正，甚至会成为公共利益和社会公正的最大障碍。改革社会体制，需要把政府行政管理权与公民自治权分开，解决政府包办社会的体制性问题；建设公共服务体系，需要将政府“掌舵”与社会组织“划桨”分开，解决政府包办服务的体制性问题。也就是说，大部门制为社区事务分类治理提供了选择空间和体制环境。

三

从微观维度看，实现社区事务分类治理，需要以社区流程再造为途径。社区流程是指社区事务运行的内在机理，是业务、职能、组织、制度之间关系结构。职能影响流程数量，职能分散（重叠）则流程多（杂），职能整合则流程精简，但业务决定职能，业务零碎导致职能分散甚至重叠，业务集成则促进职能整合；组织影响流程长度，纵向组织带来流程环节多，横向组织带来流程环节少；制度保障流程运行，有效的制度带来流程畅通，无效的制度或制度缺失都会使流程梗阻。社区业务，是指将人、财、物用于生产满足社区居民需求的产品和服务。根据业务、职能、组织、制度间结构关系不同，社区流程可分为两类：一是零碎式流程，它是指业务零碎、职能交叉、运行分割的单向性流程；二是集成式流程，它是指业务综合、职能整合、运行协调的综合性流程。社区流程再造是指从零碎式流程向集成式流程转变的过程。

体制决定流程的性质，什么样的体制带来什么样的流程；同时，体制依赖流程来运转并维持自身的生存和发展。部门垄断制是通过零碎式流程来维持其生存、发展、运转的。再造社区流程，就是要创新机制，消解部门垄断制的生成条件，促成部门垄断制转向社区事务分类治理。

社区流程再造为渐进式的社区体制改革提供了现实路径。从流程再造入手，先改善社区体制的运行机制和运行效率，在此过程中，逐步实现体制自身的改革与完善；具体说来，从集成业务（整合职能）、到优化组织结构，再到创新制度，最后实现体制在动态的演进中发生实质性变革。[12]这是一种“柔性的”改革策略，是“润物细无声”，而不是“大水冲掉龙王庙”。

社区流程再造，需要以社区业务分类为起点。社区业务分类，首先需要回答两个基本问题：社区业务范围具体包括哪些？社区业务分类标准是什么？社区业务分类既要坚持行政管理与自治管理分开、政府“掌舵”与民间“划桨”分开的原则，又要防止社区功能泛化，避免“社区是个筐，什么都往里装”。社区业务不应包括以下五类业务：一是市场化的营利性业务，如超市、理发店等；二是找钱的业务，如土地经营和招商引资；三是收钱的业务，如国税和地税；四是公司化的市政（村政）管理，如供电、供水、供气、有线电视、邮政、公共交通等；五是学校独立运作的义务教育等。按照大部门制改革目标，社区业务分类标准应根据业务彼此之间存在的内在逻辑关联进行分类，将相同业务合并，不同业务分开。社区业务可以分为六大类：秩序与安全、基础信息管理、保障服务、健康服务、物业服务、社区参与。[13]

社区流程再造，需要以职能整合为条件。社区业务分类为职能整合提供了基础。职能整合关键是要解决职能交叉问题，包括政府部门之间职能交叉问题以及政府部门与民间组织之间职能交叉问题。解决政府部门之间职能交叉问题，需要把那些具有内在联系而被部门分割的职能合并：一是合并被城管部门、环保部门、公安部门、文化部门等分割的秩序与安全职能，二是合并被公安部门、计划生育部门、民政部门、劳动部门、社会保障部门、社会治安综合治理部门、统计部门等分割的信息管理职能，三是合并被民政部门、残联部门、劳动部门、社会保障部门、房管部门等分割的保障性服务职能。解决政府部门与社会组织职能交叉问题，就是要解决“管干不分”的问题，需要把那些政府部门不应该承担而又承担不了的职能剥离给社会组织：一是将重叠在计生部门、老龄部门、残联部门、劳动部门、卫生部门、民政部门、综治部门等的健康服务职能剥离给相关的社会组织；二是将重叠在环卫部门、园林部门、城管部门等身上的物业服务职能剥离给社会组织；三是将居民参与职能交由社区组织和社区草根组织承担，政府部门无需过多干预。

社区流程再造，需要以组织优化为载体。组织结构优化包括两个方面内容：一是从小部门到大部门，二是从纵向结构到横向结构。组织结构优化，既要依据社区业务分类和职能整合，也要适应大部门制需要。从中国实际出发，组织结构优化，需要与市、区、街行政体制改革结合起来，打破条条部门界限，变单项管理为综合管理、条条管理为区域管理、单项服务为综合服务。在街区社会管理和公共服务上，既要促进小部门的单项管理、单项服务转向大部门的综合管理、综合服务，又要促进政府部门与社会组织、行政管理与自治管理、政府掌舵与民间划桨的分开（见下表）。

组织优化和制度创新

社区流程再造，需要以制度创新为纽带。根据业务属性、职能属性和组织属性不同，可以通过多样性的制度安排[14]，提供公共产品和公共服务；同时，促使政府学会应用监管、直接服务、付费等多种机制，保证公共管理和公共服务质量。

业务集成和职能整合，可以精简社区流程；组织优化，可以缩短社区流程；制度创新，可以畅通社区流程。社区流程再造，是社区管理和服务的运行机制发生深刻变化的过程，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的制度变革过程；归根到底，它是部门垄断制向社区事务分类治理转变的过程。

注释：